袁明旭，杜俊霖

（1，2.云南大學 政府管理學院，云南 昆明，650091）

邊疆治理是通過國家力量的主導作用聯合多元主體共同解決邊疆地區(qū)的各種問題。邊疆治理要落腳于改善邊疆地區(qū)民眾生存與發(fā)展的境遇，在實現這一目的之后，民眾就會對國家產生認同感?；诖?，國家認同體現著民眾與國家的互動關系。這種互動關系表明國家認同產生有一個重要前提條件，即“國家最大限度地滿足人的生存與發(fā)展基本需求”①林尚立.現代國家認同建構的政治邏輯[J].中國社會科學，2013（08）：22-46。?，F代國家往往是基于法律基礎上的以公共政策方式對國家進行治理，因此，作為治理工具的公共政策與國家認同建構之間存在著內在的邏輯關系。當前，新時代要求強化邊疆地區(qū)民眾的國家認同。

一、強化國家認同是新時代邊疆治理的重要使命

（一）國家認同問題的重要性

國家認同是國民對自己歸屬于哪個國家的政治身份的認知和情感，是國民與國家心理情感的紐帶。國家認同是困擾多民族國家的一個重要問題，多民族國家一國多族的民族結構是國家認同問題產生的根源。國家認同在多民族國家形成以后就已經存在，但并未被重視，后經加布里埃爾·A.阿爾蒙德、魯恂·W.派伊以及塞繆爾·亨廷頓等學者的關注，這一問題才開始受到重視，而蘇聯解體直接將這一問題以鮮活的實例呈現出來。蘇聯的形成不是內生型的，其組成單位是國家，國家內部還有128 個民族，民族構成更具復雜性，再加之不平等的民族政策使其自始至終存在著國家認同問題所產生的離心趨向。在美國“9·11”事件之后，塞繆爾·亨廷頓對美國國民特性進行了研究，認為“全球化，多元文化主義，世界主義，移民，貶低和反對國民特性的情緒，都沖擊了美國人的意識”②[美]塞繆爾·亨廷頓.誰是美國人？ ——美國國民特性面臨的挑戰(zhàn)[M].程克雄譯，北京：新華出版社，2010：4。，由此導致美國也面臨著嚴峻的國家認同問題。此外，還有蘇格蘭的獨立公投、加拿大魁北克省的獨立運動等都警示著多民族國家的國家認同問題不容忽視。蘇格蘭獨立公投和魁北克省的獨立運動也有深層的政策因素，在蘇格蘭獨立公投中，部分原因是由于撒切爾時代英國政府的去工業(yè)化政策以及保守黨近年來推行的緊縮政策①傅聰.英國退歐背景下蘇格蘭的獨立運動[J].國際論壇，2018（01）：34-38。。而加拿大政府的語言政策成為魁北克獨立運動的重要原因②孫衛(wèi)華，劉彥龍.加拿大魁北克問題論析[J].世界民族，2004（01）：9-21。。從蘇聯解體以及世界各地此起彼伏的獨立運動來審視國家認同問題，可以發(fā)現在多數情況下，引發(fā)國家認同危機并非僅僅是某一層面的問題，而是多個層面的問題相互交織，任何一個層面的政策問題都可能誘發(fā)國家認同危機。通常某一層面的問題可能被掩蓋，但是一旦爆發(fā)，就會產生多米諾骨牌效應，導致國家認同危機。

（二）邊疆地區(qū)國家認同問題的顯現

我國有9 個陸地邊疆省區(qū)，邊疆地區(qū)情況復雜，多種因素交織，國家認同問題在邊疆地區(qū)已經開始顯現。目前，影響邊疆地區(qū)國家認同的因素主要體現在兩個方面，一方面，在改革開放和全球化推動下，邊疆地區(qū)開放程度更加深入，已經逐漸成為我國開放的前沿。在這種情況下，國內外各種因素活躍于邊疆地區(qū)，其中夾雜著不少的不利因素，較為典型的有極端宗教勢力、境外敵對勢力、民族分裂勢力等。極端宗教勢力在邊疆地區(qū)不斷滲透，“在云南地區(qū)，據不完全統(tǒng)計，涉嫌利用基督教進行滲透的組織就多達80 多個”③朱碧波.論我國邊疆地區(qū)的宗教滲透與治理[J].理論月刊，2015（03）：158-162。，有的組織活動頻繁，以“極端宗教認同為武器來淡化和否定對國家的認同”④夏文貴.邊疆治理視野中的國家認同問題析論[J].黑龍江民族叢刊，2017（02）：19-25。，影響惡劣。境外敵對勢力將我國作為敵對國家，妄圖通過宗教滲透手段“誘導邊疆民眾淡化國家觀念和國家認同”⑤朱碧波.論我國邊疆地區(qū)的宗教滲透與治理[J].理論月刊，2015（03）：158-162。，甚至插手邊疆地區(qū)事務進行分裂活動。民族分裂勢力利用多民族的特點，妄圖分裂國家。邊疆地區(qū)是少數民族的主要聚居地，受本民族的文化、風俗、習慣等的影響，少數民族民眾具有較高程度的民族認同，盡管民族認同與國家認同不存在必然的沖突，但是，當民族分裂勢力蓄意強化少數民族的民族意識和民族認同來進行分裂活動時，國家認同就將受到削弱。這些情況表明，在邊疆地區(qū)，國家認同是一個迫切需要關注的問題。

