(云南省委黨校 ?？?，云南 昆明，650100)

“政經(jīng)分開”是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中非常重要的的政策邏輯之一，也是一體化社會結(jié)構(gòu)向著多元、分化社會結(jié)構(gòu)變遷中裹挾著的社會發(fā)展趨勢之一，可以認(rèn)為是建國70年和改革開放40年以來整個社會取得的發(fā)展成就，均與這一取向和趨勢的展開與運(yùn)用有著莫大關(guān)系。中國語境下的“政經(jīng)分開”主要包括兩層意思：第一個層面是黨對具體事務(wù)的指導(dǎo)與引領(lǐng)，而非直接處理和參與。有些人一提到政經(jīng)分來，就認(rèn)為這是不是要弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，其實(shí)并非如此。東西南北中、黨政軍民學(xué)，黨領(lǐng)導(dǎo)一切的主要方式是政治上方向的掌控與引領(lǐng)，而非對具體事務(wù)事無巨細(xì)的干預(yù)，如果過分強(qiáng)調(diào)黨對具體事務(wù)的處理和參與，其實(shí)是對黨的領(lǐng)導(dǎo)的弱化與矮化，不管是新疆建設(shè)兵團(tuán)近期的政企關(guān)系改革①以新疆建設(shè)兵團(tuán)為例，要求“不得以黨委（常委）會議或者行政辦公會議代替國有企業(yè)董事會決策”。參見《兵團(tuán)深入推進(jìn)國資國企改革：中流擊楫 破浪前行》。，還是浙江“最多跑一次”改革實(shí)踐②鄧崴、翁浩浩、金春華、劉樂平.深化改革的“關(guān)鍵一躍”[EB/OL].http：//zj.people.com.cn/n2/2018/0102/c186806-31093930-3.htm l，2018-01-02。和廣東的“兩新”組織建設(shè)③人民網(wǎng).廣東省江門市蓬江區(qū)：增強(qiáng)黨建凝聚力 與“兩新”組織同頻共振[EB/OL].http：//dangjian.people.com.cn/n1/2018/1019/c420318-30351868.html，2018-10-19。中，都對這一點(diǎn)進(jìn)行了踐行；第二個層面的“政經(jīng)分開”，政不是指政黨，而是指行政。是行政與經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營事務(wù)之間關(guān)系的正確處理，不能違規(guī)或者違法越權(quán)干預(yù)，在經(jīng)濟(jì)上主要體現(xiàn)為對企業(yè)的“減負(fù)”行為和的政府與市場關(guān)系 “放管服”模式的建立④《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》，國辦發(fā)〔2018〕79號。。

因?yàn)閷?shí)踐層面的“政經(jīng)分開”探索才剛剛開始，所以當(dāng)前對“政經(jīng)分開”的理論研究尚不多見，已有的研究更多是對南海模式①盧憲英.“政經(jīng)分開”改革及農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新——對“南海模式”的分析與探討[J].中國發(fā)展觀察,2018(15)：52-56。、楓橋模式②劉柳.“政經(jīng)分開”的“楓橋探索”[J].中國老區(qū)建設(shè),2016(01)：25-26。、蘇南模式③劉志彪.蘇南新集體經(jīng)濟(jì)的崛起：途徑、特征與發(fā)展方向[J].南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)),2016,53(02)：48-52。、溫州模式④項(xiàng)繼權(quán),李增元.經(jīng)社分開、城鄉(xiāng)一體與社區(qū)融合——溫州的社區(qū)重建與社會管理創(chuàng)新[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2012,51(06)：1-9。等的個案討論和簡單描述，缺乏對“政經(jīng)分開”內(nèi)涵著的深層次規(guī)律的明確探究。為了搞清楚 “政經(jīng)分開”前期實(shí)踐取得成績的原因，也為了給“政經(jīng)分開”未來社會實(shí)踐和政策實(shí)踐走向深入提供思路和遵循，本文意圖通過對“政經(jīng)分開”的理論邏輯、歷史邏輯和制約條件三個層面的考察，發(fā)掘“政經(jīng)分開”的運(yùn)行規(guī)律。

一、“政經(jīng)分開”的理論邏輯

政經(jīng)分開是一個學(xué)術(shù)界經(jīng)久不衰的話題，在學(xué)術(shù)話語層面沒有出現(xiàn)過政經(jīng)分開的專有詞匯，但是在相關(guān)理論中對政經(jīng)分開內(nèi)容的討論卻從來沒有停止過，其主要隱身于社會分工理論、社會自治理論、自組織理論和社會自發(fā)秩序理論等理論范式。

（一）社會分工理論

專業(yè)化分工是效率的前提，亞當(dāng)斯密通過對制作針的流程的分析認(rèn)為，正是社會分工讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情，會使得流程化作業(yè)、多工種協(xié)同的大工廠化生產(chǎn)成為可能，從而提高社會化大生產(chǎn)的效率；涂爾干則從分工與社會團(tuán)結(jié)方式之間的關(guān)系角度出發(fā)認(rèn)為，缺乏分工的“環(huán)節(jié)社會”中各個部分之間的功能相似，可以相互替代，部分脫離整體之后依然可以獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，社會各個部分之間呈現(xiàn)出無機(jī)團(tuán)結(jié)結(jié)構(gòu)⑤涂爾干.社會分工論[M].渠東譯.北京：三聯(lián)書店，2000：11。。而一旦社會功能分化，不同生產(chǎn)部門之間專業(yè)化程度提高，分工明確，個性鮮明，則需要相互協(xié)作才能形成整體合力完成生產(chǎn)任務(wù)，社會越是分工，人們之間的依賴關(guān)系越強(qiáng)，社會的凝聚力也就越強(qiáng)，社會各個部分之間功能分化而又相互依賴的關(guān)系就得以建立，社會從整體層面形成類似于生物有機(jī)體的社會有機(jī)結(jié)構(gòu)。各類專門性規(guī)范和恢復(fù)性制裁可以抑制三種不正常的分工，從而為這種高度分化而又相互緊密合作的關(guān)系模式提供保證⑥涂爾干.社會分工論[M].渠東譯.北京：三聯(lián)書店，2000：10。?？梢钥闯鰧I(yè)化的社會分工在生產(chǎn)方面不僅僅可以提高效率、還可以實(shí)現(xiàn)專業(yè)化基礎(chǔ)上的精細(xì)化和高端化，也可以產(chǎn)生社會關(guān)系層面的依賴、信任、協(xié)作和凝聚力，也正是在這兩方面意義上，政經(jīng)分開使得兩種社會部門的充分發(fā)育和高度協(xié)作成為可能，避免政經(jīng)一體化結(jié)構(gòu)下各個社會領(lǐng)域和生產(chǎn)部門長期保持低水平發(fā)育情況的出現(xiàn)⑦雷艷紅.王寶恒.政經(jīng)邏輯：內(nèi)涵、困擾及方法論應(yīng)對[J].廈門大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2012(02)：1-8。。如果以此來觀照中國傳統(tǒng)社會經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力水平和政治治理水平為何長期保持在低水平徘徊，難以出現(xiàn)生產(chǎn)力的突飛猛進(jìn)和類似于工業(yè)革命的科技水平的大爆炸，我們也就能明白其中的根結(jié)所在。

