邢振江，張 敏

（1.太原理工大學 文法學院，山西 太原，034000；2.忻州師范學院，山西 忻州，034000）

2003年“非典”事件拉開了我國行政問責的帷幕，此后，隨著突發(fā)性事件與公共安全事故的頻繁發(fā)生，“問責風暴”席卷我國。如：陜西“華南虎”事件、湖北“電梯吃人”事故、孝感6·7 交通事故、青島“天價蝦”事件、天津港“8·12”特別重大火災爆炸事故，還有造成493 名學生身體異常的常州外國語學校中毒事件等。事故后政府及時有效地對社會各界作出回應，對相關涉事人員給予了免職、撤職、開除、記過、調職等處理，一系列事故引發(fā)的問責高峰說明我國的問責日趨嚴格。但冷靜思考，我們不禁要質疑這樣的問責結果是否真實可靠？是否具有合理性與合法性？有待我們進行理性探討。

一、理性問責相關問題的提出

時至今日，我國問責制的基本框架已經形成，然而行政問責的建設是一個不斷完善的過程，而近幾年頻繁出現的行政問責實踐中存在著很多從感性、情感、欲望等出發(fā)的問責行為，因此不少學者開始思考在行政問責中穿插進理性，并將一些理性理論運用于政治領域的某一方面。如鄭明明認為制度理性能加快行政問責規(guī)范化與常態(tài)化的步伐，完善我國行政問責制度可以從制度理性入手。張宗賀從理性的視角分析了現階段國內行政問責制呈現的主要問題，也從理性的角度給出了進一步完善我國行政問責的舉措。李炳毅、呂文麗從工具理性和價值理性的視角解讀了中國廉政如何實現。邢學成通過對完全理性和有限理性的探討指出理性會受自然環(huán)境、社會因素、決策者素質等的影響，因而他更支持有限理性。張康之指出在高度復雜性和高度不確定性條件下開展行動和社會治理，需要從經驗理性出發(fā)①張康之，論從經驗理性出發(fā)的社會治理［J］.中國人民大學學報，2016（1）：81。。這些都表明了我國學者已經有意識的肯定理性的重要價值，同時也逐漸將理性引入行政問責中。但目前學者們的研究主要集中在關于行政問責的理性思考，并未將理性與行政問責真正結合，對理性的研究也大多停留在概念、內涵的解讀，而理性問責的概念、內涵至今仍沒有定論。理性問責作為行政問責的新形式，至今還未作為一個整體被學者們認知。同時，學者們也并未將理性理論真正的引入到行政問責中，缺少理性理論在行政問責中的實踐運用。因此知道何為理性問責？了解理性理論基礎有那些？探究在理性理論指導下理性問責的應然性如何體現？在我國無論是從理性問責的研究現狀還是理性理論在理性問責中的運用狀況來看，都是當前學術界十分迫切的課題。

二、理性問責的概念及內涵

（一）理性的內涵

在羅馬時代，理性譯為拉丁語“ratio”起初是指計算金錢，譯成法語變?yōu)椤皉aison”，最后發(fā)展為理性（rationality）與理智（raison）的詞根。在《辭?！分小袄硇浴庇袃煞N含義：第一種含義與《現代漢語詞典》解釋相似指概念、判斷、推理等思維活動；另一種是劃分認識能力與其發(fā)展階段的用語。西方哲學各流派的哲學家們對“理性”有許多不同的見解：在18 世紀的時候，法國唯物主義者高揚“凡是符合人性的就是理性”的旗幟，他們希望借此建立一個永恒的、正義的、理性的王國。黑格爾哲學理解的理性是“一種具體的、辯證的思維”，是認識的最高級階段，依靠理性才能夠揭示事物的本質。我國學者對理性的研究有如下觀點：劉德海認為理性是經濟理論和管理決策理論的基礎性概念，是人類主體意識的標志，只有人類才具有理性的能力①劉德海.理性概念的內涵及其在博弈論學科體系中的地位［J］.東北財經大學學報，2012（5）：10。。夏慶宇認為理性是人類依照邏輯、事實和自己的觀念對世界進行認識、作出判斷的能力②夏慶宇. 中西方理性：不同方法論偏好［N］.中國社會科學報，2012-02-15（B03）。。李成旺指出“人是有理性的存在者”④徐元善，楚德江.績效問責：行政問責制的新發(fā)展［J］.中國行政管理，2007（11）：29。，他從五種視角分別對“理性”的內涵以及“理性”的意義進行了論述。

基于對不同觀點的梳理，本文認為理性與感性相對，是指在正常的思維狀態(tài)下我們考慮問題、處理事情不能從感性、情感、欲望等出發(fā)而要遵循事物的發(fā)展規(guī)律和自然進化的原則。

