郭庭楠

鄉(xiāng)村的有效治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基石，鄉(xiāng)村要振興必須先夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，補(bǔ)齊治理短板，創(chuàng)新治理機(jī)制。當(dāng)今之“鄉(xiāng)村”，早已不是傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)中的“田園牧歌式鄉(xiāng)村”，更不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“閉塞停滯的鄉(xiāng)村”，而是在急劇提升的城市化（城鎮(zhèn)化）大潮沖擊下的“日新月異的鄉(xiāng)村”。近年來，隨著鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，行政化下沉趨勢日益凸顯，如何調(diào)整其與鄉(xiāng)村社會(huì)自治活力之間的關(guān)系，是鄉(xiāng)村治理面臨新的挑戰(zhàn)。因此，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，使以政府單一主體的治理格局，轉(zhuǎn)型構(gòu)建為一個(gè)由政府主導(dǎo)，農(nóng)民和社會(huì)組織共同參與的多元主體協(xié)同治理的格局，成為鄉(xiāng)村治理路徑創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)選擇。通過多元主體協(xié)作，形成治理合力，可達(dá)到事半功倍的成效。

浙江省C 縣地處浙皖蘇三省交界處，位于浙北低山丘陵向太湖西岸平原過渡的地區(qū),地勢西高東低?？h域面積1430 平方公里，下轄9 鎮(zhèn)2 鄉(xiāng)4 街道，當(dāng)前共有238 個(gè)行政村，戶籍人口63.45 萬。素有“魚米之鄉(xiāng)”“絲綢之府”的美譽(yù)。2019 年C 縣實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入達(dá)到100 億元。2020 年，C 縣在全國縣域經(jīng)濟(jì)綜合競爭力榜單中排名第30 位、在全國縣域投資潛力榜單中排名第8 位，先后獲得國際花園城市、中國人居環(huán)境獎(jiǎng)、國家衛(wèi)生縣城、全國雙擁模范縣、全國首創(chuàng)縣域治理現(xiàn)代化示范縣、全國文明城市等180 多項(xiàng)國家級(jí)和省級(jí)先進(jìn)榮譽(yù)。本文將結(jié)合浙江省C 縣調(diào)研所得，對(duì)協(xié)同治理語境下的鄉(xiāng)村治理路徑問題進(jìn)行分析論證。

