宋美喆，劉寒波

（1.湖南大學 經(jīng)濟與貿易學院，湖南 長沙 410079；2.湖南財政經(jīng)濟學院 財政金融學院，湖南 長沙 410205）

一、引 言

由地域上相近的多個城市聚合而成的城市群逐漸成為新時代中國經(jīng)濟發(fā)展的主要空間載體。隨著人口和經(jīng)濟活動不斷向大城市集聚，區(qū)域性污染成為各個城市群的通病，城市群已日益演變?yōu)椤拔廴救骸?。黨的十九大報告作出中國特色社會主義進入新時代的判斷，對新時期城市群發(fā)展也提出了新的發(fā)展要求，指出城市群應全方位展示“低碳綠色、宜居宜業(yè)”等發(fā)展理念。如何降低環(huán)境污染，提高城市群環(huán)境質量，推進城市群生態(tài)文明體制改革，釋放其“生態(tài)紅利”成為擺在我們面前的關鍵問題之一。環(huán)境治理是一項公共產(chǎn)品，具有較強的正外部性，需要地方政府的介入和干預。而政府是否能夠有效發(fā)揮其職能，又與財政分權制度下的政府行為選擇密切相關。財政分權制度賦予了地方政府在財政事務上的支配空間，在很大程度上決定了當?shù)刎斦Y源的充裕程度。財政分權度越高，地方政府財政自主性越大，其對環(huán)境可能產(chǎn)生的作用也越強，進而影響著當?shù)丨h(huán)境污染水平和環(huán)境質量狀況。因此，檢驗財政分權對城市群環(huán)境質量的影響，揭示財政分權通過何種機制和路徑作用于環(huán)境質量，也就顯得相當必要和關鍵。

二、文獻綜述

根據(jù)財政分權影響環(huán)境質量的機制，可劃分為財政競爭和空間溢出。前者認為在分權體制下，地方政府會展開激烈競爭，并影響環(huán)境質量，表現(xiàn)為“逐底競爭”和“逐頂競爭”效應。20世紀70年代興起的“環(huán)境聯(lián)邦主義”，表明地方政府具有環(huán)境治理的責任，原因在于地方政府較中央政府更了解當?shù)鼐用衿?，且轄區(qū)間的競爭可以激勵地方政府提供更適宜的環(huán)境政策，故財政分權有助于環(huán)境污染程度的降低（Magnani，2000；Millimet，2003）［1-2］。毛德鳳等（2016）研究發(fā)現(xiàn)，隨著分權程度提高，人口城市化能促使環(huán)境質量不斷改善［3］。賁友紅和李向東（2017）指出財政支出分權使得地方政府增加對環(huán)境治理的投入，有利于改善環(huán)境質量［4］。李濤等（2018）的實證結論為，地方政府招商引資表現(xiàn)出“競爭到頂”的積極作用，引資競爭程度的提高能夠抑制霧霾污染［5］。此外，李根生和韓民春（2015）也得到類似的研究結論［6］。然而在現(xiàn)實中，因地區(qū)間競爭，當?shù)胤秸哂休^大的財政自主權時，往往會對企業(yè)放松管制并降低環(huán)境標準（Kunce和Shogren，2008）［7］，以此來吸引投資，促進經(jīng)濟增長，并增加稅收。財政分權對環(huán)境監(jiān)管存在“競次”現(xiàn)象（劉建民等，2015）［8］，造成環(huán)境治理水平下降和環(huán)境惡化。謝波和項成（2016）、吳俊培和萬甘憶（2016）、韓國高和張超（2018）認為財政分權下，以GDP為考核目標的官員晉升制度加劇了環(huán)境污染［9-11］。蔡嘉瑤和張建華（2018）指出分權程度提高時，地方政府會用基礎設施建設等生產(chǎn)性支出替代包括環(huán)境治理在內的公共服務支出，致使環(huán)境治理提供不足［12］。得到同樣結論的還包括周黎安（2007）、尹恒和朱虹（2011）［13-14］。還有學者從空間溢出機制的角度分析財政分權對環(huán)境質量的影響。環(huán)境公共物品具有明顯的外溢性，在分權狀態(tài)下各轄區(qū)合作的動力不足，沒有足夠激勵對環(huán)境進行治理（張華等，2017）［15］。在考慮溢出時，分權有可能使得環(huán)境政策失效（Sigman，2014）［16］。List和Gerking（2000）證實了分權體制下公共環(huán)境政策的外溢補償特征［17］。Gupta和 Barman（2010）、Deng（2012）等進一步研究發(fā)現(xiàn)，地方政府用于環(huán)境治理方面的支出具有明顯的外溢效應［18-19］。閆文娟和鐘茂初（2012）的研究表明，財政分權對污染物的影響程度取決于其外溢程度，外溢程度高的污染物受財政分權的影響更大［20］。李香菊和劉浩（2016）發(fā)現(xiàn)財政分權對單向外溢性污染物排放量的影響顯著為正［21］。