（二）行政問責的相關概述

新中國成立后的很長一段時期，我國對官員的管理辦法都是只要未觸犯黨紀國法，發(fā)生突發(fā)性事件或公共安全事故后并不直接承擔責任。改革開放后，我國逐漸引進了西方較先進的政府管理模式，問責的神秘面紗才被揭開。我國問責正式出現是2003年的“非典”時期，此后隨著“問責風暴”的蔓延，問責制不斷深入與完善，問責逐漸走向了制度化。而國家領導人對問責關注度的加深以及《國家公務員法》的頒布實施，從法律規(guī)章方面明確了問責制，標志著我國問責走向法制化。在我國關于行政問責，學者們從不同層面提出了許多不同觀點，但就其本質而言卻殊途同歸。如有的學者認為行政問責是指社會主體（包括政府）依據法定程序和條件追究行政組織及其公務人員公共責任的過程④徐元善，楚德江.績效問責：行政問責制的新發(fā)展［J］.中國行政管理，2007（11）：29。。有的學者則認為行政問責是指對政府的不合理、不合法或不當行為及其后果追究責任的行為⑤張芳山.關于行政問責法制化的幾點思考［J］.云南行政學院學報，2008（1）：99。。也有的學者對行政問責的定義是這樣表述的：行政問責是指政府對其作為和不作為提出解釋做出回應并承擔責任的過程⑥姚莉.20 世紀80年代以來西方國家行政問責之研究：一個基本知識層面的分析［J］.天府新論，2014（3）：98。。

（三）理性問責的概念歸納及內涵探究

1.何為理性問責。分析探究理性和行政問責的概念，本文歸納總結了理性問責的含義，理性問責，即理性的行政問責，是指上級行政機關運用工具理性、價值理性等理性思維針對行政人員慢作為、不作為、亂作為行為，依據規(guī)范性文件，追究其行政責任的懲戒行為。簡言之，理性問責的概念表示的是行政問責的一個新階段，問責的一個新形態(tài)。

2.理性問責的內涵。理性問責作為一個新事物，目前還沒有權威性的概念及內涵界定，本文認為理性問責的內涵主要體現在五個方面：

第一，理性問責實質上就是理性的行政問責。在問責中穿插理性的思維，從而豐富問責的內容，擴充問責的領域。有些學者認為應該將問責的主體擴大化，本文認為將問責主體擴大化，實際上弱化了問責主體的指向性，可能使行政主體之間出現權利交叉、職責不分的現象，不能責任到人。因此，理性問責的主體應該有針對性的設定為上級行政機關，才能保障問責職責分明，從而使問責結果責任到人。

第二，理性問責的客體僅針對行政相關人員的慢作為、不作為、亂作為行為，而非任何行政行為。從基本定義來看，所謂慢作為是指行政相關人員對應由其承擔的法定義務沒有按期履行；而行政相關人員拒絕履行法定義務就是不作為、未正確履行法定義務就是亂作為。從主觀心態(tài)來看，慢作為和不作為都是消極的，前者行政人員主觀上具有拖延，后者行政人員主觀上具有逃避；而亂作為是積極的，行政人員主觀上具有錯誤。

第三，理性問責必須堅持理性與問責的結合，理性的行政問責首先強調就是“理性”。在理論上，強調理性與問責之間的統(tǒng)一，即在問責過程中必須穿插理性的思維，問責的事實與結果必須是真實合理的。因此，在理性問責中，必須把慢作為、不作為、亂作為的事實與理性相結合， 簡單來說就是實施問責的前提必須是對慢作為、不作為或者亂作為的行為進行了理性的分析，這個行為必須是真實的且造成了不良后果，才能對行為主體實施問責，同時實施問責時不能摻入行政人員的個人情緒與想法，必須以法律法規(guī)為依據進行理性的問責，否則就會把需要進行問責人員的范圍擴大，出現“株連無辜”的現象。其結果往往會造成事件具體人員的責任反而小了，直接主管上級責任反而更大的局面。

第四，理性問責的目的不在于懲戒，而在于制約和約束。理性問責的目的在于告誡行政人員必須依照法律、法規(guī)、規(guī)章履行職責， 而不能消極的慢作為、不作為，更不能亂作為。在對行政人員的違法行為進行懲戒時穿插理性的思維，使行政人員在問責實施過程中養(yǎng)成時刻運用理性的判斷思維，同時將理性思維的思考方式貫穿于行政人員的日常生活中，使行政人員從心理上到生活中都時刻表現出理性的思維。從而對行政人員的慢作為、不作為、亂作為防范于未然，減少問責失誤，提高問責的準確性。