一、鄉(xiāng)村協(xié)同治理的相關(guān)理論分析

自從“治理”理念被引入學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，就立即受到學(xué)者廣泛關(guān)注。鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，人們把治理理論與鄉(xiāng)村社會(huì)融合起來，取得了諸多成果。關(guān)于鄉(xiāng)村治理主體的研究，學(xué)術(shù)界研究的重點(diǎn)是鄉(xiāng)村治理主體，雖然學(xué)者們對(duì)治理主體的研究側(cè)重點(diǎn)有所不同，但當(dāng)前學(xué)界已經(jīng)形成共識(shí)，認(rèn)為我國鄉(xiāng)村治理主體已多元化，鄉(xiāng)村治理不能僅靠政府推進(jìn)，需要引導(dǎo)村民參與其中，吸收更多元素成為治理主體。1982 年《憲法》修改中已明確：村民自治委員會(huì)是基層群眾自治性組織。王春光（2015）[1]認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)群體利益主體多元化也隨之發(fā)展，鄉(xiāng)村治理的主體已不能僅靠村民委員會(huì)，必須多元化與多層次地滿足鄉(xiāng)村治理的需求。陳家建（2015）[2]認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理主體要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展形勢進(jìn)行調(diào)整，尤其要把本土有影響的社會(huì)力量動(dòng)員參與其中。而關(guān)于鄉(xiāng)村治理機(jī)制的探討，各學(xué)者眾說紛紜。2007年，中央“一號(hào)文件”首次提出要?jiǎng)?chuàng)新新農(nóng)村社會(huì)管理體制機(jī)制，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理已是“協(xié)同治理”的時(shí)代，需要在頂層設(shè)計(jì)層面進(jìn)行制度建構(gòu)。事實(shí)上，我國學(xué)術(shù)界對(duì)此也已形成了共識(shí)。郭偉和（2014）[3]認(rèn)為，中國鄉(xiāng)村治理應(yīng)該將相關(guān)治理主體作為一個(gè)整體范疇來處理，不應(yīng)采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的治理模式。張康之（2012）[4]認(rèn)為，在后工業(yè)化的新社會(huì)形態(tài)下，鄉(xiāng)村治理已經(jīng)不自覺地進(jìn)入多元主體共同參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理進(jìn)程中，這勢必需要構(gòu)建一套與之相匹 配 的 合 作 治 理 機(jī) 制 。劉 超（2009）[5]、曾 凡 軍（2010）[6]認(rèn)為，當(dāng)前隨著我國鄉(xiāng)村城市化進(jìn)程的推進(jìn)，利益沖突事件也時(shí)有發(fā)生，從協(xié)同治理視角和利益沖突的產(chǎn)生來看，政府在鄉(xiāng)村治理機(jī)制中顯現(xiàn)出碎片化的狀況，即治理主體碎片化、治理模塊碎片化等。因而在鄉(xiāng)村治理機(jī)制中，要注重“協(xié)同”與“融合”的邏輯，通過多元協(xié)同參與機(jī)制，構(gòu)建治理主體、機(jī)制、組織、責(zé)任與技術(shù)多路徑協(xié)同治理機(jī)制。實(shí)際上，協(xié)同治理的理論來源于德國哈肯的協(xié)同學(xué)概念，是在協(xié)同學(xué)的基礎(chǔ)上演化而來的。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)多元主體在平等、協(xié)商基礎(chǔ)上參與公共事物的治理，政府、市場與社會(huì)之間保持合作伙伴關(guān)系。從而實(shí)現(xiàn)政府、公眾、社會(huì)組織共同協(xié)商解決鄉(xiāng)村治理過程中遇到的新情況、新問題，這樣的協(xié)同治理機(jī)制有利于吸納社會(huì)資源且保證民眾擁有真正的權(quán)利，參與式民主的實(shí)現(xiàn)保證了政府與民眾之間和諧的互動(dòng)狀態(tài)，促使善治的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前我國對(duì)該理論的研究主要處于闡述和借鑒層面，尚未形成系統(tǒng)性理論成果。首先，一些研究還處于合作治理的認(rèn)識(shí)，沒有結(jié)合我國實(shí)際進(jìn)行創(chuàng)新，理論本土化創(chuàng)新有待強(qiáng)化；其次，研究重點(diǎn)在于參與主體多元的研究，忽視了協(xié)同的本質(zhì)內(nèi)涵，對(duì)于協(xié)同治理中主體間的關(guān)系研究還不到位，“協(xié)同性”研究不夠深入。將協(xié)同理論運(yùn)用到鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，也是對(duì)理論本土化的一項(xiàng)創(chuàng)新。作為國家治理的一項(xiàng)基本內(nèi)容，隨著社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理在“鄉(xiāng)政村治”模式下，其運(yùn)作遇到諸多難題，如政府失靈、農(nóng)村利益沖突等。隨之協(xié)同治理理論被應(yīng)用到鄉(xiāng)村社會(huì)治理領(lǐng)域，為解決鄉(xiāng)村治理中的難題和困境提供了有力的理論保障和實(shí)踐指導(dǎo)。就目前我國學(xué)界研究現(xiàn)狀而言，學(xué)者對(duì)于協(xié)同治理的研究重點(diǎn)為參與治理主體元素的研究，主要關(guān)注學(xué)理性的探討、突發(fā)性事件的對(duì)策研究、參與治理的社會(huì)組織機(jī)制性研究，但在實(shí)踐層面的實(shí)證研究及定量分析還不多。為此，筆者以協(xié)同治理的理論框架以及鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新案例進(jìn)行實(shí)證分析。一方面，隨著各級(jí)政府治理責(zé)任的強(qiáng)化，使得服務(wù)型政府的職責(zé)向著綜合領(lǐng)域不斷延伸，涉及的利益體也不斷多元化；另一方面，通過創(chuàng)新與拓展參與治理的通道和機(jī)制，引導(dǎo)多元主體參與治理，實(shí)現(xiàn)各主體在協(xié)同、互動(dòng)中，維護(hù)各自在治理中的利益途徑的構(gòu)建。從政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)調(diào)整、體制轉(zhuǎn)型、流程再造等方面進(jìn)行綜合考量，跳出操作層面的手段創(chuàng)新，在協(xié)同治理視角下關(guān)注實(shí)踐創(chuàng)新和鄉(xiāng)村治理機(jī)制的突破，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理制度與機(jī)制突圍，這是很有研究意義和探討價(jià)值的。