從現(xiàn)有文獻來看，因研究方法和指標選取的不同，學者們就財政分權與環(huán)境質量間的關系得到了截然相反的結論，未形成一致觀點，故對此問題還需進一步深入探索?，F(xiàn)有文獻還存在一些有待改進之處：其一，大多數(shù)文獻是基于省級數(shù)據(jù)進行分析的，討論的是省級層面的財政分權，而中國幅員遼闊，省以下政府財政分權行為可能存在的異質性被人為忽略了，較少有文獻考察市級政府的財政分權；其二，大多數(shù)文獻只是實證檢驗了財政分權對環(huán)境質量的影響方向，而沒有綜合性、系統(tǒng)性地揭示其作用機制和傳導路徑；其三，不同污染物的外溢性程度存在差異，地方政府對不同類型污染物會采取有區(qū)別的應對策略，財政分權對不同污染物的影響方向和機制可能各異，需要分別討論。而現(xiàn)有文獻大多是通過合成綜合指數(shù)或選取某一污染物排放量來反映環(huán)境質量的高低，不利于對比分析，研究結論較片面。

在現(xiàn)有文獻的基礎上，本文以長江中游城市群為對象，根據(jù)不同污染物的外溢性程度將其分類用以反映環(huán)境質量，考察省以下財政分權對環(huán)境質量的影響，探討如何在分權體制之下促進城市群環(huán)境質量的提高與綠色發(fā)展目標的實現(xiàn)。

三、財政分權對環(huán)境質量的影響機制及研究假設

財政分權是一種制度安排，會通過直接作用于政府行為策略的選擇與偏好，間接作用于環(huán)境質量。根據(jù)已有研究，本文將作用機制歸結為兩大類：其一是財政分權的財政競爭效應；其二是財政分權的空間溢出效應。

周黎安（2007）指出，在中國式財政分權體制下，政治集權與經(jīng)濟分權并存，下級政府向上級政府負責，而不是對公眾負責［13］。下級政府具有一定的支配財政收支的自主度，可以在政策允許的范圍內，實施稅收減免，并提供符合自身偏好的地方性公共產(chǎn)品和服務。上級政府通常將對下級政府的政績考核作為晉升依據(jù)，從而引起下級同級政府運用財政手段展開橫向競爭，在經(jīng)濟增長水平相近的地區(qū)間這種競爭尤為明顯。當政績考核更加重視經(jīng)濟增長時，一方面，本地政府會通過放松環(huán)境管制、給予稅收優(yōu)惠和財政補貼來吸引能夠創(chuàng)造更高利稅的重工業(yè)企業(yè)入駐當?shù)?。這些重工業(yè)企業(yè)大多屬于高污染高消耗的行業(yè)，此舉不僅扭曲了產(chǎn)業(yè)結構，還給當?shù)丨h(huán)境造成了不可逆轉的破壞，經(jīng)濟增長與環(huán)境保護表現(xiàn)為互斥關系。另一方面，政府間的晉升博弈，使得政府官員只關注于如何在較短的任期內促進經(jīng)濟增長，忽視環(huán)境治理等公共服務對經(jīng)濟增長的長期作用。在財政收入有限的前提下，選擇加大基礎設施建設等經(jīng)濟類支出，而壓縮環(huán)境治理等社會類支出。因用于環(huán)境治理的經(jīng)費不足，相關工作難以推進，環(huán)境質量得不到改善。而當考核更加重視居民滿意度和環(huán)境質量時，政府間又會由為“經(jīng)濟增長”而競爭轉向為“和諧”而競爭。一方面，本地政府會考慮到污染成本，從而提高環(huán)保管制標準，將污染嚴重的重工業(yè)企業(yè)趕到其他地區(qū)，重工業(yè)的產(chǎn)值在整個產(chǎn)業(yè)中的占比下降，在產(chǎn)業(yè)結構得到優(yōu)化的同時，環(huán)境質量也得以改善。另一方面，為在同級政府間脫穎而出，政府官員會迎合新的政績考核目標，為緩解生態(tài)環(huán)境危機，加大對環(huán)境污染的防控力度，相應增加環(huán)境治理的支出，這又可能帶來環(huán)境質量的改善。據(jù)此，提出假設1。