第五，理性問責的結果必須制度化、法律化。在問責實施過程中針對對行政機關及其工作人員慢作為、不作為、亂作為行為應該依靠制度和法律的手段進行懲戒，而不是只進行道德的譴責，否則將弱化問責本身具有的效力，使問責不能發(fā)揮其實際功效。對被問責官員處理結果也必須用法律手段給予明確，制定相關法律法規(guī)并嚴格執(zhí)行、對處理結果進行公開，讓“問責結果在陽光下運行”，形成一個政府監(jiān)督、法律監(jiān)督和全民監(jiān)督相結合的局面，避免出現被問責官員無故復出、包庇下屬或為避“風頭”暫時調職等現象。

三、理性問責的理性理論基礎

通過查閱資料可以知道，理性理論有很多，除了本文將提及的德國社會學家馬克斯·韋伯提出的處于對立面的工具理性與價值理性，以及將進行簡略探討的有限理性理論、經驗理性理論，還涉及同樣處于對立面的科技理性理論與人文理性理論，還有我國傳承了幾千年的有關“中庸之道”的中庸理性理論，以及公共理性理論等。由于篇幅有限，本文就不一一細說。

（一）工具理性理論

“工具理性（Instrumental Reason）”也即“技術理性”又叫“功效理性”或者說“效率理性”。它是馬克斯·韋伯在對人行為的考察中提出的，韋伯認為“工具理性”是指“通過對外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件’或者‘手段’，以期實現自己合乎理性所爭取和考慮的作為成果的目的”①［德］馬克斯·韋伯.經濟與社會（上卷）［M］.北京：商務印書館，1997。。工具理性指導下人們的實踐活動受功利的驅使，只追求效率的最大化，往往忽視了人的情感與精神價值。工具理性把人類的一切行動甚至人類自身都看成是為了實現其功利目的而必須使用的工具，并且十分重視這些工具的有用性。因而工具理性總是要在諸多“工具”中精挑細選，致力于抉擇出達成其目標的最佳手段與最優(yōu)途徑，以期用最小的成本投入獲得最大的效益回報。同時，在追求效益最大化的過程中，工具理性只重視采取的手段能否最快速有效的達到預期目標，而不計較手段是否合理合法。工具理性也只把效益當成追求的終極目標，為此不希望它的效率受到任何外在因素的干擾。總之，工具理性認為人類一切行動的最終目的就是追逐功利、物質金錢。

追根朔源“工具理性”的最初來源還應該歸于馬克斯·韋伯自己提出的“合理性”概念。馬克斯·韋伯在檢驗生產力極度發(fā)達的社會中公眾的行為和后果是否合理時，運用了自然科學所具有的理性計算功能，韋伯把上述運用過程稱為“工具理性”。為了加快社會的前進步伐，人們對工具理性過度推崇，工具理性陷入肆意膨脹的困境，面對這種困境韋伯保持清醒，他曾在《新教倫理與資本主義精神》中對工具理性作出批判，他指出由于資本主義的不斷發(fā)展，人們把獲得物質與金錢的滿足當做追求的唯一宗旨，于是工具理性迅速擴張肆意膨脹，成為緊緊套在人們身上制約人們行動的“牢籠”。韋伯站在工具理性的對立面對之進行批判的思想，為法蘭克福學派的工具主義提供理論基礎。

（二）價值理性理論

價值理性（Value Rationality）也稱“實質理性”?！肮ぞ呃硇浴卑l(fā)展到頂峰，人們陷入工具理性肆意膨脹的困境，面對這種困境馬克斯·韋伯率先進行反思提出了與“工具理性”相對立的概念。馬克斯·韋伯的價值理性是指“通過有意識地對一個特定的行為倫——理的、美學的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價值的純粹信仰，不管是否取得成就”①［德］馬克斯·韋伯.經濟與社會（上卷）［M］.北京：商務印書館，1997。。從基本定義看，價值理性不同于工具理性，價值理性關注的是人們實踐活動中自身所蘊含的價值，強調公平性、公正性、公共性和民主性，而不是追逐物質金錢、功利、效益。從價值理性在實踐中對人行為的引導來看，價值理性突出表現為對人的關注，看重行為人本身所具有的價值，而不在乎其行為所帶來的后果。價值理性是以人為中心、展現人道主義關懷的特殊理性，更多的強調要滿足人的精神需求和實現人自身的價值，因而價值理性指導下的實踐活動總是透露出人文色彩。價值理性反對脫離人類的實踐活動而談價值，它存在的前提必須是人類與周圍的環(huán)境發(fā)生了實際的聯(lián)系。介于此，人們認為價值理性來源于人們的實踐活動，是在人們實踐活動中精煉出來的價值理念。價值理性“是人類所獨有的，用以調節(jié)和控制人的欲望及行為的一種精神力量”②吳增基.理性精神的呼喚［M］.上海：上海人民出版社，2001。。作為人類所特有的精神力量，價值理性來源于人們的實踐活動，內蘊著對人的關懷和警示，是人類的撫慰劑和清醒劑。