另一方面，相較于內地，邊疆地區(qū)發(fā)展的不充分、不平衡表現得更加明顯。一是邊疆地區(qū)發(fā)展不充分，與非邊疆地區(qū)的發(fā)展差距大。2018年，云南省GDP 為17881.12 億元，人均GDP 為37136 元，GDP 總量和人均GDP 分別排在全國31 ?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）的20 位和倒數第2 位⑥根據《中國統(tǒng)計年鑒2019》中的數據整理。。云南省的經濟發(fā)展是相對滯后的，遠落后于非邊疆省市區(qū)。二是邊疆地區(qū)內部發(fā)展差距較大。2017年，昆明市的GDP 總量為4857.64 億元，人均GDP 為71906 元，而怒江州的GDP 總量為141.50 億元，人均GDP 為25940 元，昆明市的GDP總量和人均GDP 分別為怒江州的34.3 倍和2.8 倍⑦根據《云南統(tǒng)計年鑒2018》中的數據整理。。此外，“云南省城鄉(xiāng)居民收入差距長期穩(wěn)定在4.2：1以上，是全國31 個省區(qū)市中城鄉(xiāng)收入差距大并嚴重的省份之一”⑧晏雄、韓全芳主編.云南社會治理年度報告（2016）[M].北京：社會科學文獻出版社，2017：7。。邊疆地區(qū)發(fā)展的不充分、不平衡容易使民眾將自己的處境與其他地區(qū)進行比較，進而產生心理落差、不滿以及相對剝奪感，當這種心理不斷擴散，國家認同就容易受到影響。從以上兩方面可以看出，國家認同問題已經在邊疆地區(qū)顯現，因此，這也成為邊疆治理亟待解決的問題。

（三）新時代邊疆治理要重視強化國家認同

國家認同是影響多民族國家存續(xù)的嚴重問題，國家認同建構是多民族國家在國家建設中的重要任務。邊疆是我國疆域的重要組成部分，其穩(wěn)定與發(fā)展關乎國家的存亡興衰。新時代邊疆治理應該強化國家認同。一方面，強化國家認同是新時代邊疆穩(wěn)定的必然要求。在我國歷史上，邊疆地區(qū)常常是外族入侵中原地區(qū)的策源地。⑨拉鐵摩爾認為，在中國歷史上，邊疆地區(qū)形成了“部落南侵的貯存地”。參見[美]歐文·拉鐵摩爾.中國的亞洲內陸邊疆[M].唐曉峰譯，南京：江蘇人民出版社，2005：169-172。這源于王朝國家對邊疆地區(qū)只是形式上的治理，雖然邊疆地區(qū)在國家疆域范圍之內，但實質上邊疆處于游離于國家統(tǒng)治邊緣的自在狀態(tài)，邊疆地區(qū)民眾對國家統(tǒng)治的認同度較低。同時，由于在空間上是距他國最近的地理單元，邊疆地區(qū)成為他國對我國進行政治、經濟、文化、意識形態(tài)等領域滲透的目標地區(qū)。為維護邊疆安全與穩(wěn)定，國家不僅要在實質上治理邊疆地區(qū)，還要通過治理績效促使邊疆地區(qū)民眾認同國家，自覺維護國家，從而構筑起穩(wěn)固、安全的邊防。另一方面，強化國家認同是新時代邊疆發(fā)展的內在要求。在新時代背景之下，邊疆地區(qū)的發(fā)展面臨前所未有的機遇，必須把邊疆治理置于重要的地位。當前，邊疆地區(qū)的發(fā)展?jié)摿κ艿綇碗s因素的限制，發(fā)展能力較低，但是，隨著國家的進一步發(fā)展，特別是“一帶一路”倡議、“興邊富民”等政策繼續(xù)實施所帶來的巨大機遇，邊疆地區(qū)的發(fā)展能量將會得到進一步釋放。這將會極大的推動我國經濟的發(fā)展，甚至可以成為帶動經濟加快發(fā)展的新動力和新的經濟增長極。從目前來看，邊疆地區(qū)成為我國經濟發(fā)展新動力的趨勢已初步呈現。例如，2019年，云南省GDP 增速8.1%，高于全國GDP 增速的2 個百分點①新華網.數讀云南2019年經濟成績單：GDP 增速8.1%[EB/OL]. http：//www.yn.xinhuanet.com/newscenter/2020-02/04/c_138754378.htm。。然而，邊疆地區(qū)發(fā)展的良好態(tài)勢依賴于國家的支持，而國家的發(fā)展也離不開邊疆。只有邊疆與國家形成良性的互動關系，才能夠實現共同發(fā)展。