假設1：財政競爭機制對環(huán)境質量的影響是不確定的，取決于地方政府的政績目標偏好。且財政競爭主要是通過改變產(chǎn)業(yè)結構和環(huán)境治理支出占比這兩大渠道對環(huán)境質量產(chǎn)生影響。

根據(jù)外部性理論，環(huán)境污染具有流動性和強負外部性，很容易從一個地區(qū)擴散至地理距離相近的其他地區(qū)。相對應的，環(huán)境治理具有較強的正外部性，本地政府出臺的環(huán)境治理措施，可以惠及周邊地區(qū)，使其他地區(qū)環(huán)境狀況好轉。在中國式財政分權體制之下，下級政府只需對當?shù)氐沫h(huán)境質量負責，污染物排放的跨地區(qū)特征和屬地管理原則相矛盾，本地政府有強烈動機將當?shù)嘏欧诺奈廴疚锟缃甾D移到其他地區(qū)，加重其他地區(qū)的環(huán)境污染。當然，這也可能引起對方采取模仿或報復性的相同行為策略。且因收益外溢，環(huán)境治理的收益與成本不對稱，本地政府不愿將資源注入利他性領域，提供此類公共服務的積極性可能并不高，而是在等待免費搭乘鄰近地區(qū)環(huán)境治理的“便車”，這無疑加大了環(huán)境治理的難度。各地區(qū)各自為政，最大化自身利益的行為使得政府間難以合作，帶有跨地區(qū)性的環(huán)境治理支出不足，環(huán)境污染問題得不到妥善解決，不利于區(qū)域整體福利水平的提高。據(jù)此，提出假設2。

假設2：空間溢出機制對環(huán)境質量的影響是負向的，且主要影響路徑為改變環(huán)境治理支出占比。

進一步分析可知，不同類型污染物具有的外溢程度不同，本地政府對這些污染物會區(qū)別對待。污染物外溢程度越高，其治理的正外部性就越強，政府治理此類污染物的動力就越不足；反之，污染物外溢程度較低，本地排放污染物對周邊地區(qū)效用影響較弱，治理收益較少外溢，本地政府就更傾向于增加環(huán)境治理支出，并要求企業(yè)和居民減少此類污染物的排放。據(jù)此，提出假設3。

假設3：外溢性程度越高的污染物受空間溢出效應的影響越明顯，而外溢程度低的污染物受此影響有限。

“十二五”規(guī)劃中明確指出要建立健全區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。在環(huán)境治理方面，出臺多項政策，將實施排放總量控制的污染物由兩項增加到四項，強化總量控制指標考核，具體目標由中央分配至各省，省細分到下級市縣。在此之后對環(huán)境治理和保護的力度明顯加大，地方政府生態(tài)文明建設的主體責任得到加強，部分地區(qū)開始將當?shù)鼐用駥Ρ镜厣鷳B(tài)文明建設的滿意度納入考評指標體系，提高了生態(tài)環(huán)境質量等指標的權重。在此背景下，本文認為“十二五”及以后，受到更加嚴格的新環(huán)境政策約束，地方政府會更加重視與環(huán)境質量相關的政績考核指標，政府間跨地區(qū)污染防治的合作會更加密切，財政分權對環(huán)境質量的負面影響會趨于減弱，正面影響趨于增強。據(jù)此，提出假設4。