價值理性反對泛主體論者提倡的包括人在內的世界萬物都是世界主體的觀點，它強調人才是世界的主體，因而它并不支持客體中心論。但是價值理性并沒有偏執(zhí)的把人當成世界的唯一主體，它認為主客體一直以和諧統(tǒng)一的形式存在于現存世界中。價值理性強調以人為中心旨在提升人的價值，致力于為滿足人的需要出謀劃策，執(zhí)著于從人的視角改造世界，以期現存世界更加切合人的需求，提高人們在現存世界的幸福感。價值理性渴望通過批判和反思發(fā)現現存世界的缺陷與不足，從而通過實踐變革將其內在意向現實化，致力于構建一個合乎人性且能夠滿足人各種需求的理想世界。價值理性的構建性給人們塑造了一個美好的前景，正是因為價值理性構建性的指引，人們才有打破現存格局、改造現存世界的勇氣。也正因價值理性具有構建性，在改造世界時才避免消極世界觀的指引，確保世界向好的發(fā)展方向前行。

（三）有限理性理論的相關概述

有限理性是與“完全理性”相對的概念。人們在決策過程中并不能完全按照理性的要求辦事追求絕對合理， 而只能達到“基本”合理的情形。古典決策理論把決策者看成“經濟人”認為人是理性動物，他們認為人們?yōu)榱俗非笞顑?yōu)結果，總是收集所有的信息并始終根據一貫的價值準則體系，經過謹慎的分析判斷從而作出最佳的選擇。西蒙則認為，由于環(huán)境具有不確定性與多變性，而人的價值取向具有模糊性與多元性，因此人們獲得的信息不可能全面，認知能力只能是有限的。介于此，西蒙在完全理性與非理性中尋找了一個平衡點，提出了“有限理性”。實踐證明，有限性是普遍存在的歷史事實與社會現象，他伴隨人類理性的始終，任何社會形態(tài)中都必然存在不確定的因素，行政問責也不例外。問責體系在不斷發(fā)展完善的過程中，必然會存在無數的“意外”，而“有限理性”概念及其理論體系，開辟了從有限性視角透視行政問責的新領域。有限理性始終貫穿于行政問責中且相伴相隨。

（四）經驗理性理論的基本概述

哈貝馬斯從19 世紀以來的社會科學研究中發(fā)現，“社會科學家缺少一些概念，來把他們通過直覺所把握的現代性的特殊經驗描述出來”③哈貝馬斯.后形而上學思想［M］.南京：譯林出版社，2001。，不過哈貝馬斯并不知道其中緣由。20 世紀后期，社會環(huán)境越來越復雜多變，公共事故頻繁發(fā)生，學者們開始思考如何在這種條件下開展行政問責？最終他們從人的經驗理性方面找到了突破口。在工業(yè)社會時期，人們的行為受工具理性和技術理性的支配，選擇排斥人的歷史經驗。然而，人的經驗能否在行政問責中發(fā)揮作用？這是毋庸置疑的。從經驗理性的視角來看，問責的過程中應該重視經驗教訓，在復雜多變的社會環(huán)境下開展行政問責，需要從經驗理性出發(fā)。那么，何為經驗理性？其奠基者弗蘭西斯·培根曾用螞蟻、蜘蛛、蜜蜂作出了比較形象生動的比喻，他說“理性化的經驗主義，就像蜜蜂，既采集又選擇整理”①牛笑風.寬容的思維特質：英國經驗理性及其影響［J］.浙江萬里學院學報，2008（3）：14。。也就是說經驗理性在收集整理別人經驗的基礎上，還要負責加工處理使之能為己所用。同時，經驗理性反對無序與激進行為，主張遵從社會的自然發(fā)展規(guī)律，認為重視歷史經驗的積累會為社會發(fā)展提供有益的借鑒。然而，經驗理性對待社會必要的變革十分謹慎，缺乏積極主動的開創(chuàng)精神，它很少對事物發(fā)展的方向作預測，人們眼光總是向后看，對客觀世界的認識往往比較落后，因此導致社會發(fā)展缺乏預見性，阻礙社會前進步伐。

三、理性問責的應然性探究

應然性有別于實然性，應然性的存在形式主要通過理論體現，而實然性則是通過事實呈現出來。本文在理性理論的指導下開展理性問責應然性的探究，分別探討工具理性、價值理性、有限理性以及經驗理性在行政理性問責中的功用。