二、邊疆治理中國家認同建構與公共政策的內在邏輯關系

現代國家始終將國家認同建構作為一項重要任務。國家認同不是自動自發(fā)、無條件實現的，它的存續(xù)離不開公共政策的推動與促進。

（一）公共政策夯實國家認同的利益基礎

國家認同是公民在與國家互動基礎上，產生心理上的對國家的認可、信任、認同和歸屬等情感，正是形成了對國家的這種情感，公民才會在行為上支持國家和維護國家。國家認同既是一種心理情感，也是一種行為實踐，其產生和存續(xù)需要一定的利益基礎，“利益實現是政治認同的原動力”②方旭光.政治認同的邏輯[M].北京：中國社會科學出版社，2018：100。。“國家的凝聚力和國民對它的忠誠，便取決于國家保證個人福祉的能力”③[英]埃里·凱杜里.民族主義[M].張明明譯，北京：中央編譯出版社，2002：4。。馬克思主義也認為，人們選擇什么樣的行動與該行動的利益直接相關。“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！雹荞R克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第1 卷）[M].北京：人民出版社，1956：82。人們是否認同國家取決于國家能否維護、保障以及發(fā)展他們的利益。

公共政策是作為國家管理者的政府意志的體現，是政府分配、調節(jié)、維護邊疆地區(qū)利益的重要方式。首先，公共政策分配著邊疆地區(qū)的公共利益?！耙豁椪甙幌盗蟹峙鋬r值的決定和行動”⑤[美]戴維·伊斯頓.政治體系——政治學狀況研究[M].馬清槐譯，北京：商務印書館，1993：123。，不僅如此，這種政策的分配活動代表國家的意志，具有高度的權威性。中華人民共和國建立后，邊疆地區(qū)由王朝時代的“蠻夷、蠻荒之地”變成了與其他地區(qū)地位平等的國家疆域，由此獲得了能夠享受國家政策所帶來的紅利和參與國家發(fā)展成果分配的平等資格。其次，公共政策調節(jié)著邊疆地區(qū)的利益關系。邊疆地區(qū)作為少數民族聚居區(qū)，針對邊疆民族地區(qū)發(fā)展滯后，國家實施了一系列政策來調節(jié)利益關系，使邊疆民族地區(qū)享受更多的政策優(yōu)惠。再次，公共政策維護著邊疆地區(qū)民眾的利益。公共政策是改善人們生存與發(fā)展狀況的重要形式，也是維護人們利益的重要方式。黨和政府一直都重視邊疆地區(qū)的發(fā)展，始終將保障好、維護好、發(fā)展好邊疆地區(qū)民眾的利益作為重要工作，黨的十九大報告強調支持邊疆地區(qū)加快發(fā)展，這意味著邊疆地區(qū)在政策上將得到國家更大力度的支持。通過國家政策的實施，邊疆地區(qū)民眾國家認同的利益基礎將會越來越牢固。

（二）公共政策筑牢國家認同的政治基礎

現代國家超越了傳統(tǒng)的族群、地緣、血緣共同體而體現為統(tǒng)一的政治共同體，在這個政治共同體內部，還有各種政治制度、體系以及規(guī)則。現代國家意味著國家在形態(tài)上已經轉型，即由傳統(tǒng)王朝轉變?yōu)槊褡鍑遥鴩艺J同就是對民族國家及其一整套政治制度的認同?！艾F代國家認同是個體在接受、參與并分享國家制度體系過程中所形成的對國家制度體系及其決定的自我身份（公民身份）的認同?！雹蘖稚辛?現代國家認同建構的政治邏輯[J].中國社會科學，2013（08）：22-46。在國家認同建構過程中，統(tǒng)一的民族國家形態(tài)是國家認同最根本的政治基礎，是國家認同最重要的客體與對象。在此基礎上，還必須對國家憲法法律、基本政治制度、國家結構形式、公民身份等產生認同。此外，國家認同作為國民與國家互動的產物，互動關系的實現和維系需要一定的載體作為中介，公共政策則構成了國民與國家互動的中介。公共政策的價值和目標導向國家認同，人們對政策本身的認同也構成國家認同基本的政治基礎。