所以，有學(xué)者將建國70年來以及改革開放40多年來所取得的偉大成就和“政經(jīng)分開”這一機(jī)制勾連起來，認(rèn)為正是在“政經(jīng)分開”理念的支撐下，20世紀(jì)末以來的一系列農(nóng)村重大改革都是旨在打破人民公社時期形成的政經(jīng)不分、政社不分、社經(jīng)不分的一體化結(jié)構(gòu)，將農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)從原有的經(jīng)濟(jì)體制、組織體制、管理體制、經(jīng)營方式以及城鄉(xiāng)二元化體制中解放出來，賦予他們更強(qiáng)的獨(dú)立性和自主性，從而激活了農(nóng)村和整個社會的活力”⑧項(xiàng)繼權(quán).改革40年：農(nóng)民和集體不斷解放的過程[J]，社會科學(xué)文摘，2018(11)，50-51。。

（二）社會自治理論

人類社會的發(fā)展和現(xiàn)代科學(xué)的進(jìn)步，就是一個各個領(lǐng)域不斷從宗教和巫術(shù)中分化出來的過程，政經(jīng)分開也是這一分化過程走向深入的結(jié)果之一。馬克斯·韋伯將一過程稱之為祛魅化過程或者理性化過程⑨馬克斯·韋伯.學(xué)術(shù)與政治[M].馮克利譯.北京：三聯(lián)書店，1998：12。，他從組織發(fā)展的角度認(rèn)為自治就是組織自身的秩序來源于其成員內(nèi)部所形成的權(quán)威，如果其秩序和權(quán)威所依賴的規(guī)則由其他組織機(jī)構(gòu)供給，則稱之為他治。現(xiàn)代化大學(xué)就是從教會中分化出來，成為現(xiàn)代社會知識的主要生產(chǎn)機(jī)構(gòu)，從而產(chǎn)生了大學(xué)的獨(dú)立與自治；現(xiàn)代國家也是從早期的政教合一的組織結(jié)構(gòu)中獨(dú)立出來的，成長為現(xiàn)代社會最為強(qiáng)大的社會治理單元，現(xiàn)代國家在不斷的自我發(fā)育和自我完善中實(shí)現(xiàn)著自身的獨(dú)立與自治①安東尼·吉登斯.民族 -國家與暴力[M].胡宗澤、趙力濤譯,北京：三聯(lián)書店,1998：1?，F(xiàn)代化企業(yè)是從家計(jì)生產(chǎn)中脫離出來不斷發(fā)育壯大的，從而企業(yè)自治之后就出現(xiàn)了整個社會層面商品和財富生產(chǎn)的爆炸式增長浪潮。

這種分化不僅僅意味著時間層面的分化，也意味著空間層面的分化，現(xiàn)代化大城市這種資源人員技術(shù)信息財富知識等諸多要素高度密集的綜合體就是時空分化的典型產(chǎn)物，吉登斯關(guān)于現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會分化機(jī)制的探討中提到了時空分離機(jī)制、脫域化機(jī)制和反思性監(jiān)控②安東尼·吉登斯.現(xiàn)代性的后果[M].田禾譯,南京：譯林出版社,2000：50。。在個體層面，人類個體不斷從原始的宗教組織、家庭組織、血緣和地緣組織中獨(dú)立出來，成長為零散而自由的個體，最終發(fā)展出個體對自己負(fù)責(zé)的個人功績化社會。在政治學(xué)層面，政治學(xué)家?guī)於髟凇墩撁裰鳌分袑⒆灾魏兔裰鞯韧?，認(rèn)為自治就是將自己從別人的控制下脫離出來，自己選擇自己的發(fā)展路徑，并達(dá)成自己的發(fā)展目標(biāo)。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中認(rèn)為“自治是經(jīng)濟(jì)自治和政治自治的統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)自治解決的是勞動異化的問題，政治自治解決的是國家異化的問題”③章敏敏.自治與我國城市社區(qū)社會組織自治概念辨析[J].城市,2018(05)：19-25。。足見政治和經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系問題，是政治學(xué)一直以來關(guān)心的核心命題之一，而政經(jīng)分開則是一個比較主流的觀點(diǎn)。