二、新時(shí)代鄉(xiāng)村有效治理面臨的挑戰(zhàn)

鄉(xiāng)村治理的工作如何做到有成效、有特色、能持續(xù)，是一項(xiàng)重要而又十分艱巨的任務(wù)。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的理論大多處在宏觀層面上，而從具體的實(shí)踐操作來說，更需要從微觀層面考慮，因此必然還存在著很多新的偏差，難以實(shí)現(xiàn)“一村一策一治理”。本文通過梳理我國鄉(xiāng)村治理的模式演繹，總結(jié)出了我國鄉(xiāng)村有效治理所存在的主要問題，具體如下：

（一）基層干部的鄉(xiāng)村治理能力不足

十八大以前鄉(xiāng)村治理主要采取一元化的行政權(quán)力管理模式。十八大以后，鄉(xiāng)村治理模式有了新的調(diào)整，注重多元協(xié)同形式，這使鄉(xiāng)村治理的主體有了多元化的設(shè)定，同時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)村治理中處主導(dǎo)地位的基層政府有了新的更高要求。然而，基層干部參與治理的創(chuàng)新能力并不強(qiáng)。新時(shí)代面臨新挑戰(zhàn)，這更需要有擔(dān)當(dāng)、敢作為的村干部，因?yàn)橹挥猩谱鳛椤⒂兴悸?、有眼界的村干部才能帶領(lǐng)全體村民共同參與鄉(xiāng)村治理和發(fā)展。但在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，部分村干部對(duì)自身理論知識(shí)和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)不重視，更熱衷于用老辦法，也只會(huì)用老手段解決新問題，造成治理模式與實(shí)際需要不符合，進(jìn)而導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。另外，鄉(xiāng)村缺乏治村能人挖掘機(jī)制。一直以來，基層干部沒有納入政府機(jī)構(gòu)體制內(nèi)，沒有健全的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，造成基層干部工資待遇低，養(yǎng)老醫(yī)療沒有保障，社會(huì)地位不高，這一現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)更嚴(yán)重，導(dǎo)致一些優(yōu)秀人才流失，不愿意留在農(nóng)村參與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)。再者，由于鄉(xiāng)村社會(huì)的封閉性，原有的村班子思想閉塞，不愿意引入優(yōu)秀人才，擔(dān)心其個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)地位受到威脅，這一點(diǎn)從農(nóng)村的黨員結(jié)構(gòu)來看，大部分的黨員都是從部隊(duì)發(fā)展起來的，而農(nóng)村自己培養(yǎng)發(fā)展的黨員很少，原因就在于此。

（二）多元化主體參與共治缺乏制度保障

從對(duì)C 縣的調(diào)研看，該縣的社會(huì)組織已經(jīng)表現(xiàn)出它們參與治理的力量，但是在利益群體日益多元化的今天，社會(huì)自治組織發(fā)揮著與政府溝通及表達(dá)利益的作用。而一些受基層政府嚴(yán)格監(jiān)管的民間團(tuán)體，隨著社會(huì)自我組織化要求的提高，將逐漸向社會(huì)自治組織轉(zhuǎn)化，但是，由于缺乏制度的保障，很難有真正的權(quán)力參與到鄉(xiāng)村治理中。另外，由于在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中，容易忽視鄉(xiāng)村社會(huì)的鄉(xiāng)土性客觀存在問題。特別是在農(nóng)村生產(chǎn)方式不斷調(diào)整的時(shí)代，尤其從以人民公社共同參與鄉(xiāng)村中的生產(chǎn)生活模式，到聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，再到如今的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化，使村民更加注重個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，這導(dǎo)致村民對(duì)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的治理事務(wù)參與積極性不高，甚至還有抵觸心理。在這一現(xiàn)象沒有改變的情況下，村民自治主體意識(shí)越來越淡薄。