假設4：“十二五”前后，財政分權對環(huán)境質量的負向影響會減小，正向影響會增大。

四、財政分權對環(huán)境質量影響機制的實證檢驗

（一）檢驗模型的建立

由上述理論分析可知，受財政競爭和空間溢出機制的影響，各地區(qū)環(huán)境質量會表現(xiàn)出空間相關的特征。為對財政分權體制下，兩大機制對環(huán)境質量的影響方向和程度進行檢驗，設置動態(tài)空間滯后回歸模型：

其中，F(xiàn)is為財政分權；W Polit為第t年第i個地區(qū)環(huán)境質量Polit的空間滯后項；系數(shù)ρ1度量了地區(qū)間環(huán)境質量的空間關聯(lián)程度；W是空間權重矩陣；ρ2反映環(huán)境質量在時間上的動態(tài)相依關系；CV1為第一類控制變量，即反映傳導路徑的產(chǎn)業(yè)結構和環(huán)境治理支出；CV2為第二類控制變量，是除了第一類控制變量以外的一系列影響環(huán)境質量的其他控制變量。

為檢驗財政競爭和空間溢出對環(huán)境質量的傳導路徑和渠道，參照吳俊培和萬甘憶（2016）［10］的做法，設置動態(tài)空間滯后回歸模型：

模型（2）可以看作是財政分權對環(huán)境質量影響的簡約式表達，此時財政分權的估計系數(shù)既包含財政分權對環(huán)境質量的直接影響，也包含財政分權通過產(chǎn)業(yè)結構和環(huán)境治理支出對環(huán)境質量的間接影響。如果模型（2）中財政分權的估計系數(shù)顯著，在加入第一類控制變量后，模型（1）中對應的系數(shù)減小，但仍然顯著，則說明存在要驗證的傳導路徑。

為檢驗財政分權對環(huán)境質量的影響方向和程度是否在“十二五”前后有顯著差異，引入虛擬變量D，在2011年之前取值為0，2011年及以后取值為1。設置動態(tài)空間滯后回歸模型：

如果系數(shù)β2顯著，說明“十二五”前后財政分權對環(huán)境質量的影響發(fā)生了改變。且“十二五”及以后，財政分權對環(huán)境質量的影響為β1+β2。

（二）指標選取

被解釋變量是環(huán)境質量Pol，用地區(qū)人均污染物排放量表示。受數(shù)據(jù)可得性的限制，根據(jù)污染物的外溢程度，主要選取了二氧化硫Pol1和工業(yè)廢水Pol2兩類污染物，前者的外溢性程度大于后者。

解釋變量是財政分權Fis，根據(jù)如下公式計算：人均地級市本級財政支出/（人均地級市本級財政支出+人均省本級財政支出+人均中央財政支出）。

第一類控制變量CV1。產(chǎn)業(yè)結構Ind，用第二產(chǎn)業(yè)增加值占比表示。環(huán)境治理支出Exp，用節(jié)能環(huán)保支出占比表示。

第二類控制變量CV2。經(jīng)濟水平Eco，根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨假說，環(huán)境污染隨經(jīng)濟增長呈先惡化后改善的趨勢，用人均GDP及其平方項反映。人口密度Pop，用年末常住人口與建成區(qū)面積之比表示。人口密度高，人類活動越頻密，可能會消耗更多的資源，產(chǎn)生更多污染。對外開放程度Ope，用實際利用外商直接投資與GDP之比表示。一方面，根據(jù)“污染避難所”假說，吸引外資可能引入的是高污染企業(yè)，造成外資流入地環(huán)境質量惡化；另一方面，吸引外資也會帶來引入地技術水平的提高和生產(chǎn)工藝的改進，從而改善當?shù)氐沫h(huán)境質量。