（三）自發(fā)秩序理論

亞當(dāng)斯密的“看不見的手”理論中表達(dá)了對自發(fā)秩序的“化私為公”功能進(jìn)行探討，“通常他既不打算促進(jìn)公共利益，也不知道他自己是在什么程度上促進(jìn)那種利益。……他管理產(chǎn)業(yè)的目的在于使其產(chǎn)品的價值能達(dá)到最大程度，所想到的也只是他自己的利益。在此種情況下……有一只看不見 的手在引導(dǎo)著他去盡力達(dá)到一個他并不想要達(dá)到的目的，而并非出于本意的目的也不一定就對社會有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地嗯促進(jìn)社會的利益。”④亞當(dāng)·斯密.國富論［M］．唐日松譯．北京：華夏出版社，2007：239。弗格森則認(rèn)為“私惡即公利”，社會自發(fā)秩序可以達(dá)到“化惡為善”的結(jié)果。真正提出自發(fā)秩序原理的哈耶克從批判建構(gòu)理性主義對理性的濫用開始，提出漸進(jìn)理性主義認(rèn)為“理性是一個非常危險的爆炸物，必須小心翼翼的對待，如果處理不當(dāng)，就會將整個文明炸毀”⑤哈耶克.自由秩序原理（上冊）[M].鄧正來譯.北京：生 活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997：45。，他將亞當(dāng)斯密“看不見的手”理解為“未闡明的規(guī)則”和看不見的秩序。有學(xué)者高度評價了哈耶克的自發(fā)秩序理論理論，將其看作是哈耶克的最偉大發(fā)明，并認(rèn)為這是經(jīng)濟(jì)學(xué)的第一原則，甚至是唯一原則。在哈耶克看來，正是基于自由秩序原理，對于政府和市場之間的權(quán)限應(yīng)該嚴(yán)格劃分，“對于市場能辦得到而政府辦不到的，就一定要讓市場去辦；對于市場和政府都能辦得到的，就交給市場去辦；市場辦不到而政府也辦不到的，還是要交給市場去辦；惟有市場辦不到政府可以辦到的，才可以由政府來辦”⑥錢繼磊,趙曄.“自生自發(fā)秩序”的陷阱——一種對哈耶克思想的解析[J].濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2012,22(04)：67-71+92。。在自發(fā)秩序原理的支配下，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就是要讓市場的自身規(guī)律去起作用，政府的經(jīng)濟(jì)政策對市場的作用主要是保駕護(hù)航，一旦政治手段越界，則市場就可能萎縮，強(qiáng)調(diào)了政經(jīng)分開的合理性和必要性。

（四）自組織理論

自組織理論來源于系統(tǒng)論，認(rèn)為各個子系統(tǒng)會自主形成一定的結(jié)構(gòu)和功能。國外學(xué)者哈肯提出“系統(tǒng)在獲得空間的、時間的或功能的結(jié)構(gòu)過程中，沒有外界的特定干預(yù)，我們便說系統(tǒng)是自組織的”。⑦哈肯.協(xié)同學(xué)[M].上海：上?？茖W(xué)普及出版社，1988：29。西利亞斯認(rèn)為，“自組織是復(fù)雜系統(tǒng)的一種能力，它使得系統(tǒng)可以自發(fā)地、適應(yīng)性地發(fā)展或改變其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，以更好地應(yīng)付或處理它們的環(huán)境”；⑧西利亞斯.復(fù)雜性與后現(xiàn)代主義———理解復(fù)雜系統(tǒng)[M].曾國屏譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2006：125。國內(nèi)學(xué)者吳彤認(rèn)為自組織是“往往無需外界特定指令而能自行組織、自行創(chuàng)生、自行演化”的系統(tǒng)。⑨吳彤.自組織方法論研究[M].北京：清華大學(xué)出版社，2001：23。孫志海認(rèn)為，“判斷一個組織是否是組織的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)在于該組織是否存在自組織行為”。①孫志海.自組織的社會進(jìn)化理論：方法和模型[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2004：18。沈正維、王軍認(rèn)為“自組織是系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)和子過程所自發(fā)地形成時間空間上有序的結(jié)構(gòu)?！雹谏蛘S,王軍.關(guān)于自組織原理若干問題的討論[J].系統(tǒng)科學(xué)學(xué)報,2006(01)：14-18+72。整體而言，從自組織理論出發(fā)來看，自組織具有開放性、非平衡性、非線性和漲落性特征，從而形成一個自主性、有序化和適應(yīng)性的系統(tǒng)。正是在這些意義上，我們看待政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系就會發(fā)現(xiàn)，一個系統(tǒng)只有當(dāng)外來干預(yù)盡可能少的情況下，自主性和自我自秩序才能發(fā)育出來，就政治系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)關(guān)系而言，在政治系統(tǒng)相對強(qiáng)大的情況下，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的自我發(fā)育和自我演化就需要盡可能少地受到來自于政治系統(tǒng)的干預(yù)，這也是我們當(dāng)前推崇政經(jīng)分開的要義所在。

二、政經(jīng)分開的歷史邏輯

對中國現(xiàn)有“政經(jīng)分開”取向和趨勢的考察可以發(fā)現(xiàn)，建國70年和改革開放40多年以來中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐之所以取得如此巨大的成就，仔細(xì)考察就會發(fā)現(xiàn)，其中很重要的一個原因就是暗合和政經(jīng)分開的理論邏輯。當(dāng)然，正如文章開頭所提到的那樣，政經(jīng)分開在中國的實(shí)踐不同于現(xiàn)有理論中的基本觀點(diǎn)，而是具有明顯的中國特色，在中國社會主義制度條件下，政經(jīng)分開主要體現(xiàn)為兩個方面的適度分開，一個方面是黨領(lǐng)導(dǎo)一切的條件下，黨主要發(fā)揮引領(lǐng)和指導(dǎo)方向的作用，不參與具體的業(yè)務(wù)，避免矮化和弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面是行政力量主要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營做好服務(wù)工作，而不是過度干預(yù)和干擾企業(yè)經(jīng)營活動。這兩個方面內(nèi)容落實(shí)在中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)踐中，就形成了有關(guān)中國政經(jīng)分開的“實(shí)踐邏輯”。

“政經(jīng)分開”的歷史邏輯在宏觀、中觀和微觀三個層面展現(xiàn)為發(fā)展戰(zhàn)略、治理結(jié)構(gòu)和操作機(jī)制。

（一）作為宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的“政經(jīng)分開”

“政經(jīng)分開”首先是一個宏觀制度層面的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展邏輯的命題，回顧中國改革開放40年來的社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐，在宏觀層面對政經(jīng)分開的探討具有總體性特征。