（一）辯證認識工具理性，優(yōu)化行政問責的功能

工具理性指導下的行政問責逐漸退化成反應上級行政機關意志的工具，這不得不說有違工具理性本身傳遞的意義?？v觀歷史發(fā)展進程，我們必須承認工具理性曾經一度發(fā)揮著不可替代的作用，工具理性指導下的行政問責講求科學的方法、嚴謹的程序、良好的績效，但我們也必須承認工具理性是存在缺陷的。因此為了避免在行政問責中出現工具理性霸權，也為了避免出現一味地抬高價值理性的現象，我們必須正視工具理性的價值，從新看待工具理性的作用。本文主要從以下幾方面探討它在行政問責中發(fā)揮的功能：

1.工具理性追逐效益最大化，利于提高問責效率。工具理性指導下問責為了追求功用和績效，總是將行政效率放在首要地位。問責主體在實施問責時總要權衡利弊，往往會選取最行之有效的的問責途徑、方法和手段，以盡量少的問責成本投入得到最真實的問責結果。工具理性這一理念使問責主體為了盡快得到問責結果，實施問責時積極主動采取一系列措施加快問責速度，無疑將有利于提高政府工作效率。我國傳統(tǒng)的問責注重的是既有的法律法規(guī)而不是實際的工作績效，這就很容易導致浪費了大量問責成本，卻達不到預期的問責效果。因此，在問責中注重開展問責的工作績效，注重分析問責的投入和產出比，講究問責成本核算，以最少的問責成本投入得到最有利的問責結果。與此同時，在理性問責中，我們也必須摒棄工具理性中為追求自己的某種功利目的而漠視人的情感和精神價值的觀點。

2.工具理性追求現實性和實用性，使問責遵從事實。工具理性下為了達成問責目標就必須選擇一些恰當的工具，如問責技術、問責手段、問責方法以及問責的中間媒介等，在此基礎上還需要設計、規(guī)劃和選擇符合問責要求并且能有所作為的條件，其主要的目的就是滿足問責的實用性。問責在具有以上可進行操作的條件后，通過實踐操作將問責潛在的可能性轉化為現實性，同時還需要保證這些問責手段能夠有效地達成問責的目標，從而把問責潛在的可能變成現實，實現問責的目的。問責制定的目的就是制約行政相關人員的不當行政行為，因而問責的制定必須以行政相關人員客觀存在的慢作為、不作為、亂作為為前提，并據此制定相應的法律法規(guī)，使問責遵循客觀事實，遵循問責的現實性，從而提高問責法律法規(guī)的實用性和有效性。

3.工具理性具有獨立性與進取性，引領問責獨立創(chuàng)新。工具理性下問責強調自由和獨立，要求問責必須從實際出發(fā)，嚴厲抵制迷信宗教神學與盲從任何權威。中國存在著的“封建迷信”“官本位”“官官相護”“追隨大流”等思想，在這些思想的指引下問責的失誤率大大提高。在問責中引入工具理性中追求獨立性的觀點，將問責主體獨立于其他政治團體之外，不屈從于任何政治團體，使問責主體與其他政治團體形成一個監(jiān)督與被監(jiān)督而不是領導與被領導的法律關系，制定相關法律法規(guī)嚴厲打擊“官官相護”的現象，營造一個清明廉潔的政治氛圍，做到“對腐敗分子零容忍”。同時，問責應該堅持“誠心問民意，恒心解民生”，問責的制定與完善不能“想當然”，更不能“隨波逐流”，要結合我國實際，在問責守法、問責明理、問責為民的崇高理念指引下，實現問責的開拓創(chuàng)新，完善問責體系。

由上可知，工具理性強調效率優(yōu)先，通過最小的成本投入實現最大的獲利。而人類對工具理性的盲目崇拜是導致現代工業(yè)社會人類陷入生存困境的重要原因。但我們也必須承認，“工具理性”也有其存在的價值，如果合理利用將發(fā)揮巨大的功效。我國現階段行政問責制度還不夠成熟，問責體系還不夠健全，因而我們不能忽視工具理性在行政問責中的功效，在制定和完善問責體制時我們必須注重它的適用性與有效性，因地制宜制定符合我國國情的問責體制，現階段行政問責重視工具理性是必要的。只有重視工具理性才能不斷制定和完善問責的相關法律法規(guī)，從而完善我國的問責體系。