（三）數(shù)據(jù)來源及預處理

研究樣本為2007-2016年長江中游城市群40座地級市的相關指標數(shù)據(jù)（1），樣本市包括隸屬于湖北省的武漢、黃石、黃岡、鄂州、孝感、咸寧、仙桃、天門、潛江、襄陽、宜昌、荊州、荊門；隸屬于湖南省的長沙、岳陽、益陽、常德、株洲、湘潭、婁底、郴州、衡陽；隸屬于江西省的南昌、九江、景德鎮(zhèn)、上饒、鷹潭、新余、宜春、萍鄉(xiāng)、撫州、吉安；隸屬于安徽省的合肥、六安、蕪湖、安慶、馬鞍山、池州、銅陵、黃山。數(shù)據(jù)來源于2008-2017年各樣本省及市的統(tǒng)計年鑒，為剔除價格因素的影響，使用CPI（2007=100）對以貨幣單位計量的指標進行處理。有少量缺失值的指標，使用線性插值法進行補充。人均工業(yè)廢水排放量、人均SO2排放量、人均GDP均作對數(shù)化處理。各變量描述性統(tǒng)計分析見表1所列。

由表1可以觀察到，部分變量的標準差過大，可能存在異常值，會對模型估計結果產(chǎn)生干擾，故對變量進行Winsor縮尾處理。

表1 各變量的描述性統(tǒng)計分析

（四）空間權重矩陣的設置

以不同空間權重矩陣的設置來反映財政分權對環(huán)境質量影響的機制。因空間溢出效應主要發(fā)生在地理空間距離相近的地區(qū)之間，財政競爭效應主要發(fā)生在經(jīng)濟發(fā)展狀況相近的地區(qū)之間?？紤]兩大類空間權重矩陣：地理空間權重矩陣和經(jīng)濟空間權重矩陣。設置地理空間權重矩陣包括：地理相鄰空間權重矩陣W1，當城市i和城市j相鄰則W1ij=1，其他情況取W1ij=0。地理距離空間權重矩陣W2，矩陣元素取城市間球面距離平方的倒數(shù)，距離越遠，取權重值越小。設置經(jīng)濟距離空間權重矩陣W3，矩陣元素取2007-2016年各城市人均GDP均值之差絕對值的倒數(shù)。因現(xiàn)實中財政分權對環(huán)境質量的影響可能是多種機制共同作用的結果，為反映綜合影響，設置經(jīng)濟地理嵌套空間權重矩陣W4，表示為W4=αW2+βW3，α和β分別代表著地理距離空間權重矩陣和經(jīng)濟距離空間權重矩陣的比重，本文取α=β=0.5，通過驗證發(fā)現(xiàn)，當α和β取其他組合值時，實證結果沒有本質的區(qū)別。

（五）估計結果分析

1.財政分權對環(huán)境質量影響方向和程度的估計

采用極大似然估計法對模型（1）進行估計，估計結果見表2和表3所列。

綜合表2和表3的估計結果，時間滯后項都顯著為正，長江中游城市群的污染物排放具有較強的跨期路徑依賴，證明了采用動態(tài)模型的必要性。財政分權對各類污染物的影響至少在10%的水平上顯著為正，表明在控制其他因素不變時，整個考察期內，財政分權不利于環(huán)境質量的提升，地方政府自主權增加，反而會加劇環(huán)境污染，這與韓國高和張超（2018）［11］等人的研究結論一致。進一步比較不同空間權重矩陣下的估計結果，深入探討財政分權對環(huán)境質量的影響機制。在所有估計結果中，空間滯后項的估計系數(shù)都顯著為正，揭示出不管是何種污染物，財政分權對其排放量的影響都同時受到空間溢出和財政競爭機制的作用，且這兩大機制及其綜合效應都造成了排放量的增長，區(qū)別在于以哪一類機制為主導。在中國式財政分權體制下，一方面，地方政府為了獲得政治上的晉升，超過經(jīng)濟水平與其相類似的城市，在提高GDP的宗旨下，重經(jīng)濟增長速度而輕質量，重經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的供給而輕服務性公共產(chǎn)品的供給，忽略了環(huán)境保護，引發(fā)了環(huán)境污染的“逐底競爭”，表現(xiàn)出經(jīng)濟水平相類似的城市間污染物排放量的競相增長和空間正向關聯(lián)。另一方面，一個城市的污染物會通過空氣、河流等蔓延至周邊城市，加劇周邊城市的環(huán)境污染。財政分權強化了各城市利益的分割，城市之間的行政性壟斷使得他們不愿承擔環(huán)境治理的成本，而存在搭便車的傾向。對于利人利己的、具有正外部性的環(huán)境治理產(chǎn)品提供不足，卻熱衷于損人利己的環(huán)境污染行為，使污染物的排放表現(xiàn)出地理空間上的“局部俱樂部集團”現(xiàn)象。以上結論驗證了假設1和假設2的部分觀點。