（三）多元主體協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理流于形式

新時(shí)代下，多元協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理的有效實(shí)現(xiàn)，既要考慮各種外部因素的影響，更要注重調(diào)動(dòng)協(xié)同治理的主體因素——村民、社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的積極性。而這些不能通過行政命令等強(qiáng)制手段實(shí)現(xiàn)，而是要以協(xié)同參與治理的文化氛圍來逐步引導(dǎo)村民自愿主動(dòng)地參與到鄉(xiāng)村治理中。鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)需要考驗(yàn)鄉(xiāng)村基層組織的能力水平，這不僅需要較強(qiáng)治理能力還需要鄉(xiāng)村治理的藝術(shù)性，但是由于鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展水平不均衡，有些鄉(xiāng)村還較落后，致使村民自治、多元化協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理流于形式。

（四）鄉(xiāng)村治理中多元協(xié)同參與呈現(xiàn)“碎片化”

一是從整個(gè)鄉(xiāng)村治理的體系角度來看，治理流程呈現(xiàn)“碎片化”，由于鄉(xiāng)村治理的理念是比較新的，沒有系統(tǒng)的規(guī)劃參照，造成鄉(xiāng)村治理資源各成一體，在治理實(shí)踐中造成“碎片化”。二是從參與鄉(xiāng)村治理的個(gè)體來看，當(dāng)前鄉(xiāng)村參與治理的可利用資源越來越匱乏，而且治理主體間還末達(dá)到相互融合的程度，導(dǎo)致“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”的“碎片化”情況發(fā)生。三是從鄉(xiāng)村治理的基層組織來看，由于治理的相關(guān)能力儲(chǔ)備與鄉(xiāng)村治理中的新問題新挑戰(zhàn)不匹配，在鄉(xiāng)村治理資源利用上，沒有發(fā)揮應(yīng)有的主導(dǎo)作用，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理“碎片化”的發(fā)生。

（五）鄉(xiāng)村治理中涉利事項(xiàng)的監(jiān)督不強(qiáng)

十八大以來，為了讓越來越多的村民能有越來越多的治理參與權(quán)，鄉(xiāng)村治理模式有了新的完善和突破，使基層組織的權(quán)力得到了更多的監(jiān)督，由村民選舉組建了村監(jiān)委，目的就是要讓基層組織實(shí)現(xiàn)能做事、做成事、不出事。但當(dāng)前存在著有監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而監(jiān)督流于形式，尤其是涉及村民利益的事項(xiàng)，由于政策不透明、事項(xiàng)不透明、不公開，導(dǎo)致監(jiān)督不徹底。如在失地養(yǎng)老保險(xiǎn)、低保對(duì)象認(rèn)定、產(chǎn)業(yè)扶持等方面出現(xiàn)優(yōu)親厚友現(xiàn)象，造成監(jiān)督執(zhí)行缺失，使鄉(xiāng)村成為國家優(yōu)農(nóng)惠農(nóng)政策腐敗案件的頻發(fā)地。