例如：鄧小平同志南巡講話中對政治和經(jīng)濟(jì)的關(guān)系就提出，“有的人認(rèn)為，多一分外資，就多一分資本主義，“三資”企業(yè)多了，就是資本主義的東西多了，就是發(fā)展了資本主義，他認(rèn)為這些人連基本常識都沒有，對此，鄧小平明確提出，“計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場多一點(diǎn)，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會主義，資本主義也有計(jì)劃；市場經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會主義也有市場。計(jì)劃與市場都只是經(jīng)濟(jì)手段”。③鄧小平文選［M］.第三卷，北京：人民出版社，1993：232。按照鄧小平同志的提法，計(jì)劃和市場是經(jīng)濟(jì)方面的不同發(fā)展手段，資本主義和社會主義則是政治層面的兩種不同制度安排，經(jīng)濟(jì)制度和政治制度兩者之間應(yīng)該分開考慮，不可混為一談。鄧小平同志的這一思路意在打破固有的將政治的意識形態(tài)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路進(jìn)行捆綁的現(xiàn)象，從而在宏觀制度層面為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展開辟了道路，也為改革開放提供了制度前提，為外國資本、技術(shù)、組織和人員進(jìn)入中國市場掃除了制度性障礙，使得中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和世界市場接軌。

我們在對內(nèi)對外的重大問題處理上也經(jīng)常從政經(jīng)分開的原則出發(fā)，取得了比較好的效果。正是以這一戰(zhàn)略性思維為支撐，我們在對外關(guān)系的處理上，很長一段時間內(nèi)，堅(jiān)持韜光養(yǎng)晦的原則④劉建飛.新時代中國外交既需韜光養(yǎng)晦也要奮發(fā)有為[J].中國黨政干部論壇,2019(01)：46-48+1。，在南海問題上，我們擱置政治上和主權(quán)上的爭議，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)上共同開發(fā)，保證了南海海域長期和平；在臺灣問題上，我們在政治上進(jìn)展不大的情況下，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)上三通，維持了與臺灣較長時間的良好關(guān)系，這也可以看作是意識形態(tài)剛性條件下的次優(yōu)選擇了。

但是政經(jīng)分開并不一定意味著都是優(yōu)點(diǎn)，政經(jīng)分開對于煥發(fā)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的活力確實(shí)起到不可估量的作用，但是長期在對外關(guān)系上的“政經(jīng)分離”，可能意味著大量問題的拖而不決以及矛盾的大量累積。韓國在經(jīng)濟(jì)上對中國有著極強(qiáng)的依賴度⑤顧楊.建交后的中韓政經(jīng)關(guān)系分析[D].外交學(xué)院,2019。，但是在政治認(rèn)同上卻偏向于美國，美韓同盟在和中國大量進(jìn)行貿(mào)易的情況下，在韓國部署了薩德⑥李雪威.戰(zhàn)略靈活：樸槿惠政府對朝政策重塑[J].東北亞論壇,2014(06)：93-104+126。；中日之間也有著極強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)互賴關(guān)系，但是日本在釣魚島和南海問題上卻屢屢責(zé)難中國挑起事端①高世鷹.論戰(zhàn)后日本對華“政經(jīng)分離”政策及其對當(dāng)今中日關(guān)系的影響[J].前沿,2013(24)：153-154。；中美兩大國頻繁的貿(mào)易戰(zhàn)讓兩國之間的關(guān)系陡然緊張起來。這些事實(shí)都表明國際關(guān)系中的政治分歧如果長期得不到化解，一旦矛盾激化就很容易造成經(jīng)濟(jì)上互賴關(guān)系的破裂，由“政經(jīng)分開”導(dǎo)致“政經(jīng)互害”現(xiàn)象的出現(xiàn)。可見，國際關(guān)系領(lǐng)域的政經(jīng)分開是有一定限度的，大量的國際問題說到底都是政治問題，國內(nèi)社會生活中的政經(jīng)分開并不能在國際領(lǐng)域相提并論，對政經(jīng)分開問題的理解應(yīng)該介入對時間維度的考量。

（二）作為中觀治理結(jié)構(gòu)的“政經(jīng)分開”

在中觀層面對“政經(jīng)分開”問題的理解，主要涉及到如何解除公共權(quán)力對其他社會發(fā)展領(lǐng)域過度干預(yù)和制約問題，即強(qiáng)調(diào)化解公共權(quán)力對經(jīng)濟(jì)、財富、教育和知識等其他領(lǐng)域過度干預(yù)，意圖通過讓“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會等其他領(lǐng)域的高度自治，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整讓這些領(lǐng)域在自主發(fā)展條件下散發(fā)出活力。比如有學(xué)者就認(rèn)為這個層面的政經(jīng)分開，在宏觀層面體現(xiàn)為國有企業(yè)從競爭性領(lǐng)域和壟斷性領(lǐng)域全面退出，在微觀層面體現(xiàn)為政府力量從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域全面退出，同時也表現(xiàn)為對行政主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)模式的徹底拋棄，以及對私有財產(chǎn)的保護(hù)、土地、房產(chǎn)等財產(chǎn)權(quán)的維護(hù)等②童大煥.政改突破口還在最基礎(chǔ)的政經(jīng)分開[N].中國保險報,2012-03-16(006)。，并認(rèn)為政經(jīng)分開的未來指向是政教、政知、政社、政文分開，意圖探討不同社會領(lǐng)域高度自治的可能性③項(xiàng)繼權(quán).改革40年：農(nóng)民和集體不斷解放的過程[J].社會科學(xué)文摘,2018(11)：50-51。。最終目標(biāo)指向?qū)︵l(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，從“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的實(shí)踐效果來看，政經(jīng)分開之后，將福利事業(yè)和公共服務(wù)等職能從現(xiàn)有的組織體系中剝離出來，交給基層社會組織和行政組織，將經(jīng)濟(jì)職能交給村級集體經(jīng)濟(jì)組織，從而建立起分工明確、權(quán)責(zé)清晰、相互協(xié)作的新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)”④韓俊.“政經(jīng)分開”是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要方向[J].農(nóng)村實(shí)用技術(shù),2014(09)：9-10。。