（二）重申價值理性、兼顧工具理性，健全行政問責

人們對功利、效率的過度追逐，使工具理性一路高升，成為引導問責實踐活動的中心思想，問責實踐缺乏人文關懷，從而出現問責目的偏激、問責結果不真實、問責救濟被利用等現象，問責被當做實現功利的工具。面對這種畸形的問責現狀，人們開始反思，由此，重視人性的價值理性開始出現在人們的視野，人們思考在行政問責中引入價值理性。價值理性尊重人性，側重對客觀事物公平性、公正性、公共性、民主性的關注，正好填補了工具理性中人性缺失的漏洞。而工具理性從實用性方面考慮，追求效率的最大化也正好彌補價值理性的缺陷。在行政問責中價值理性主要通過公正性、公平性、公共性、民主性發(fā)揮作用，具體如下：

1.跳出“無過錯問責”模式，引進公正性、公平性。我國早期的行政問責一般采取“一刀切”、“無過錯問責”的問責方式，政府或組織機構所管轄區(qū)域內一旦出現問題，為了維護政府形象，提高政府公信力，也基于對政府辦公時效性的要求，政府必須快速、有效地對社會各界作出回應，滿足民眾的知情權，并積極采取行動給社會各界一個“交代”。有些政府在社會輿論的壓力下，一些公共安全事故往往未調查清楚就盲目問責，并且對被問責的官員與事故的制造者往往一視同仁都“摘帽”，甚至有時問責主體為平民怨安民心減輕輿論壓力，顯示他們“王子犯法與庶民同罪”“大義滅親”的決心，對所轄區(qū)域官員問責更為嚴厲，出現造成事件具體人員的責任反而小了，直接主管上級責任反而更大的現象，久而久之人們心中總是認為“問責=‘摘帽’”、問責就是承擔連帶責任。但冷靜思考這樣的問責方式公平性何在？公正性又何在？為平民憤而進行“亂打”的問責結果是否具有真實性？因此我們必須重申公正性、公平性在問責中不可替代的地位。其一，公正性是行政問責的內在需要。問責必須有一定的標準和衡量尺度，以此來制約行政相關人員的行為，并指導他們如何作為。問責的實施也必須避免偏見，問責的主體與客體承擔的責任應該與其權力和過錯對等，堅持“權責一致、過責相當”。同時，問責主體應該樂于接受民眾的觀點和意見，并且對問責主體和問責客體一視同仁、不搞特殊，只有當問責真實合理，反映民眾的普遍愿望，并且維護民眾的根本利益，才能得到絕大多數人的認可，被絕大多數人接受，這樣外在的道德約束才能轉化為人們內心堅定不移的信仰，進而制約人們的日常行為。其二，公平性是行政問責的外在表現。人無論是以群體還是以個體的形式存在，作為存在的主體在問責中其地位應該平等。在理性問責中，問責的主客體在對公共資源的使用上享有平等的權利，與此同時他們在對公共利益的維護上也承擔著相應的義務。介于此，制約問責主客體的機制必須統(tǒng)一，如果問責制約機制有失偏頗， 則很難確保問責主客體權利和義務的平等公平，也得不到人們的普遍認可，沒有人會欣然接受一個將自己置于弱勢地位的制約機制，因此理性問責對行政人員的制約約束必須體現出公平性。

2.切割問責私利，使問責呈現出公共性。早期行政問責中采取的“無過錯問責”方式不計較官員的選拔、培養(yǎng)成本，也不考慮官員平時的工作績效，一旦有事故發(fā)生大小官員通通問責，這不僅造成了國家公共財產的浪費也使國家人力資源遭受損失，這種不分主次的問責也容易使官員形成“少做少錯”的心理，出現官員怕?lián)熑味灿诂F狀消極行政的現象，甚至出現政府官員、組織機構為轉嫁責任積極尋找“替罪羊”的現象。同時面對這種“無過錯問責”的問責機制，隱含安全隱患的行業(yè)成了“燙手山芋”，官員們人人回避，阻礙了高危行業(yè)的發(fā)展，給社會經濟的發(fā)展造成損失，從而損害公共利益。因而價值理性回歸下的“過錯問責”方式是維護公共利益體現問責公共性的不二選擇，只有在價值理性的指導下才能切割行政人員私利與公共利益，才能避免出現官員追求自身利益損害公共理性的感性行為，才能提高行政人員自身的素質，使他們樹立正確的價值理念，積極主動維護公共利益。

3.彌補問責人性的缺失——民主性。價值理性是以人為中心的理性，它重視人的理念維護了問責的民主性，而民主價值觀在行政問責中也發(fā)揮著不可替代的作用。從行政問責制度的歷史演變可以看出：從古至今，民主性始終存在于問責中，并且與行政問責制度相伴相隨。因此，民主性是組成行政問責體系中不可或缺的部分，尤其是隨著社會的發(fā)展，西方民主思想的不斷引進，使民主價值觀逐漸普及，民主意識越來越深入人心?，F代多元的社會對問責民主性的追求不但沒有減少反而在不斷增加，因而問責主體在進行問責時不能以問責獨立或者問責權威作為擋箭牌漠視社會輿論與民情民意，問責不僅要遵從法律法規(guī)體現出的合法性，也要考慮社會公眾的呼聲，體現出“法律之外還有人情”，做到問責法律效應與社會效應的統(tǒng)一。否定問責的民主性，純粹從法律角度去問責，固然體現了問責的合法性，但如果從民主性的視角去開展問責，既重視法律法規(guī)又尊重人性，重視社會輿論與民情民意，在合法性的基礎上做到合理性不是更加完美嗎？