“人們對一種政治統(tǒng)治的認同與否，與它能否保障和實現人們的各項基本權利密切相關?！雹賲怯褴?論國家認同的基本內涵[J].中國特色社會主義研究，2015（01）：48-53。我國是由全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家，在國家建立之后，就始終重視鞏固國家認同的政治基礎。首先，確定了邊疆地區(qū)民眾平等的公民身份，廢除了舊中國不平等的剝削制度，實行民族平等、團結以及繁榮發(fā)展的政策，從根本上建立起了平等的公民身份。其次，為邊疆地區(qū)民眾提供了平等的政治參與機會。新中國成立初期，為了避免國家權力直接介入邊疆地區(qū)所帶來的不適應性，在邊疆政權建設中，主要采取的是把少數民族的精英吸納進政權中的政策②袁明旭.從精英吸納到公民政治參與——云南邊疆治理中政治吸納模式的轉型[J].思想戰(zhàn)線，2014（03）：31-34。。隨著政權漸趨穩(wěn)定和國家政治制度的進一步完善，邊疆廣大民眾有了平等參與國家政治生活的機會。例如，邊疆地區(qū)基層群眾自治制度的實施，民眾通過自我服務、管理、教育、監(jiān)督，真正實現了當家作主的權利；公職人員的選拔政策使邊疆民眾也有成為國家公職人員的平等機會。最后，平等的享受教育權、醫(yī)療救助權、社會保障權。為了支持邊疆發(fā)展，國家制定了多項優(yōu)惠政策，保障邊疆地區(qū)民眾能夠享有實質性的政治權利。

（三）公共政策鞏固國家認同的文化基礎

國家認同不僅是對政治意義上的國家的認同，也是對文化意義上的國家的認同?！懊褡鍑壹仁恰巍伞餐w，也是‘歷史—文化’共同體”③吳玉軍.論國家認同的基本內涵[J].中國特色社會主義研究，2015（01）：48-53。。國家認同需要在財產、制度、經濟以及法律等方面得以體現，而且，也在歷史資源所虛構之事中被塑造④[美]M.萊恩·布魯納.記憶的戰(zhàn)略：國家認同建構中的修辭維度[M].藍胤淇譯，北京：商務印書館，2016：9。。這里所說的歷史資源，其實也就是國家認同的文化基礎。當前，國家認同面臨兩方面文化因素的挑戰(zhàn)，一方面，在多民族國家中，除了國家主流文化以外，很多民族都有自己特殊的歷史文化，這構成民族認同的基礎，而當民族成員對本民族文化的認同度高于對國家主流文化的認同時，國家認同的文化基礎將被削弱。另一方面，在全球化時代，信息傳播技術的變革和發(fā)展，使域外文化超越主權邊界在國內廣泛而迅速傳播，其中不少糟粕、腐朽的文化侵蝕著國家認同的主流文化。為了應對國家認同在文化上的挑戰(zhàn)，提高人們對國家的認同感和忠誠度，形成、發(fā)展、傳播國家主流文化成為多民族國家建構國家認同文化基礎的重要方式。

通過教育政策傳播國家主流文化成為建構國民對國家主流文化認同的重要路徑。早在19 世紀80年代，為了使印第安人更好地接受美國的主流文化和更好地融入美國社會，美國政府采取了印第安學生接受英語教育、強制上城市寄宿學校等政策措施⑤吳洪英.試論美國政府對印第安人政策的軌跡[J].世界歷史，1995（06）：26-33。。英國政府在應對國民身份認同危機時采取了價值觀教育的措施，以此增強公民的國家身份認同⑥陶翀，饒從滿.英國人國家認同建構中的公民教育：作用考察與背景分析[J].外國教育研究，2018（11）：3-13。。在我國，黨和政府始終重視通過發(fā)展教育事業(yè)來建構國家認同的文化基礎。一方面，大力支持邊疆民族地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展。在《中國人民政治協商會議共同綱領》中明確規(guī)定：“人民政府應幫助各少數民族的人民大眾發(fā)展其政治、經濟、文化教育的建設事業(yè)”，之后，中央政府加大教育經費向邊疆地區(qū)的投入和傾斜力度，開辦民族學校，培養(yǎng)和選派少數民族教師，高等教育放寬對少數民族學生的錄取條件，在邊疆民族地區(qū)全面普及義務教育，以此發(fā)展邊疆民族地區(qū)的教育事業(yè)。另一方面，使用國家統(tǒng)一組織編寫的教材，并在教材中安排國家的歷史、地理以及中華民族優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化等內容，增強少數民族對國家和民族的了解和認知。此外，國家教育發(fā)展規(guī)劃著重突出主流文化教育?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中提出把社會主義核心價值體系、馬克思主義中國化最新成果、理想信念教育和道德教育、中國共產黨的領導、社會主義制度的信念和信心、以愛國主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時代精神、社會主義榮辱觀教育、公民意識以及中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)和革命傳統(tǒng)教育融入國民教育。通過教育傳播國家的主流文化，以此鞏固國家認同的文化基礎。