從發(fā)展成效來看，整個社會的發(fā)展趨勢就是一個各個社會領(lǐng)域從行政權(quán)力約束下不斷分化的過程，政經(jīng)分開之后，我們國家才有了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的迅速發(fā)展，使得中國沿海地區(qū)成長起來大量的自主發(fā)展區(qū)域，吸引了大量農(nóng)村剩余勞動力到沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)；政企分開的落實(shí)，我們才有了沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和廣大民營企業(yè)的快速發(fā)展，習(xí)近平2018年11月1日在民營企業(yè)座談會上的講話中提到，“40年來，概括起來說，民營經(jīng)濟(jì)具有“五六七八九”的特征，即貢獻(xiàn)了50%以上的稅收，60%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值，70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)，90%以上的企業(yè)數(shù)量。在世界500強(qiáng)企業(yè)中，我國民營企業(yè)由2010年的1家增加到2018年的28家”⑤習(xí)近平主持召開民營企業(yè)座談會并強(qiáng)調(diào) 毫不動搖鼓勵支持引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展 支持民營企業(yè)發(fā)展并走向更加廣闊舞臺 [J].中國金融家,2018(11)：13-14。。其他社會專業(yè)性領(lǐng)域中的政策經(jīng)驗(yàn)也都證明，但凡是行政權(quán)力退出的專業(yè)化領(lǐng)域，該領(lǐng)域的發(fā)展都取得了長足的發(fā)展，而行政權(quán)力干預(yù)過度的領(lǐng)域往往發(fā)展?fàn)顟B(tài)不佳。

（三）作為微觀操作機(jī)制的“政經(jīng)分開”

在微觀層面，已有公共政策中對政經(jīng)分開邏輯落實(shí)的領(lǐng)域之一體現(xiàn)在化解當(dāng)前村級社區(qū)管理中存在的農(nóng)村黨組織、自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織“三位一體”政、社、經(jīng)職能相互重疊的問題上，在這種情況下村干部承擔(dān)了過多繁雜的職能，往往淪落為上級行政部門的“腿”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面和公共服務(wù)方面均缺乏專業(yè)性⑥王麗惠.控制的自治：村級治理半行政化的形成機(jī)制與內(nèi)在困境——以城鄉(xiāng)一體化為背景的問題討論[J].中國農(nóng)村觀察,2015(02)：57-68+96。；“三位一體”條件下社區(qū)系統(tǒng)相對封閉，社區(qū)資源和外部資源之間溝通和交流機(jī)會相對較少，外部優(yōu)質(zhì)的人才資源、技術(shù)和資本難以入場，內(nèi)部的土地資源和產(chǎn)業(yè)資源難以盤活，且社區(qū)權(quán)力運(yùn)作相對封閉，難免出現(xiàn)暗箱操作，甚至經(jīng)常出現(xiàn)村兩委借增加公共服務(wù)之名盤剝村集體經(jīng)濟(jì)的情況出現(xiàn)，扼殺集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展積極性⑦徐增陽,湛艷倫.行政化村治與村民外流的互動——以湖南省G村為例[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2000(02)：18-23。。在村干部村務(wù)職能和政務(wù)職能不分的情況下，鄉(xiāng)村兩級作為利益共同體，相互之間存在利益交換空間⑧景躍進(jìn).中國農(nóng)村基層治理的邏輯轉(zhuǎn)換——國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的再思考[J].治理研究,2018(01)：48-57。。而人民公社就是這種政經(jīng)不分、政社不分的典型組織形態(tài)，其走向瓦解是歷史的必然，南街村等集體經(jīng)濟(jì)高度行政化村莊腐敗問題頻發(fā)，也都從反面證實(shí)了政經(jīng)分開的重要性。所以，有學(xué)者直接提出村委會與村集體經(jīng)濟(jì)組織宜分不宜合①孔祥智,高強(qiáng).改革開放以來我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的變遷與當(dāng)前亟需解決的問題[J].理論探索,2017(01)：116-122。，應(yīng)該實(shí)行農(nóng)村政治組織與經(jīng)濟(jì)組織的分離、認(rèn)為二者職能的分割是根治村官貪腐的關(guān)鍵②小官貪腐的表現(xiàn)、特征及成因[J].人民論壇,2014(33)：18。。于是，2015年《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》方案指出：“在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，探索剝離村‘兩委’對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實(shí)行‘政經(jīng)分開’試驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織職能分離”③人民網(wǎng).農(nóng)村改革首提政經(jīng)分開 村兩委將不再管理集體資產(chǎn)[EB/OL].http：//legal.people.com.cn/n/2015/1103/c188502-27772246.htm l，2015-11-03?。。

正是基于對這一政策邏輯的理解和落實(shí)，當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一定程度的時候，進(jìn)一步地政經(jīng)分開的實(shí)踐在基層社會自主發(fā)育出來了，現(xiàn)有的社會政治體制無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)奏，于是在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，就出現(xiàn)了楓橋經(jīng)驗(yàn)、南海經(jīng)驗(yàn)和花橋經(jīng)驗(yàn)等基層政經(jīng)分開的實(shí)踐模式。

三、“政經(jīng)分開”的制約性條件

“政經(jīng)分開”不管是作為一種理論邏輯，還是作為一種實(shí)踐邏輯，其發(fā)生和發(fā)展均具有極強(qiáng)的條件性。特別是在其微觀領(lǐng)域的具體展開過程中，由于受到治理權(quán)限、行政層級和政策資源的限制較多，其創(chuàng)新性實(shí)踐過程受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和程度、相關(guān)政策支持程度和公共財政與公共服務(wù)供給數(shù)量與質(zhì)量等要素的制約，這些要素越是成熟，則政經(jīng)分開的實(shí)踐越是容易走向深化。

具體而言，首先，政經(jīng)分開的前提條件之一是集體經(jīng)濟(jì)要相對成熟并足以自我發(fā)展，否則的話，在一個沒有集體經(jīng)濟(jì)的地方搞政經(jīng)分開，是缺乏操作對象的，政經(jīng)分開就成了無稽之談；其次，要求基層政府必須具備強(qiáng)大的公共財政和公共服務(wù)供給能力，為組織職能和機(jī)構(gòu)職能調(diào)整之后的基本公共服務(wù)供給兜底，為社會組織和經(jīng)濟(jì)組織松綁，否則一旦職能剝離之后，就可能出現(xiàn)公共服務(wù)供給的空檔，人民群眾福利水平降低，就會導(dǎo)致改革阻力增加；再者，需要建立健全市場經(jīng)營體制和機(jī)制、積極推動土地政策和社會服務(wù)政策配套改革，打破現(xiàn)有的制度束縛，只有這樣才能為政經(jīng)分開提供寬松的制度環(huán)境。