總之，在行政問責中，工具理性和價值理性主要表現為問責體制與問責理念的分離。從工具理性和價值理性出發(fā)的行政問責其內容概括起來主要包括兩方面：一是在工具理性指導下?lián)癯龇衔覈鴩榈慕y(tǒng)治方式和管理、監(jiān)督體制；二是在價值理性指導下?lián)癯鲞m合我國行政問責建設的執(zhí)政理念。行政問責首先必須重視制度建設并尋求快速建設的方法，而這些正是工具理性所追求的目標。同時，也要在行政問責中樹立正確的執(zhí)政理念和價值觀，而這些內容恰好是價值理性的主旨思想。所以問責中我們必須堅持兩點論與重點論的統(tǒng)一，既重視價值理性也要看到工具理性的作用。

（三）融入有限理性，限定行政問責的區(qū)間范圍

“完全理性”假定現實中的決策者是全能的“經濟人”，然而現實中“經濟人”并不是孤立的個人，而是處于一個相互聯(lián)系的整體中受各種因素的相互影響。完全理性要求人不能受個人情緒和外部環(huán)境的影響，必須時刻清醒保持理性，這對理性人的要求太過苛刻，因此完全理性假設不僅在理論層面存在不科學，在邏輯推理上遭到了人們的質疑和否定，而且在實踐活動中也被證明是錯誤的。在問責中，我們也必須承認行政人員的理性是有限的，無論是決策問題中還是實踐操作中行政人員都無法做到“完全理性”。本文主要從以下兩個方面探討問責的有限性：

1.明晰問責主客體理性的有限性。依據經典決策理性“完全理性”的假設，問責主客體的理性都是不需要任何前提條件和環(huán)境限制的。然而理性問責的問責主客體都是由個人組成，作為人都具有感性的思維，不可能做到完全理性，無論個人選擇還是集體決策，人們無可避免總會出現或大或小的錯誤。基于此我們也可以知道在行政問責領域同樣不存在完全理性，問責實施過程中我們會受到許多外因（如社會輿論、法律法規(guī)等）和內因（如問責主體的利益考慮、自身素質等）的干擾，在問責過程中問責主體可能基于自身利益考慮，選擇有利于自己的問責處理方式，甚至為了打擊政敵或包庇下屬，出現“無故問責”“亂問責”的行為。除此之外，還有可能出現問責主體基于輿論的壓力，為了給社會民眾“交代”，在不清楚事情原委的情況下尋找“替罪羊”的行為，使行政問責在更大意義上成為了政府官員作秀的方式和提高職務的踏板。而問責客體為了逃避或減輕罪行，也會出現推卸責任或故意隱瞞一些事故的真實情況，造成問責不徹底埋下安全隱患。因而，我們必須清晰的認識到問責主客體理性的有限性，不要盲目的寄希望于問責主客體的自我約束力，理性問責應該以行政相關人員的客觀行為事實為依據，以問責相關法律法規(guī)為準繩，問責做到“不錯過、不放過”。

2.明確相關問責法律法規(guī)的有限性。時代是不斷發(fā)展前進的，每一部問責相關法律法規(guī)都不可能涉及社會變化的方方面面，不可能滿足不同時代不同時期的各種問責要求，問責相關法律法規(guī)具有時效性和局限性，不可能出現一部完全沒有限制并適應任何情況的法律法規(guī)。與此同時，問責相關法律法規(guī)是由人制定的，由于人的思維有局限，會受到外部環(huán)境與內部因素的影響。因此在各種因素的限定下，問責相關法律法規(guī)也具有局限性。我們所說的理性問責是以有限理性為基礎來探討的，必須清晰認識到理性問責具有有限性，遵循這一前提才符合問責制的發(fā)展規(guī)律，制定出來的法律法規(guī)才具備合法性與合理性。有限理性限定了問責的區(qū)間范圍，從有限性方面論證理性問責，否定完全理性。問責中的理性存在不是沒有限定條件的，無論是問責的主體、客體還是問責的相關法律法規(guī)，它們的存在都有前提條件。在理性問責中做到工具理性與價值理性完美融合的時候，不要丟棄有限理性。在有限理性的指導下問責才會對人類理性做出限定，這個限定在人們日常生活與社會生產實踐中都適用，在理性問責中也發(fā)揮著獨特的作用。