（四）公共政策維系國家認同的民族團結基礎

多民族國家是國內各民族基于共同的利益和目標組成的政治共同體，它的存在和延續(xù)是以國內各民族對國家的認同為前提條件的。各民族是否團結既是檢視民族間關系的重要標尺，也是維系國家認同的紐帶。民族團結是各民族基于“共同的利益和目標在自愿和平等的基礎上的聯合”①金炳鎬.民族理論通論[M].北京：中央民族大學出版社，2007：464。。一方面，民族團結是建構一個完整的政治共同體（國家）的前提，這是國家認同的基礎。毛澤東曾說：“帝國主義過去敢于欺負中國的原因之一，是中國各民族不團結。”②中共中央文獻研究室，國家民委.毛澤東民族工作文選[M].北京：中央文獻出版社，2014：124。由于舊中國各民族之間不團結，既導致中國在近代的悲慘和屈辱，也造成民族國家建構的艱辛。在帝國主義侵略的強大攻勢而面臨亡國滅族的情況下，民族意識的覺醒使各族人民之間的團結關系才逐漸形成，正是在這種民族團結的巨大力量之下，建立起了民族國家形態(tài)的中華人民共和國。另一方面，民族團結能夠持續(xù)、穩(wěn)定維系國家認同。蘇聯解體表明，國家的建立并不意味著它能一直存續(xù)，因為國家在建立之后就一直深受復雜的內外部因素影響，這些復雜因素影響著民族間的關系，甚至可能威脅、削弱國家認同。只有國內各民族在對國家高度認同的基礎上形成一股合力，才能有效應對各種風險和危機。

黨和政府始終將民族團結作為處理民族關系的重要原則，以此筑牢國家認同的基礎。新中國成立后，為促進和加強各民族間的真正團結出臺了許多政策措施，將民族團結以法律的形式確定下來，并對影響民族團結的大漢族主義和狹隘民族主義的行為以及民族歧視、壓迫和分裂行為進行整治。在干部隊伍建設上合理配置漢族與少數民族，加深民族間的了解和互信，“如果漢族干部認為離開少數民族干部也可以，少數民族干部認為沒有漢族干部也可以，都是錯誤的，危險的?！雹蹏颐褡迨聞瘴瘑T會、中共中央文獻研究室.新時期民族工作文獻選編[M].北京：中央文獻出版社，1990：149。開展民族團結教育和宣傳的活動，建立民族團結進步表彰機制④張少春.團結之路70年：新中國民族團結理論與實踐的歷史脈絡[J].西北民族研究，2019（03）：15-23。。開展民族團結進步創(chuàng)建的活動，推進民族團結事業(yè)。⑤中華人民共和國中央人民政府網站.三部委發(fā)布進一步開展民族團結進步創(chuàng)建活動意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/gzdt/2010-07/09/content_1649933.htm。習近平總書記曾說：“要全面貫徹黨的民族政策，……像珍視自己的生命一樣珍視民族團結，像石榴籽那樣緊緊抱在一起。”⑥習近平李克強張德江劉云山王岐山張高麗分別參加全國人大會議一些代表團審議[N].光明日報，2017-03-11。在黨和政府對民族團結事業(yè)的推進下，邊疆地區(qū)國家認同的民族團結基礎更加牢固。

三、新時代邊疆治理中制約國家認同建構的政策因素分析

公共政策是針對特定問題的解決而制定的，每項政策都有特定的目標群體和政策環(huán)境。但由于多種復雜因素制約，公共政策總是“在政策意圖和政策結果之間始終存在著巨大的差距”⑦[美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德、小G·賓厄姆·鮑威爾.比較政治學：體系、過程和政策[M].曹沛霖等譯，上海：上海譯文出版社，1987：331。。因此，并非所有的政策都能夠解決公共問題和實現公共利益，有些公共政策發(fā)生了偏誤，制約著國家認同的建構。

（一）邊疆治理政策模式中穩(wěn)定與發(fā)展的關系失衡

穩(wěn)定與發(fā)展是邊疆治理的兩個核心議題。在王朝時代，邊疆常常是國家繁榮與穩(wěn)定的重要變量，誠如費孝通所說：“觀邊疆治亂興衰，可知國家統(tǒng)一還是分裂”⑧費孝通.費孝通致“興邊富民行動”領導小組的一封信[J].民族團結，2000（03）：8-9。。王朝時代的邊疆治理意在鞏固邊防，以維護國家的穩(wěn)定和統(tǒng)一?！肮芎靡黄兀ㄟ吔貐^(qū)）、守住一條線（邊界線），是歷朝邊疆政策的基本目的?！雹狁R大正.中國邊疆研究論稿[M].哈爾濱：黑龍江教育出版社，2002：422。這種邊疆治理觀也影響了新中國建立之后的邊疆治理，形成了“重穩(wěn)定、輕發(fā)展”⑩朱碧波.中國邊疆社會管理模式的轉型與重構研究[J].西南邊疆民族研究，2013（01）：15-21。的邊疆治理模式。當時，我國與周邊國家關系尚不明確，為了鞏固國家政權，在邊疆地區(qū)，國家基于安全考量，將穩(wěn)定作為邊疆地區(qū)工作的重心。同時，在其后的邊疆治理實踐中也形成了“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”“新疆壓倒一切的是穩(wěn)定”等治邊思想及政策模式。不可否認，穩(wěn)定導向的治理觀在維護邊疆穩(wěn)定與安全發(fā)揮著重要作用。改革開放以后，國家對邊疆地區(qū)的發(fā)展日益重視，“西部大開發(fā)”“東北振興”戰(zhàn)略開啟了邊疆大發(fā)展的進程，尤其是制定了針對邊疆地區(qū)發(fā)展的“興邊富民”行動規(guī)劃等政策。然而，與非邊疆地區(qū)，特別是與東部沿海地區(qū)相比，國家支持力度仍然有限，邊疆地區(qū)發(fā)展動力不足。邊疆地區(qū)普遍落后，貧困以及次生性的犯罪、毒品等問題突出，這些問題在不同程度上削弱了邊疆地區(qū)的國家認同，進而又影響邊疆地區(qū)的穩(wěn)定。隨著與周邊國家關系明朗且前景良好的情況下，邊疆發(fā)展具備了良好的外部條件，邊疆發(fā)展迎來了前所未有的機遇。