表2 財政分權對二氧化硫影響方向和程度的估計結果

表3 財政分權對工業(yè)廢水影響方向和程度的估計結果

地理空間權重矩陣W1和W2下，二氧化硫空間滯后項的系數(shù)值大于工業(yè)廢水的系數(shù)值，且大于經(jīng)濟空間權重矩陣W3下自身的系數(shù)值。對于外溢性較強的二氧化硫，財政分權的空間溢出效應表現(xiàn)得更為明顯，本地二氧化硫排放量增加，主要會引致地理距離相近的城市政府采取互補型策略行為。經(jīng)濟空間權重矩陣W3下，工業(yè)廢水空間滯后項的系數(shù)值要大于二氧化硫的系數(shù)值，也大于地理空間權重矩陣W1和W2下自身的系數(shù)值。對于外溢性較弱的工業(yè)廢水，財政分權的空間溢出機制對其排放量的作用有限，相比較而言，財政分權的財政競爭效應表現(xiàn)得更為明顯。本地工業(yè)廢水排放量增加，主要會引致經(jīng)濟水平相近的城市政府采取互補型策略行為。綜上分析，假設3成立。

分析第二類控制變量的估計結果，當因變量為二氧化硫時，經(jīng)濟增長及其二次項都顯著，且影響為倒U型。但當因變量為工業(yè)廢水時，經(jīng)濟增長及其二次項都不顯著，說明環(huán)境庫茲涅茨假說只有對應污染物是二氧化硫時才成立。當經(jīng)濟增長處于較低水平時，政府往往會選擇以污染換取增長的道路，增加了二氧化硫的排放。當經(jīng)濟起飛達到“拐點”以后，經(jīng)濟開始由傳統(tǒng)的粗放型增長向集約型增長轉變，二氧化硫排放得到一定的抑制，環(huán)境質量得以改善。人口密度對二氧化硫及工業(yè)廢水的影響均不顯著，這可能是因為本文選取的污染物都是工業(yè)生產(chǎn)過程所形成，與居民活動相關程度較低。當因變量為工業(yè)廢水，權重對應W3、W4時，對外開放程度的影響顯著為負，其他情況該影響都不顯著，“污染避難所”假說不成立。政府競相引進外資，沒有造成環(huán)境質量的嚴重惡化，反而通過技術外溢等效應緩解了當?shù)氐沫h(huán)境污染。

2.財政分權對環(huán)境質量影響渠道的估計

采用極大似然估計法對模型（2）進行估計，估計結果見表4和表5所列。

表4 財政分權對二氧化硫影響渠道的估計結果

從表4可以看出，當使用地理空間權重矩陣進行估計時，財政分權的系數(shù)顯著為正，此結果中涵蓋了財政分權對二氧化硫的直接影響，和通過環(huán)境治理支出產(chǎn)生的間接影響。在此基礎上添加了環(huán)境治理支出變量后（見表2），財政分權的系數(shù)仍然顯著為正，估計值減小，環(huán)境治理支出變量顯著為負，意味著當環(huán)境治理支出比重下降時，會帶來二氧化硫排放量的增長。此時財政分權對二氧化硫的間接影響被分離出，估計系數(shù)僅涵蓋直接影響，故其系數(shù)值減小，從而證明了財政分權的空間溢出機制主要是通過壓縮環(huán)境治理支出這一渠道擴大了二氧化硫的排放量。由于環(huán)境治理支出的收益外溢性強，地方政府對環(huán)保領域投資的偏好較弱，為在短期內獲得經(jīng)濟回報，多選擇將資金投向基礎設施建設等領域，后果則是用于環(huán)境治理的資金不足，二氧化硫過量排放的局面得不到改善。當使用經(jīng)濟空間權重矩陣進行估計時，財政分權的系數(shù)均顯著為正，在此基礎上添加了環(huán)境治理支出變量后，財政分權的系數(shù)仍顯著為正，估計值有所減小，且環(huán)境治理支出對二氧化硫排放有顯著負向影響。而在添加了產(chǎn)業(yè)結構變量后，財政分權的系數(shù)雖顯著，但估計值變化不大，且產(chǎn)業(yè)結構對二氧化硫排放的影響不顯著。這說明，財政分權的財政競爭機制同樣也是通過壓縮環(huán)境治理支出這一渠道增加了二氧化硫的排放。對于外溢性較強的二氧化硫，地方政府主要通過調整環(huán)境治理支出規(guī)模的渠道來影響其排放量。