（一）強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)

在楓橋模式的實(shí)踐中，有學(xué)者就提出推行“政經(jīng)分開”前提條件之一是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須發(fā)達(dá)到一定程度，沒有發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)做支撐，強(qiáng)行將集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織分離，只會增加突然增加村民自治組織管理成本和運(yùn)行成本④韓俊.“政經(jīng)分開”是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要方向[J].農(nóng)村實(shí)用技術(shù),2014(09)：9-10。。同樣，在南海的政經(jīng)分開的實(shí)踐中，也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，由于在村民自治組織經(jīng)費(fèi)籌集能力和機(jī)制還不夠成熟的情勢下，提出了“政經(jīng)分開”，推動實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村自治組織的分離，導(dǎo)致了村莊集體經(jīng)濟(jì)組織對村莊公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任弱化，南海區(qū)農(nóng)村自治組織的經(jīng)費(fèi)只剩下政府撥款，村莊公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)的總量大幅度減少⑤盧憲英.“政經(jīng)分開”改革及農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新——對“南海模式”的分析與探討[J].中國發(fā)展觀察,2018(15)：52-56。。換句話說，只要是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來，即便是在不施行政經(jīng)分開的情況下，如果村莊實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)保持大幅度長時段的增長，那么即便是需要集體經(jīng)濟(jì)組織來承擔(dān)了一定的社區(qū)公共服務(wù)職責(zé)，其經(jīng)濟(jì)壓力相對而言也會少很多，而且在目前城鄉(xiāng)二元格局繼續(xù)保持且公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給的均等化沒有實(shí)現(xiàn)的情況下，村莊集體經(jīng)濟(jì)組織就可以填補(bǔ)地方政府和社會組織的職能空缺，保證村莊社會事務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）充足的公共服務(wù)供給

目前，這種村集體承擔(dān)公共服務(wù)做法對農(nóng)村整體發(fā)展的危害性是非常大的，“三農(nóng)”之所以長期發(fā)展受限，這種沉重的公共服務(wù)負(fù)擔(dān)就是其中阻礙性因素之一，好不容易集體資產(chǎn)產(chǎn)生出一定的收益，但并沒有被用于再生產(chǎn)以實(shí)現(xiàn)財富的再增長，而是被用于承擔(dān)村莊內(nèi)部公共服務(wù)而消費(fèi)掉了。這說到底是一種職能錯亂，經(jīng)濟(jì)組織的職能本來是促進(jìn)財富的持續(xù)增長，但是在現(xiàn)有的制度安排下，集體經(jīng)濟(jì)組織卻成了政治組織和社會管理組織的“錢袋子”，其組織職能被扭曲，變成了“二政府”，從而使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展缺乏資金積累，發(fā)展壯大缺乏后勁，一直在低層次徘徊。究其原因在于，在城鄉(xiāng)二元格局下，只要公共財政的分配不公現(xiàn)象依然存在，城鄉(xiāng)之間在公共服務(wù)和公共物品的供給方面的巨大鴻溝沒有填平，集體經(jīng)濟(jì)收益就會被用于承擔(dān)公益性開支，以緩解目前農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足的困境。雖然從城鄉(xiāng)之間的公平正義來看，這種資金用途挪用的做法多有不妥，但是對于廣大農(nóng)村地區(qū)而言卻有著至關(guān)重要的作用，也就是說雖然不合理，但很重要。廣東省佛山市南海區(qū)“政經(jīng)分開”的實(shí)踐中，政府以相對強(qiáng)大的財政能力為基礎(chǔ)，設(shè)定專門性機(jī)構(gòu)承擔(dān)農(nóng)村行政事務(wù)，從施行效果來看是比較有效的，實(shí)現(xiàn)了政府財政對公共服務(wù)職能的兜底，減輕了集體經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)社會組織的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和事務(wù)負(fù)擔(dān)，為集體經(jīng)濟(jì)的增長解了套①李建麗.新時期我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新模式——廣東南?！罢?jīng)分離”模式的實(shí)證研究[J].佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版),2013(05)：67-72。。

但這就要求“基層政府必須具有強(qiáng)大的財政能力，能夠滿足城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)均等化供給的要求，打破目前城鄉(xiāng)二元化的公共服務(wù)供給格局，將基本公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村社區(qū)去，”②韓俊.“政經(jīng)分開”是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要方向[J].農(nóng)村實(shí)用技術(shù),2014(09)：9-10。所以，城鄉(xiāng)二元對立的制度模式是阻礙公共服務(wù)均等化供給的關(guān)鍵，在全社會層面造成了不同人群，不同區(qū)域，不同行業(yè)之間區(qū)隔關(guān)系，已然成為社會的一大公害。如果要進(jìn)一步推動政經(jīng)分開的政策實(shí)踐走向深入，就需要在整體制度設(shè)計(jì)上打破目前城鄉(xiāng)對立的制度壁壘，在教育，醫(yī)療，衛(wèi)生，戶籍，土地，勞動力，物流和文化等各個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)之間的資源共享，搭建人財物平等化流動平臺。

（三）全面的公共政策配套

目前政經(jīng)分開面臨諸多政策障礙，僅僅以集體經(jīng)濟(jì)組織的壯大來看，“目前，很多農(nóng)村政經(jīng)分開之后，經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)企業(yè)化，但是改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要承擔(dān)較大的稅負(fù)，但政府配套的優(yōu)惠政策卻不到位”③劉柳.“政經(jīng)分開”的“楓橋探索”[J].中國老區(qū)建設(shè),2016(01)：25-26。。此外，“目前集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場依然沒有建立起來，農(nóng)民手中的土地?zé)o法進(jìn)行抵押和變現(xiàn)，這就大大制約了廣大農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)組織的融資能力?！雹鼙R憲英.“政經(jīng)分開”改革及農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新——對“南海模式”的分析與探討[J].中國發(fā)展觀察,2018(15)：52-56。有些地方政經(jīng)分開過程中，“集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位尚未得到法律的確立和規(guī)范；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)量化改革中對集體組織成員的資格界定無法可依，基層政策缺乏法律的終極保護(hù)；農(nóng)村股權(quán)抵押擔(dān)保融資暫無政策支撐，金融機(jī)構(gòu)暫不予貸款等?！雹荼R憲英.“政經(jīng)分開”改革及農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新——對“南海模式”的分析與探討[J].中國發(fā)展觀察,2018(15)：52-56。除此之外，目前對社會組織培育和發(fā)育的鼓勵和扶持不夠，相關(guān)體制機(jī)制依然沒有放開，相關(guān)服務(wù)和福利依然沒有跟上。