（二）邊疆治理“族際主義”取向的政策影響國家認同

公共政策都有特定的價值取向。在邊疆治理中，政策取向形成之后，會對邊疆治理的對象、目標、方式以及結果產生重要影響。新中國成立后，受古代王朝對邊疆治理方式的影響，黨和政府采取族際主義的政策取向，即在邊疆地區(qū)主要是對民族關系進行治理，邊疆治理往往是以民族政策體現出來。這種取向的民族政策在新中國建立初期發(fā)揮了重要作用。因為受歷史、自然狀況、社會發(fā)育程度等因素影響，邊疆民族地區(qū)普遍落后貧困，西藏和周邊地區(qū)還停留在奴隸制社會，如果缺乏國家扶持幫助，依靠這些民族自身的力量，很難發(fā)展起來，也就無法實現現代化。鑒于這種情況，國家通過輸入資源或政策優(yōu)惠方式，來推動邊疆民族地區(qū)發(fā)展。然而，這種幫扶政策在幫助少數民族發(fā)展的同時，也帶來了負面效應。即固化了民族成員的身份意識，一些專門針對少數民族的政策，在潛移默化中也強化著少數民族成員的族群屬性。在一些特殊主義民族政策的促進下，某些民族的自我意識逐漸增強，強化了民族認同，影響了國家認同。

（三）邊疆治理中政策執(zhí)行力有待加強

政策執(zhí)行是將政策方案擬定的目標予以實現的過程，在政策過程中，即使制定出最優(yōu)的政策方案，如果不能有效貫徹執(zhí)行，政策就是一紙空文，無法達到預期目標。就邊疆治理而言，政策執(zhí)行關系到國家的良策是否能夠真正落地，惠及邊疆地區(qū)民眾。從實際情況來看，邊疆治理中政策執(zhí)行存在一些問題，削弱了公共政策的實施效果，影響了邊疆地區(qū)民眾的國家認同。一是邊疆地區(qū)政策執(zhí)行者缺乏執(zhí)行能力。在政策實施過程中，要求政策執(zhí)行主體具備理解政策方案、統(tǒng)籌政策實施、組織協調等能力，這些能力對政策實施至關重要。一些政策執(zhí)行者，特別是基層政策執(zhí)行者，由于自身能力不足，導致政策執(zhí)行與政策意圖相去甚遠，甚至南轅北轍。二是政策執(zhí)行者對政策的選擇性、象征性、替代性執(zhí)行，追求自身不合理利益，上有政策、下有對策，對上級政策采取偷梁換柱、敷衍、曲解等做法，導致好政策在邊疆地區(qū)實施變異、變味、變質。三是政策執(zhí)行中的腐敗問題導致政策失靈。公共政策是社會利益資源的一種配置方式，由于身份、職務以及獲取信息的便利，政策執(zhí)行者更容易獲取政策所帶來的利益，比較典型的做法是政策利益的截留和侵占、與他人合謀、貪污受賄等。政策執(zhí)行力的不足，會導致民眾的利益受損，影響著他們的國家認同。

（四）邊疆治理中的政策沖突降低政府績效

政策是政策主體、目標群體以及社會公眾等利益相關者博弈的結果，由于利益訴求的不同與差異，政策可能會存在沖突。政策是為了解決社會公共問題，而政策沖突則會阻礙解決社會公共問題的進程。政策沖突在邊疆治理中也不同程度的存在。例如，邊疆治理中的經濟發(fā)展政策與環(huán)境保護政策的沖突。一方面，邊疆地區(qū)社會發(fā)育程度較低，經濟發(fā)展滯后，資源匱乏，生態(tài)脆弱，教育文化落后，交通欠發(fā)達等一系列問題，解決這些問題，從根本上來講只能依靠發(fā)展經濟，而邊疆地區(qū)經濟的發(fā)展往往采用傳統(tǒng)落后的生產方式，對環(huán)境具有一定的破壞性。另一方面，當前黨和國家正在大力推進生態(tài)文明建設，邊疆地區(qū)政府必須保護環(huán)境，加強生態(tài)文明建設。這就使邊疆地區(qū)政府面臨挑戰(zhàn)，考驗著領導的智慧，有的領導不能處理好發(fā)展與保護的關系，導致地方政策與中央政策相悖，引起沖突。此外，邊疆地區(qū)政府部門之間的政策也可能產生沖突。在政策沖突影響下，各執(zhí)行主體相互扯皮、博弈、抵觸，甚至產生矛盾，掣肘政策實施進程，造成政策達不到預定目標。政策沖突會導致政策實施的低效甚至無效，影響邊疆地區(qū)的治理績效，進而削弱邊疆地區(qū)民眾的國家認同。