表5 財政分權對工業(yè)廢水影響渠道的估計結果

從表5可以看出，當因變量為工業(yè)廢水時，對應于地理空間權重矩陣，財政分權的系數(shù)顯著為正，在此基礎上添加了環(huán)境治理支出變量后（見表3），對其估計結果影響不大，且環(huán)境治理支出變量不顯著。說明在空間溢出機制的作用下，工業(yè)廢水的排放量不受環(huán)境治理支出這一渠道的影響，這一點與二氧化硫不同。這是因為工業(yè)廢水的外溢程度低，治理的大部分好處能夠被本地獨自享有，故受周邊地區(qū)環(huán)保策略的影響較小。而對應于經(jīng)濟空間權重，在依次添加了環(huán)境治理支出和產(chǎn)業(yè)結構變量后，財政分權的系數(shù)依然顯著，但估計值下降了，環(huán)境治理支出變量顯著為負，產(chǎn)業(yè)結構變量顯著為正，表明財政分權的財政競爭機制通過壓縮環(huán)境治理支出和增加第二產(chǎn)業(yè)增加值占比兩大渠道增加了工業(yè)廢水的排放。為在同級政府間脫穎而出，在經(jīng)濟方面有更亮眼的表現(xiàn)，本地政府不僅會以各種優(yōu)惠條件鼓勵工業(yè)企業(yè)入駐，放松對企業(yè)污染物的監(jiān)管，還會調整財政支出的結構和方向，盡可能多地削減環(huán)境治理支出，以騰出資金發(fā)展經(jīng)濟，使得工業(yè)廢水排放量得不到有效控制。對于外溢性較弱的工業(yè)廢水，地方政府通過調整環(huán)境治理支出規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結構兩條渠道來影響其排放量。

綜合表4分析結論，假設1和假設2中財政分權對環(huán)境質量的作用渠道和傳導路徑得證。

3.“十二五”前后財政分權對環(huán)境質量影響的差異

采用極大似然估計法對模型（3）進行估計，估計結果見表6和表7所列。

表6 “十二五”前后財政分權對二氧化硫影響的估計結果

從表6可以看出，對應于不同的空間權重矩陣，交互項DFis的系數(shù)都為負，除了用W2估計的系數(shù)不顯著外，用其他空間權重矩陣得到的估計結果都至少在5%的顯著性水平上顯著?！笆濉鼻昂筘斦謾鄬Χ趸虻挠绊懴禂?shù)，在經(jīng)濟距離空間權重矩陣下的減少程度超過地理相鄰和地理距離空間權重矩陣下的減少程度。這說明“十二五”前后財政分權對二氧化硫排放量的影響有顯著差異，“十二五”及以后，財政分權對二氧化硫排放的正向影響趨于減弱，且在財政競爭作用機制下的減弱幅度要高于空間溢出機制。但這種弱化是有限的，財政分權對二氧化硫排放仍表現(xiàn)為正向促進，提高城市群環(huán)境質量的目標任重而道遠。