而且，有些公共政策制定者僅僅將關(guān)注重點(diǎn)放在社會保障“甩包袱”上，這種過于狹隘的思路僅就目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和財政收支情況來靜態(tài)看待“分蛋糕”的問題，公共政策制定者應(yīng)該從更長遠(yuǎn)的眼光來看待政經(jīng)分開之后集體資產(chǎn)的增長問題，一旦采取政經(jīng)分開模式之后，大量的集體資產(chǎn)獨(dú)立出來按照市場化規(guī)則運(yùn)營，“蛋糕做大”之后，就可以產(chǎn)生更多的稅收收入和財政收入，增長的這部分收益較之當(dāng)前對農(nóng)村公共服務(wù)的財政支出部分而言，肯定要多得多，只要作為公共政策制定者的各級部門看到這一點(diǎn)，政經(jīng)分開的經(jīng)濟(jì)賬無論怎么算都是非常劃算的，從而政經(jīng)分開的動力也就充足了。

（四）利益相關(guān)群體的一致性行動

基層群眾、社區(qū)干部和街道干部三個群體對于政經(jīng)分開的態(tài)度完全不同。從基層群眾角度而言，不管是租金性收益還是經(jīng)營性收益，他們都希望能夠?qū)⑺械馁Y金收益平均分配；政府干部則普遍認(rèn)為所有的資金收益都應(yīng)該保留在集體；縣鄉(xiāng)一級的干部對于政經(jīng)分開表示極力支持。

對于基層群眾而言，他們認(rèn)為既然集體資產(chǎn)是每一個集體成員的，那就應(yīng)該將成員資格落到實(shí)處，不管是任何一個渠道的集體收益，進(jìn)行平均分配都是最好的選擇。有些基層群眾認(rèn)為，只要任何集體收益的集中管理，都可能意味著被侵吞，挪用的風(fēng)險，只有把各項(xiàng)收益全部分配干凈，這種風(fēng)險才能降到最低，可見對集體經(jīng)濟(jì)收益得平均分配符合集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益最大化的需求，而這背后也顯示了基層群眾和基層干部之間信任感的缺失，以及基層群眾對于制度性保障集體經(jīng)濟(jì)收益缺乏信心。

社區(qū)干部認(rèn)為在當(dāng)前戶籍制度、公共服務(wù)和公共財政等方面依然保持城鄉(xiāng)二元格局的情況下，各個社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織一旦獨(dú)立開來，就可能意味著在公共財政供給不足的情況下，導(dǎo)致村莊公共服務(wù)供給陷入困境，造成“服務(wù)真空”的出現(xiàn)，意味著社區(qū)干部辦事不力，在下一屆民主選舉中落選風(fēng)險增大。而且，在集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立出去之后，如果再試圖通過集資的方式來化解公共服務(wù)供給問題就變得異常困難，“集體行動的困境”會造成整個集資和眾籌的過程成本非常之高，各種談判和協(xié)調(diào)成本也沒有組織愿意承擔(dān)。所以對他們而言，將這些集體收益保留在社區(qū)或者小組層面，用于村莊學(xué)校教育、老年人福利、道路維護(hù)等公共服務(wù)供給，對他們而言是最好的選擇。

街道干部認(rèn)為如果集體經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)社會組織完全分開，街道一級就無法對集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行監(jiān)管，從而可能導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失、群眾利益受損，集體資產(chǎn)被侵吞。

由此可以看出，利益相關(guān)者基于不同的出發(fā)點(diǎn)，要形成一致性行動存在巨大困難，這也就是目前政經(jīng)分開推進(jìn)效果不佳的重要原因之一。

四、“政經(jīng)分開”的實(shí)踐類型

按照政經(jīng)分開制約條件的滿足程度，對現(xiàn)有的各種政經(jīng)分開的地方實(shí)踐進(jìn)行考察就會發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中的政經(jīng)分開實(shí)踐總是僅僅具備其中的某一項(xiàng)或者某幾項(xiàng)條件，理論層面的各種條件都具備的狀態(tài)在實(shí)踐中幾乎是不存在的?；谶@一現(xiàn)實(shí)，可以依照制約條件滿足的程度中最為突出的一項(xiàng)，對現(xiàn)有的政經(jīng)分開實(shí)踐做如下類型化歸納和命名。需要說明的是，有關(guān)這些“政經(jīng)分開”地方創(chuàng)新實(shí)踐的基本情況，已經(jīng)在各大媒體上進(jìn)行過充分宣傳①人民網(wǎng).堅(jiān)持發(fā)展楓橋經(jīng)驗(yàn)[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/67481/422249/。，在學(xué)術(shù)界對相關(guān)經(jīng)驗(yàn)也已經(jīng)認(rèn)識比較充分②李睿,王之睿.“政經(jīng)分開”與基層治理：三種模式的比較分析[J].學(xué)習(xí)論壇,2017(01)：55-58。，所以下文將對其經(jīng)典做法中的概況部分視為“常識”而不做過多的介紹，只是對其中相關(guān)內(nèi)容部分做簡單援引，更為注重的是對現(xiàn)有材料的抽象與歸納。

（一）功能分離先動模式

廣東南海經(jīng)驗(yàn)中的“政經(jīng)分開”是以強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)育為前提，為了實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)壯大，避免資產(chǎn)流失和被侵吞，主要做法是“側(cè)重從組織分開入手，推動實(shí)現(xiàn)黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織在選民資格、組織功能、干部管理、 賬目資產(chǎn)、議事決策五方面進(jìn)行分類管理，從而試圖實(shí)現(xiàn)村“兩委”對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理職能的剝離，使三大組織回歸本位。”③李睿,王之睿.“政經(jīng)分開”與基層治理：三種模式的比較分析[J].學(xué)習(xí)論壇,2017(01)：55-58。因?yàn)槟虾５淖龇ɑ诩w經(jīng)濟(jì)相對比較強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)，首先從組織和功能的分開著手推動“政經(jīng)分開”的實(shí)踐，因此可以稱廣東南海的經(jīng)驗(yàn)歸納為功能分離先動模式，意在表明這一模式之下，功能分離這一條件首先被滿足這一事實(shí)。