（五）邊疆治理中政策創(chuàng)新能力不足

隨著社會發(fā)展的日新月異，各種公共問題層出不窮，檢驗著政府政策的創(chuàng)新能力?！肮舱邉?chuàng)新，即政府以新的理念為指導選擇突破傳統(tǒng)的政策方案，及時有效地解決社會公共問題以及對稀缺的社會資源進行最優(yōu)化的配置?！雹賴罉s.公共政策創(chuàng)新與政策生態(tài)[J].上海行政學院學報，2005（04）：38-48。在一定程度上，政策創(chuàng)新能力反映著政府能否對公共問題作出及時、有效的回應。在邊疆治理中，不同程度地存在著政策創(chuàng)新能力不足的問題，影響了解決邊疆問題的進程。一方面，邊疆治理缺乏政策創(chuàng)新理念。有的邊疆地區(qū)政府因循守舊，依據慣常的行為方式來解決快速變化的邊疆問題，在制定政策時仍然是閉門造車，自以為是。這種決策模式使決策者陷入權力傲慢的怪圈，可能因忽視大眾訴求而對公共問題的靶向把握不準，最終難以有效地解決問題，甚至可能損害群眾的利益。另一方面，邊疆治理的政策方案、措施缺乏創(chuàng)新性。有的政策方案缺乏針對性、科學性和前瞻性，政策實施方式簡單、粗暴，并且政策缺乏評估、監(jiān)督，這樣既可能損害群眾的利益，又可能降低政府公信力，影響國家認同。

四、新時代邊疆治理中國家認同建構的公共政策優(yōu)化路徑

（一）邊疆治理應堅持穩(wěn)定與發(fā)展并重的政策模式

新時代要求增強人民群眾的“幸福感”和“獲得感”，邊疆地區(qū)人民的“幸福感”與“獲得感”與邊疆地區(qū)發(fā)展水平直接相關。邊疆治理要堅持穩(wěn)定與發(fā)展并重的政策模式，即在繼續(xù)重視邊疆穩(wěn)定的前提下，加快推進邊疆地區(qū)的發(fā)展。一方面，穩(wěn)定是邊疆地區(qū)發(fā)展的前提條件。當前，邊疆地區(qū)聚集著一些不穩(wěn)定因素，穩(wěn)定仍然是邊疆治理的重要任務，政策要將維護穩(wěn)定作為重要目標。另一方面，發(fā)展是解決邊疆問題的關鍵。邊疆治理關涉的方面錯綜復雜、千頭萬緒，需要國家制定一個總領邊疆地區(qū)發(fā)展各方面事宜的戰(zhàn)略?！耙試覒?zhàn)略來推動邊疆的治理和發(fā)展”②周平.邊疆發(fā)展須要國家戰(zhàn)略的推動[J].中國邊疆史地研究，2019（02）：88-98。對邊疆治理政策的制定提供可行性的方向。在邊疆政策上升為國家戰(zhàn)略之后，可以更大程度推動邊疆地區(qū)的發(fā)展。國家戰(zhàn)略表明針對邊疆治理制定的政策權威性更高，意味著更多資源將投入邊疆治理，這將極大地解決邊疆治理資源不足的現狀。而且，國家戰(zhàn)略可以將涉及邊疆治理的政策進行統(tǒng)合，進而形成政策合力，提高邊疆治理成效。同時，需要注意的是，9 個陸地邊疆省區(qū)面臨的問題不同，治理重點也應各異，在制定政策時，要根據實際情況因地制宜，靈活處理政策中穩(wěn)定與發(fā)展的關系。