三、C 縣鄉(xiāng)村治理的路徑選擇

新時(shí)代鄉(xiāng)村治理是機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的時(shí)代，如何把協(xié)同理論與鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐有機(jī)融合起來，是鄉(xiāng)村治理面臨的最大問題。根據(jù)實(shí)際情況需要，實(shí)事求是地進(jìn)行創(chuàng)新和健全鄉(xiāng)村治理體系，分析鄉(xiāng)村治理問題的癥結(jié)點(diǎn)，將理論和實(shí)踐有效結(jié)合，將可為鄉(xiāng)村持續(xù)穩(wěn)定、振興奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。筆者通過對(duì)浙江C 縣的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)其所展開的基于政府一元化的行政權(quán)威管理模式，是一種把傳統(tǒng)的政治動(dòng)員體制與現(xiàn)代協(xié)同治理手段耦合式地嫁接在一起而形成的治理方式，更多的是一種治理資源的整合方式，本質(zhì)上并不屬于制度與體制的創(chuàng)新。但是，通過對(duì)C 縣個(gè)案的分析和觀察，我們看到了其積極的一面，與西方所謂的整體性治理路徑具有契合點(diǎn)，C 縣在探索實(shí)踐中取得了實(shí)效。所以我們認(rèn)為，在我國社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的過程中，面對(duì)一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生的矛盾和問題，應(yīng)順應(yīng)改革潮流，探索創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，調(diào)動(dòng)政府外的資源和力量，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的形式，提高鄉(xiāng)村治理的成效。

鄉(xiāng)村治理在諸多因素的影響下，不可避免地會(huì)引發(fā)參與者與制度規(guī)劃的變化。這就要求合理調(diào)整鄉(xiāng)村治理策略，創(chuàng)新鄉(xiāng)村有效治理路徑。為此C 縣做了以下的嘗試和探索。

（一）從物質(zhì)層面提高集體經(jīng)濟(jì)的水平

“巧婦難為無米之炊”，鄉(xiāng)村要治理首先要有殷實(shí)的集體經(jīng)濟(jì)，或者說集體經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)村振興的硬性指標(biāo)，更是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的前提條件。如何發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)是基層治理中的一項(xiàng)重要任務(wù)，各級(jí)政府都在為此謀求出路。十八大以來，浙江C 縣從縣到村不斷創(chuàng)新壯大集體經(jīng)濟(jì)的新路徑，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理提交了滿意的答卷。原來的市縣級(jí)貧困村不僅脫了貧，還成了省市級(jí)精品村，集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，鄉(xiāng)村治理長期有成效。其主要做法：一是將閑置資源集約化，多舉措盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)，持續(xù)壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，不斷夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。C 縣開展全域土地綜合整治，實(shí)施宅基地復(fù)墾、新村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、人居環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套和生態(tài)環(huán)境修復(fù)等項(xiàng)目，全面優(yōu)化土地利用空間格局，提升農(nóng)村土地資源利用水平，激活鄉(xiāng)村閑置的土地資源，充分釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)發(fā)展的活力，全面壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，同時(shí)還帶動(dòng)了農(nóng)旅融合“美麗經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展。二是建立項(xiàng)目經(jīng)營規(guī)?；?。集體經(jīng)濟(jì)的壯大必須要有產(chǎn)業(yè)的支撐。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)只有通過規(guī)?；匕l(fā)展，才能產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。C 縣通過打造農(nóng)園新景實(shí)驗(yàn)示范，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園的發(fā)展，以黨員干部帶頭干、群眾百姓跟著干的氛圍，逐漸形成了規(guī)模化的發(fā)展格局。同時(shí)，搭建產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目平臺(tái)，建立產(chǎn)業(yè)合作社（如蘆筍、楊梅、葡萄），發(fā)揮團(tuán)隊(duì)合作的優(yōu)勢，建立規(guī)范、高標(biāo)準(zhǔn)的精品化產(chǎn)業(yè)園，帶動(dòng)村民出地、出資參與合作，從而形成了規(guī)模、擴(kuò)大了影響、提升了效益。三是培育產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目品牌。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要走品牌化，只有通過品牌效應(yīng)才能有知名度，才能讓市場記得住產(chǎn)品。C 縣近年來，通過不斷探索，逐漸積累，“無中生有”式地朝著品牌化建設(shè)目標(biāo)努力，近年來成功打造了多個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目品牌，如“中國湖羊之鄉(xiāng)”“江南吐魯番葡萄”“許長蘆筍”“上海村”等等，涉及到養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)，有力地助推了產(chǎn)業(yè)品牌化，同時(shí)也讓更多家庭富了起來。

（二）從人才層面加強(qiáng)治理能人的培養(yǎng)