（二）公共服務(wù)優(yōu)先模式

江蘇楓橋經(jīng)驗(yàn)中政經(jīng)關(guān)系調(diào)整側(cè)重點(diǎn)為“首先公共服務(wù)開支全部由上級政府的公共財政進(jìn)行兜底，社區(qū)僅僅承擔(dān)行政事務(wù)，股份合作社承擔(dān)經(jīng)濟(jì)類職能，社區(qū)內(nèi)的各個組織分別承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)”。④牛福蓮.蘇州楓橋：探索新時期的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”[N].中國經(jīng)濟(jì)時報,2015-01-16(001)?？梢钥闯觯K楓橋“政經(jīng)分開”改革實(shí)踐的最大亮點(diǎn)就在于，地方政府強(qiáng)大的財政能力為政經(jīng)分開提供了便利，順利轉(zhuǎn)換了農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的承擔(dān)主體，這不但徹底解決了村級組織職能不分的難題，而且從根本上為村民自治組織和村級集體經(jīng)濟(jì)組織松綁，為不同組織各司其職提供了基礎(chǔ)和前提，極大的優(yōu)化了村級治理結(jié)構(gòu)⑤李睿,王之睿.“政經(jīng)分開”與基層治理：三種模式的比較分析[J].學(xué)習(xí)論壇,2017(01)：55-58。。因此，我們可以將這種由公共服務(wù)供給模式變革所引發(fā)的“政經(jīng)分開”模式提煉為公共服務(wù)優(yōu)先模式。

（三）制度改革先行模式

浙江溫州則從打破城鄉(xiāng)二元格局的角度入手，積極推動政經(jīng)分開、資、地分開、戶產(chǎn)分開以及股改、地改、戶改的三分三開改革，“‘三分’是指政經(jīng)、資地以及戶產(chǎn)的分開。其中，“政經(jīng)分開”指的是實(shí)行村“兩委”與村集體經(jīng)濟(jì)組織的分離，農(nóng)村集體土地資產(chǎn)和其他非土地集體資產(chǎn)分開則是作為資地分開的內(nèi)容，戶產(chǎn)分開分別是指戶口與產(chǎn)權(quán)兩者關(guān)系的相互分離。其次，“三改”是指股改、地 改、戶改。這三種改革分別是對農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行股份化改革的股改，通過組建土地合作社等多種方式明確土地承包農(nóng)戶股份的股改，以及去除依附在原有農(nóng)村戶口上的一系列附屬功能的戶籍改革”①吳理財,楊桓.城鎮(zhèn)化時代城鄉(xiāng)基層治理體系重建——溫州模式及其意義[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2012(06)：10-16。其中最為重要的是涉及到了對更為基本的戶籍制度的變革，使得政經(jīng)分開突破了農(nóng)村社區(qū)的小范圍，整體配套措施可以稱之為政經(jīng)分開的制度改革先行模式。

（四）政策配合被動模式

就地方財政而言，相當(dāng)多地方中西部省份處于老少邊窮的邊疆地區(qū)，是中央財政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)區(qū)域，公共財政基本上屬于吃飯財政，政府對農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給能力相當(dāng)薄弱，難以為政經(jīng)分開條件下公共服務(wù)均等化供給提供財政支持；由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)和政府公共財政能力較弱，城鄉(xiāng)差距非常之大，城鄉(xiāng)一體化等制度安排的實(shí)現(xiàn)面臨的困難和障礙非常多，同時也缺乏基本制度安排變革的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、自然環(huán)境、政治環(huán)境和人文環(huán)境。基于對政經(jīng)分開發(fā)育條件的判斷，我們認(rèn)定以中西部廣大區(qū)域，政經(jīng)分開的實(shí)踐類型如果存在的話，也只能是一種政策引導(dǎo)型的被動發(fā)育模式，地方政府和基層社會更多是在完成上級部門提出的政策要求，主動性行為非常少見。廣東南海的功能分離先動模式、江蘇楓橋的公共服務(wù)優(yōu)先模式和浙江溫州的制度改革先行模式只是目前的例外情況。

小結(jié)

“政經(jīng)分開”是建國70年來和改革開放40年來各項(xiàng)工作實(shí)踐順利推進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)之一，本文從“政經(jīng)分開”的歷史邏輯，理論邏輯與制約條件等角度出發(fā)，對這一成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行全面考察，認(rèn)為政經(jīng)分開雖然是一個不錯的歷史經(jīng)驗(yàn)，但是其發(fā)育和踐行的制約條件較為嚴(yán)苛，只要條件不夠充分，利益相關(guān)各方的意愿和動力就不會被激發(fā)出來；根據(jù)制約條件的發(fā)育程度，也就相應(yīng)地成長出功能分類先動模式、公共服務(wù)先行模式、制度改革優(yōu)先模式和政策配合被動模式等不同的“政經(jīng)分開”類型，隨著未來相關(guān)制約條件發(fā)育情況的多元化跟更明顯，其成長類型也就會相應(yīng)地越來越多元。

廈門等地的高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)等的“政經(jīng)分開”實(shí)踐取得了巨大成效②樂文.把整個廈門建設(shè)成為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)——火炬高新區(qū)與廈門科技中心城市建設(shè)[J].廈門科技,2005(05)：1-5。，由此引發(fā)全國奇特地區(qū)的廣泛加入，各個城市的高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)也都逐漸地剝離自身的行政職能和社會職能，讓這些機(jī)構(gòu)回歸為企業(yè)發(fā)展服務(wù)的核心職能。相信在不遠(yuǎn)的未來，在看到“政經(jīng)分開”的優(yōu)勢和效果之后，會有越來越多的政府機(jī)構(gòu)做出調(diào)整，“政經(jīng)分開”的路也將會越走越寬。