（二）邊疆治理應堅持區(qū)域主義與整體主義相統(tǒng)一的政策取向

在邊疆治理生態(tài)發(fā)生變化的情況下，“對于中國的陸地邊疆治理來說，能夠適應國家疆域和邊疆形勢發(fā)展的變化，并能夠取代‘族際主義’治理取向的，只能是‘區(qū)域主義’的治理取向?！雹壑芷?陸疆治理：從“族際主義”轉向“區(qū)域主義”[J].國家行政學院學報，2015（06）：22-28。在邊疆治理中，作為重要的治理工具，公共政策要從族際主義的政策取向轉變?yōu)閰^(qū)域主義的政策取向。區(qū)域主義政策取向的核心是不再把邊疆地區(qū)僅視為民族地區(qū)，也不再把邊疆問題等同于民族問題，而是將邊疆地區(qū)視為國家的重要區(qū)域，作為國家統(tǒng)一整體不可分割的一部分?；趨^(qū)域主義的政策也不僅僅是對民族問題、民族關系的處理，而是涉及多方面、多層次、多維度的系統(tǒng)、全局謀劃。同時，邊疆治理的政策要將區(qū)域主義與整體主義結合起來，從全局出發(fā)，統(tǒng)籌發(fā)展。即在堅持區(qū)域主義政策取向的基礎上，還應該堅持整體主義的政策取向，不再把邊疆問題孤立起來解決，而是納入到國家穩(wěn)定與發(fā)展的全局中來進行治理。

（三）邊疆治理應提升政策執(zhí)行的有效性

在邊疆治理中，提升政策執(zhí)行的有效性必須解決政策執(zhí)行中存在的問題。一是加強政策執(zhí)行主體能力建設。從源頭來看，公共政策執(zhí)行主體的選拔是關鍵。嚴格選拔標準和程序，選拔出政治素質硬、業(yè)務能力強的政策執(zhí)行主體。從長遠來看，隨著社會急速變化，各種問題層出不窮，考驗著政策執(zhí)行主體的應對能力，及時的學習與培訓對加強政策執(zhí)行主體的能力建設至關重要。二是合理約束政策執(zhí)行主體的利益訴求。每個人都有自身的利益，追求自身的合理利益應該被認可與尊重，這是激發(fā)個體創(chuàng)造力的動力源泉，也是促進社會發(fā)展的重要推動力。但是這種利益的追求應該有一個適度范圍，即個體利益的實現不能損害公共利益。特別是公共政策執(zhí)行主體，更應該將自己的利益置于合理的范圍內。在政策執(zhí)行主體內在自覺的規(guī)避自己不合理利益的同時，還需要外在制度約束其行為。三是加強對政策執(zhí)行者的監(jiān)督。完善內部監(jiān)督與外部監(jiān)督機制，加大監(jiān)督力度。四是完善政策執(zhí)行中腐敗治理的立法，健全腐敗治理的制度。

（四）邊疆治理要減少政策沖突

在邊疆治理中，政策沖突是由多方面因素造成的，解決政策沖突既需要著眼于政策主體，又需要從其他多方面進行考慮。一是提高邊疆地區(qū)政策主體制定政策的能力。政策主體能力建設，需從源頭抓起，選拔水平高、能力強、素質硬，且愿意為邊疆民眾服務、奉獻的公職人員。同時，通過理論學習和實踐鍛煉，優(yōu)化并提高政策主體的能力素養(yǎng)結構。二是加強各政策主體之間的溝通。政策之間的沖突在很大程度上是由于政策主體之間缺乏及時的溝通、交流，造成信息無法共享。政策過程并非是閉門造車的活動，而是相互協商、溝通、博弈的過程，通過溝通、協商、利益博弈，實現合作共贏。三是重視決策民主。在制定政策時，應該廣泛征求意見，特別是及時聽取群眾、專家等的意見，對可能的政策結果進行全面評估。四是加強政策監(jiān)控。應該對政策運行予以全方位監(jiān)控，充分把握政策實施的效果，及時修正、完善或撤銷相關政策，避免政策的繼續(xù)實施造成更大危害。

（五）邊疆治理應增強政策創(chuàng)新能力

政策創(chuàng)新是政策制定理念、方案以及實施方式的創(chuàng)新，在新時代，提高邊疆治理中的政策創(chuàng)新力就是要增強邊疆地區(qū)政府的政策創(chuàng)新能力。一是邊疆地區(qū)政府要樹立政策創(chuàng)新理念。面對邊疆治理中的新問題、新形勢、新要求，應大膽創(chuàng)新，樹立創(chuàng)新理念，在吸納政府官員、專家等精英的意見和建議的基礎上，將民眾的利益訴求納入政策過程，提高民眾的政策參與水平。二是政策方案創(chuàng)新。充分利用好座談會、聽證會以及信訪等民意表達方式，及時聽取群眾的意見和建議，發(fā)揮好人大代表聯系群眾制度，通過人大代表走訪群眾，展開座談，聽取意見，將群眾的意見反饋到政策過程中，提高政策措施的針對性、科學性和有效性。三是加強政策評估方式創(chuàng)新。在實施政策過程中，利用好政策評估方式，將公共政策評估應用到整個政策過程中，制定完善的公共政策評估體系，采用科學的公共政策評估方法，利用專業(yè)化政策評估團隊，重視政策評估結果，并根據評估結果，及時對政策進行調整。四是加快邊疆治理的智庫建設，為政府提供政策咨詢、政策參考、政策方案，為政策創(chuàng)新注入外部活力。