鄉(xiāng)村振興的前提是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵是有沒有治村能人。鄉(xiāng)村的有效治理需要加強(qiáng)基層隊(duì)伍的建設(shè)，為鄉(xiāng)村治理提供人才支撐，為復(fù)雜的、繁瑣的鄉(xiāng)村治理局面開辟路徑。對(duì)此，C 縣的具體做法：一是建立基層干部能力持續(xù)提升機(jī)制。鄉(xiāng)村社會(huì)更多的是熟人社會(huì)，具備鄉(xiāng)村治理的人情優(yōu)勢，需要對(duì)現(xiàn)有的鄉(xiāng)村干部開展更具前瞻性的培訓(xùn)，培訓(xùn)要注重針對(duì)性和連續(xù)性。在新形勢下，對(duì)一些不適合或不勝任鄉(xiāng)村治理的村干部進(jìn)行淘汰或調(diào)整，實(shí)現(xiàn)因才適崗，盡用其能。如C 縣已連續(xù)15 年不間斷地開展鄉(xiāng)村主職干部培訓(xùn)班，從而提升村干部治村能力的時(shí)代性、創(chuàng)新性；二是建立治村能人挖掘機(jī)制。建立更具吸引力的引才平臺(tái)，充分發(fā)揮借用治村精英在文化素養(yǎng)、發(fā)展眼界的優(yōu)勢，將新生力量融入到鄉(xiāng)村治理的新型組織體系中，激發(fā)鄉(xiāng)村治理的原生動(dòng)力，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的有效模式。三是建立鄉(xiāng)村后備力量培養(yǎng)機(jī)制。針對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部儲(chǔ)備不足、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目缺乏的問題，C 縣開展基層人才“2211”工程，通過前期的人才挖掘，把有想法、有作為的年青力量納入到培養(yǎng)體系中，通過2 年時(shí)間，選出200人，讓每位黨員發(fā)展1 個(gè)項(xiàng)目、培養(yǎng)出1 名優(yōu)秀的基層干部，為C 縣基層后備干部建立了完備的治村人才資源庫。

（三）從法治層面發(fā)揮多元協(xié)同的作用

全面依法治國是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。鄉(xiāng)村的有效治理必須要以法治為保障。然而，政府與職能部門之間的職責(zé)是法定的，協(xié)同主體間伙伴關(guān)系的建構(gòu)是類似于一種自組織的公共池塘資源，其必須破解的困境是：如何在面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或者其他機(jī)會(huì)主義行為的誘惑下，取得持久的共同利益。當(dāng)前，只有通過法治確認(rèn)各協(xié)同主體在鄉(xiāng)村治理中的主體地位。鄉(xiāng)村治理的法治保障，不僅要提升基層干部的法治素質(zhì)，而且要提升其他參與主體的法治意識(shí)。首先，營造鄉(xiāng)村社會(huì)學(xué)法用法的氛圍。因地制宜地制定學(xué)法工作計(jì)劃，圍繞基層重點(diǎn)工作，采取多形式舉辦培訓(xùn)班、法治講座等，定期組織村干部和村民代表集中開展學(xué)法活動(dòng)，提高村干部和村民代表的法律素質(zhì)和依法管理、依法辦事能力，營造鄉(xiāng)村社會(huì)學(xué)法用法的氛圍。其次，引導(dǎo)群眾積極參加法治宣傳教育活動(dòng)。利用法治宣傳月、“12·4”國家憲法日以及重大活動(dòng)和重大時(shí)節(jié)組織開展普法主題宣傳活動(dòng)，大力宣傳憲法、治安管理法、安全生產(chǎn)法、交通安全法、農(nóng)村土地承包法、婚姻法、婦女兒童權(quán)益保護(hù)法等與廣大村民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律法規(guī)和政策，提高廣大村民尊法學(xué)法守法用法的自覺性，樹立法治信仰，增強(qiáng)法治意識(shí)，真正做到自覺遵法、遇事找法、解決問題靠法，不斷健全依法治村的水平。最后，利用好鄉(xiāng)土社會(huì)“行動(dòng)中的法律”。奧地利法學(xué)家埃利希認(rèn)為，除了國家制定法之外，通過在民間生活實(shí)踐中逐漸形成的村規(guī)民約，將法律思想和內(nèi)容融入其中，通過入耳、入眼、入腦式地宣傳熏陶，可以大大地增強(qiáng)村民的法治意識(shí)和觀念，提高鄉(xiāng)村治理的法治實(shí)踐水平[7]。這些在社會(huì)實(shí)踐生活中發(fā)揮作用的社會(huì)規(guī)則，不僅大量存在，還對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)活動(dòng)起著積極的作用，它也是社會(huì)活動(dòng)秩序的基礎(chǔ)。這些在社會(huì)生活中實(shí)際發(fā)生作用的規(guī)則可視為“行動(dòng)中的法律”。