表7 “十二五”前后財政分權對工業(yè)廢水影響的估計結果

從表7可以看出，對比因變量為二氧化硫的估計結果，對應于不同的空間權重矩陣，交互項DFis的系數(shù)同樣都為負，且都在1%的顯著性水平上顯著。“十二五”及以后，不同空間權重矩陣下，財政分權對工業(yè)廢水的影響全部由正向轉為負向。說明相比較于二氧化硫，“十二五”及以后，政府所采取的各項環(huán)保措施對工業(yè)廢水排放的抑制作用更強烈些，有效降低了工業(yè)廢水的排放量。與二氧化硫相同的是，財政分權對工業(yè)廢水的影響系數(shù)，在經(jīng)濟距離空間權重矩陣下的減少程度超過地理相鄰和地理距離空間權重矩陣下的減少程度。說明“十二五”及以后，政府環(huán)保政策發(fā)揮作用的途徑主要是通過財政競爭。面對嚴峻的環(huán)境形勢，將硬性減排指標納入地方政府績效考核標準等做法，能夠加大對地方環(huán)境的問責力度，強化地方政府的環(huán)保意識。為實現(xiàn)晉升目標，地方政府對環(huán)境指標的重視性在增強，由過去單純圍繞經(jīng)濟增長展開競爭，開始轉向圍繞經(jīng)濟增長、節(jié)能環(huán)保等綜合性指標展開多元化競爭，迫使地方政府紛紛減少二氧化硫、工業(yè)廢水等污染物的排放，從而改善了環(huán)境質量。綜合表6的估計，研究假設4得以驗證。

五、結論與建議

基于2007-2016年長江中游城市群40個城市的數(shù)據(jù)，本文根據(jù)外溢性程度選取了二氧化硫和工業(yè)廢水的排放量作為環(huán)境質量的反映，并運用動態(tài)空間滯后回歸模型實證分析了財政分權對環(huán)境質量的影響及其傳導機制渠道，得到如下結論：

（1）在空間溢出和財政競爭機制的同時作用下，財政分權對各類污染物排放量的影響顯著為正，財政分權不利于環(huán)境質量的提升。對于外溢性較強的二氧化硫，財政分權的空間溢出效應表現(xiàn)得更為明顯，而對于外溢性較弱的工業(yè)廢水，財政分權的財政競爭效應表現(xiàn)得更為明顯。

（2）從主要影響渠道來看，財政分權的空間溢出和財政競爭機制都是通過壓縮環(huán)境治理支出這一渠道增加了二氧化硫的排放量。財政分權的財政競爭機制通過壓縮環(huán)境治理支出和調整產(chǎn)業(yè)結構兩大渠道增加了工業(yè)廢水的排放量。

（3）“十二五”前后，財政分權對二氧化硫排放的正向影響趨于減弱，但幅度有限，該影響仍表現(xiàn)為正向促進；財政分權對工業(yè)廢水排放的影響由正向轉向負向，降低了工業(yè)廢水的排放量。且“十二五”及以后，政府各項環(huán)保政策發(fā)揮作用的途徑主要是通過財政競爭機制。

為進一步提高城市群環(huán)境質量，防治各類污染，需要合理引導地方政府行為，對此本文提出對策建議：

首先，對于外溢性較強的污染物，不能單打獨斗，治理必須靠鄰近城市之間的合作，城市之間應打破行政性壟斷，健全完善城市群污染“組團化”聯(lián)防聯(lián)控機制，共同提高環(huán)境綜合治理支出的力度。

其次，理順各級政府環(huán)境事權與支出責任的劃分，考慮外溢性、信息的有效性、激勵相容性等因素，形成明確的省及省以下政府的環(huán)境事權清單。對于外溢性較強的污染物治理應向上集權，為補償?shù)胤江h(huán)境治理的收益外溢，建立環(huán)境污染治理的專項轉移支付體系。

最后，繼續(xù)提高環(huán)保指標在地方政府政績考核的權重，多樣化政績考核指標體系，迫使地方政府促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，鼓勵其發(fā)展污染程度低的高新技術產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)。推動政府從經(jīng)濟建設型轉向公共服務型，發(fā)揮財政競爭的積極作用，引導各地方政府將增加環(huán)境治理支出作為競爭手段和途徑，爭取實現(xiàn)城市群環(huán)境質量的根本性扭轉。

注 釋：

（1）因本文研究的部分城市關鍵指標數(shù)據(jù)在2017年是缺失的，包括仙桃市、天門市、潛江市等，如剔除這些城市會導致空間權重矩陣難以設置和損失部分有效信息，不利于檢驗財政分權對環(huán)境質量影響的機制，故本文的研究期截止到數(shù)據(jù)統(tǒng)計較完善的2016年，特作此說明。