（四）借鑒經驗理性，使行政問責去粗取精

科學研究對經驗的排斥，科學家對經驗的蔑視使經驗理性在人的行動中的功能也徹底地被淹沒了。但隨著全球化、現代化的推進，人們需要在復雜多變的社會環(huán)境下開展行政問責，經驗理性的功能逐漸顯現出來。本文主要從以下兩個方面論述了經驗理性下的行政問責：

1.“金無足赤、人無完人”，填補問責漏洞。經驗理性強調經驗的作用，認為人不是完美無缺的，同時強調人的理性也是有限的。因此，人們在行動前保持足夠的審慎，最好通過實驗的方法去嘗試，累積經驗并從經驗中尋求解決辦法。經驗理性指導下的問責是不完善的，行政機關也是不完美的，行政人員總存在著一些缺陷，而問責制也總有一些殘缺。不完善的行政問責與不完美的行政人員都只有通過借鑒前人問責中的經驗教訓，不斷地嘗試與積累，才能獲得足夠的經驗彌補他們在理性問責上的不足，填補問責存在的漏洞，從而使行政人員得以充實自我提高自身的行政能力。問責工作總是千變萬化、種類多樣，行政人員的素質也參差不齊，在問責中清晰的認識到人性的缺點，理性分析并尋找突破人性缺點、提高行政人員素質的途徑，正視經驗理性的指導，才能填補問責及行政人員本身所呈現的漏洞。

2.“去粗取精、去偽存真”，提升問責權威。經驗理性認為傳統(tǒng)習俗是古人的智慧結晶，許多信息至今仍有價值，因而它提倡尊重傳統(tǒng)習俗，并倡導關注社會發(fā)展的連貫性。問責的發(fā)展與制度的建構離不開傳統(tǒng)習俗，甚至問責制本身就是從傳統(tǒng)習俗中沿襲來的，而這些傳統(tǒng)習俗許多被證明是行之有效的，因此問責要尊重歷史發(fā)展的連貫性。我國的行政問責起步比較晚，問責制度的健全和完善必須結合我國國情并有的放矢的借鑒國內外問責經驗的精華部分。精煉后的問責，更容易被人們所信服，才能提高問責程序對社會發(fā)展的適應性與問責結果的公信力，從而提升問責的權威。

經驗理性支持人是有缺陷的、理性是有限的觀點，同時要求我們借鑒國內外經驗為己所用，這對工具理性和價值理性有很大的借鑒意義。我國行政問責較西方起步晚，行政問責體系還不完善，在這種現實下，我們不能“閉目塞聽”“盲目自大”，而應汲取“閉關鎖國”的教訓，積極主動的汲取西方行政問責中的精華，在問責中運用經驗理性注重經驗的積累，為完善我國問責體系添磚添瓦。

結語

理性問責即理性的行政問責在我國還是一個較新的課題，人們對其的認知還比較淺薄，而關于行政問責的理性思考正日益引起人們的廣泛關注已是不爭的事實。本文探討理性問責并不是否認傳統(tǒng)問責所具有的功效，也不是用理性問責來取代傳統(tǒng)問責，而是要運用理性的優(yōu)勢來彌補傳統(tǒng)問責潛在的不足，試圖以理性的獨特性來優(yōu)化問責制度，減少問責失誤。傳統(tǒng)的行政問責側重于制度、法規(guī)等外部因素的約束力，而理性問責是通過理性這種行政人員自身所具備的內部因素對其行為進行控制，它與制度、法規(guī)在很多方面是互補的。探究理性理論在問責的實用價值，期盼能拓寬問責的渠道，提高行政問責的時效性與可行性，為我國問責制的完善和效能的提升探尋新的路徑。

然而，我們必須明白制度只是外在一種手段，其根本目的是為了約束政府工作人員的行為，使其樹立全心全意為人民服務的理念。從上文可以知道，工具理性下問責追求效率的最大化，講究現實性與實用性，價值理性下問責注重公平性、公正性、公共性以及民主性，有限理性下的問責告訴我們問責的理性具有有限性，而經驗理性下的問責讓我們看到了經驗的重要性。在行政問責中工具理性固然重要，但它無法保證行政人員的人格完備性，無法保證行政管理者在缺少有效監(jiān)督情況下亦能自覺保持為公眾服務的品質。因而，必須同時重視價值理性對行政管理主體的制約，注意培養(yǎng)行政人員理性思維、在問責中貫穿理性的光輝，同時兼顧有限理性與經驗理性。只有堅持“問責是手段、教育是目的”的理念，做到問責為民，才能真正收到“問責一人、教育一片”的效果。