（四）從理念層面打造協(xié)同治理的價(jià)值追求

協(xié)同治理的精神內(nèi)核就是價(jià)值理念的協(xié)同，鄉(xiāng)村有效治理關(guān)鍵在于全體村民能不能積極參與、能不能有效參與，這就需要通過確立一致的價(jià)值追求、一致的價(jià)值理念才能讓各協(xié)同主體之間實(shí)現(xiàn)融合運(yùn)轉(zhuǎn)。價(jià)值理念需要從重塑鄉(xiāng)村文化認(rèn)同方面下功夫，需要結(jié)合鄉(xiāng)風(fēng)民俗來考慮。如何創(chuàng)新村民參與方式，提升村民參與共治的自覺性、有效性，這需要借助傳統(tǒng)文化，通過重塑淳樸的、文明的村風(fēng)村貌，弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德，傳承家風(fēng)家訓(xùn)文化來規(guī)范鄉(xiāng)村治理的秩序。一是為村民參與共治搭平臺(tái)。協(xié)同治理突破傳統(tǒng)官僚制的等級(jí)偏見，更注重平等的伙伴關(guān)系，這就要將原有上下等級(jí)結(jié)構(gòu)調(diào)整為網(wǎng)絡(luò)的、多元互動(dòng)的參與結(jié)構(gòu)。這是一種開放式的參與，在治理過程中，沒有一方主體是最具權(quán)威性的，而取決于參與各方協(xié)商互動(dòng)中產(chǎn)生方案。C 縣創(chuàng)新村民參與平臺(tái)——“戶主大會(huì)”，通過搭建村委與村民互動(dòng)平臺(tái)，以年終召開戶戶參加的“戶主大會(huì)”，村委向全體村民匯報(bào)年度工作，同時(shí)將鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)工作（垃圾分類、美麗鄉(xiāng)村、誠信指數(shù)等）讓戶主進(jìn)行評(píng)定，再由每戶代表對(duì)村干部工作進(jìn)行評(píng)議，對(duì)新年的重點(diǎn)工作進(jìn)行協(xié)商。這一做法不僅有力地推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)工作，而且還讓戶戶有參與、人人有機(jī)會(huì)，把村民參與共治的積極性激發(fā)出來。二是建立村民參與機(jī)制。協(xié)同治理所尋求的各主體間的協(xié)同關(guān)系，其要義在于各主體主動(dòng)積極的意愿與行動(dòng)落實(shí)，而非象征性的形式化的呈現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理成效如何，關(guān)鍵要看政府組織的執(zhí)行力，還要考量在發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾方面有沒有創(chuàng)新舉措。C 縣通過動(dòng)員、集聚鄉(xiāng)村精英、有威望人士等組成“鄉(xiāng)賢團(tuán)”“老娘舅”“半邊天”“說事團(tuán)”等小組，為鄉(xiāng)村治理挖掘出資出智的潛力。在處理一些難以用文件政策形式處理的問題時(shí)，利用鄉(xiāng)賢的影響力和親和力來處理就顯得更加有效。三是建立“村規(guī)民約+誠信指數(shù)”共治機(jī)制。協(xié)同治理是主動(dòng)參與積極應(yīng)對(duì)的治理方式。通過傳統(tǒng)權(quán)力等級(jí)框架，并結(jié)合創(chuàng)新的并行網(wǎng)絡(luò)式的治理格局，利用村規(guī)民約在提升鄉(xiāng)風(fēng)文明指數(shù)方面發(fā)揮作用，同時(shí)借助大數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)與誠信指數(shù)完美地結(jié)合，讓村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮更為顯著的作用。與此同時(shí)將鄉(xiāng)村治理中的重點(diǎn)結(jié)合大數(shù)據(jù)，不斷擴(kuò)大誠信碼的使用范圍，讓遵規(guī)守約成為提升誠信指數(shù)的砝碼，讓信息手段的協(xié)同在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用。

（五）從技術(shù)層面構(gòu)建數(shù)據(jù)協(xié)同的機(jī)制

大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，不僅是一場技術(shù)上的變革，更是一場社會(huì)治理的變革。而不斷發(fā)展的信息科技，將打破傳統(tǒng)的政府管轄邊界，并將政府業(yè)務(wù)區(qū)域無限制地疊加起來。這一趨勢必將倒逼我們在鄉(xiāng)村有效治理的過程中，在數(shù)據(jù)的共享和處理中跳出信息孤島，實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)有平臺(tái)基礎(chǔ)上，建立融合、共享、服務(wù)導(dǎo)向的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)。一是將整合治理平臺(tái)信息協(xié)同化。C 縣以信息化技術(shù)為手段，在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步建立社會(huì)基層治理綜合指揮中心，并全面整合信訪、陽光熱線、110 警情、“治惠掌心”、浙里辦等各類平臺(tái)信息，實(shí)現(xiàn)融合指揮、統(tǒng)一調(diào)度。二是將協(xié)同治理數(shù)據(jù)智慧化。將智慧消防、智慧用電、智能門鎖等數(shù)據(jù)庫鏈接到大數(shù)據(jù)中心，不斷促進(jìn)社會(huì)治理智能化、精細(xì)化、高效化。比如，在新冠肺炎疫情防控期間，正是借助智能門鎖有效收集流動(dòng)人口信息，精準(zhǔn)地破解流動(dòng)人員難管理的問題。三是構(gòu)建治理信息數(shù)據(jù)一體化格局。C 縣與航天五院深入合作，在全國率先建立城鄉(xiāng)一體化信息柵格，即CIG 信息資源共享服務(wù)平臺(tái)，把信息化建設(shè)作為完善基層社會(huì)治理的關(guān)鍵手段來抓；強(qiáng)化資源整合，著力構(gòu)建“信息互通、資源共享”的基層社會(huì)治理新格局；突出實(shí)際應(yīng)用，著力提升基層社會(huì)治理信息化、智能化水平，有效打破了縣級(jí)“信息孤島”，為打造“智慧城市”和推動(dòng)縣域治理現(xiàn)代化提供了強(qiáng)大支撐。為此，C 縣獲得了“智慧城市樣板”和“全國首創(chuàng)縣域治理現(xiàn)代化示范縣”稱號(hào)。

四、結(jié) 語

本文對(duì)協(xié)同參與模式下鄉(xiāng)村治理動(dòng)力機(jī)制、制度保障、運(yùn)行程序等問題進(jìn)行了探討，并對(duì)縣級(jí)層面協(xié)同治理模式的鄉(xiāng)村治理績效進(jìn)行總結(jié)和評(píng)估。本文從政府內(nèi)部治理主體及運(yùn)行機(jī)制的協(xié)同整合、政策手段與市場手段的互補(bǔ)整合、政府資源與社會(huì)資源的協(xié)同整合等視角，就進(jìn)一步深化地方政府治理方式創(chuàng)新、探尋適合我國國情的鄉(xiāng)村治理之道進(jìn)行了分析論證。本文認(rèn)為在繼續(xù)發(fā)揮黨委政府作用的同時(shí)，必須充分發(fā)揮政府以外的包括農(nóng)村社區(qū)自治組織、民間組織、社會(huì)機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的多元治理主體在公共事務(wù)協(xié)同參與治理方式上的優(yōu)勢，以實(shí)現(xiàn)共贏為目標(biāo)，充分整合行政、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等手段，在達(dá)成參與者共識(shí)、共同利益和公共認(rèn)同的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)同參與，使鄉(xiāng)村治理更加科學(xué)高效。