文_周長城

我國2019年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）接近100萬億元，經(jīng)濟規(guī)模躍居世界第二位，改革開放40多年的時間，成功實現(xiàn)了從低收入國家邁向中等偏上收入國家。在經(jīng)濟發(fā)展成就顯著的背景下，人民生活質(zhì)量有了較大提高，但由于諸多原因，基本公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展未能與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，基本公共服務(wù)在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間、社會群體之間分配不均衡。區(qū)域發(fā)展不平衡決定了地方財政實力的差異，地區(qū)之間在教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)方面的財政支出存在較大差距。基本公共服務(wù)發(fā)展水平的不平衡是城鄉(xiāng)之間不平衡的最突出表現(xiàn)，公共服務(wù)仍然是農(nóng)村發(fā)展的明顯短板。流動人口在城市享有的基本公共服務(wù)覆蓋面仍然狹窄，雖然全國農(nóng)民工總量已接近3億人，但農(nóng)民工群體真正實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變還有一定難度。

自2003年黨的十六屆三中全會提出“建設(shè)公共服務(wù)型政府”以來，基本公共服務(wù)體系建設(shè)成為社會發(fā)展的主要議題，國家層面逐步出臺指導(dǎo)方針政策，2019年十九屆四中全會進一步提出“必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系，注重加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活”。在政策方面針對公共服務(wù)領(lǐng)域的指導(dǎo)，結(jié)合了我國經(jīng)濟發(fā)展水平，指出當前公共服務(wù)建設(shè)是兜底性的民生建設(shè)；呼應(yīng)了民眾的需求，指出要滿足多樣化的公共服務(wù)需求。因此，為了如期全面建成小康社會，必須著力補齊短板和弱項。

一、始終堅持社會公平理念，把提高人民生活質(zhì)量作為社會發(fā)展的重要目標

著力補齊全面小康的短板和弱項首先必須堅持“社會公平”的理念，把“提高人民的生活質(zhì)量”作為社會發(fā)展的重要目標。

改革開放以來，我國經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展取得矚目成績，國民經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，國內(nèi)社會矛盾日益凸顯，如貧富差距拉大、階層分化加劇、社會沖突與不穩(wěn)定等。黨和國家高度重視這些問題，黨的十八大報告將“公正”納入社會主義核心價值觀范疇，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)，必須“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”?！吧鐣且粋€規(guī)則體系”，在一個社會中，能夠維護社會公正的最重要的規(guī)則就是制度，沒有穩(wěn)定化的制度安排，就沒有社會的正常運轉(zhuǎn)。從社會學(xué)角度看，社會公平是一個利益關(guān)系范疇，其核心是社會各個領(lǐng)域的權(quán)利和利益在社會成員之間均等而平等的配置。公平和正義是文明社會的標志，是人類社會具有永恒價值的基本理念和基本行為準則，堅持公平、正義和共享價值理念的社會保障正是合理的、社會成員都能接受的安排。從這個視角出發(fā)，基本公共服務(wù)涵蓋了國家、行業(yè)、地方和基層服務(wù)機構(gòu)四個層面，涉及幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務(wù)保障和文體服務(wù)保障九個方面的保障范圍，從統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展到增進人民整體利益，基本公共服務(wù)均等化涵蓋了社會建設(shè)、民生保障的方方面面。

“社會發(fā)展的終極目的是提高和改善全體人民的生活質(zhì)量”，其目的在于發(fā)展社會經(jīng)濟的同時，體現(xiàn)以人為本的理念，使人們具有很強的幸福感。人民的生活質(zhì)量是一個覆蓋范圍極廣的綜合概念，概括并總結(jié)了人們?yōu)榱藵M足生存和發(fā)展需要而進行的全部活動的基本特征。生活質(zhì)量研究的終極目標就是要全面分析各種對生活質(zhì)量產(chǎn)生重要影響的要素，并以此為依據(jù)來調(diào)整社會生活的不同層面，從而達致一種和諧狀態(tài)：社會為個人提供改善其生活質(zhì)量所需要的全部社會供給，而個人也通過不斷調(diào)整各種影響自身主觀感受的指標來提升對于社會的主觀認同感和個人滿意度?？梢钥闯?，不僅生活質(zhì)量研究的終極目標與基本公共服務(wù)均等化的根本要求相契合，也可以將居民生活質(zhì)量作為基本公共服務(wù)均等化實踐成效的表征，使基本公共服務(wù)均等化、可及性與生活質(zhì)量相輔相成、密不可分——只有人民生活質(zhì)量切實提高了，才能真正體現(xiàn)出基本公共服務(wù)均等化程度有所上升；只有基本公共服務(wù)更加均等，能更好地與社會主義市場經(jīng)濟、民主政治以及先進文化相適應(yīng)，才會帶來人民群眾生活質(zhì)量的質(zhì)的飛躍。因此，著眼點放在提高人民的生活質(zhì)量上，在生活質(zhì)量的框架下，從以人民為中心的發(fā)展思想出發(fā)，促進政府與社會、國家與市場間的協(xié)調(diào)發(fā)展，可以為基本公共服務(wù)均等化的研究提供社會學(xué)學(xué)理依據(jù)，同樣將基本公共服務(wù)均等化與滿足人民群眾對美好生活的向往聯(lián)系起來，符合時代主題，具有很強的現(xiàn)實意義。

針對基本公共服務(wù)存在的城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、社會群體之間數(shù)量和質(zhì)量上的差異和不均，需要重點關(guān)注農(nóng)村、中西部貧困地區(qū)以及社會底層，以問題為導(dǎo)向，針對其在基本公共服務(wù)均等化保障中的薄弱環(huán)節(jié)進行理論研究和實證調(diào)查，更好地突出國家基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中的短板，針對薄弱環(huán)節(jié)、貧困地區(qū)、重點人群加大工作力度，強化政策傾斜，細化實化基本公共服務(wù)的重點領(lǐng)域，確保實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)大體均衡，確保貧困地區(qū)貧困人群基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平。

具體而言，在基本公共教育上，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，加大對中西部和民族邊遠貧困地區(qū)的傾斜力度；在基本公共就業(yè)服務(wù)上，加強對就業(yè)困難人員的就業(yè)援助，確保有就業(yè)能力的零就業(yè)家庭、低保家庭至少有一人就業(yè)；在社會救助、社會福利和社會事務(wù)上，推進城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展，健全低保對象認定辦法，建立低保標準動態(tài)調(diào)整機制，確保農(nóng)村低保標準逐步達到國家扶貧標準，全面建立針對經(jīng)濟困難高齡、失能老年人的補貼制度，進一步完善孤兒基本生活保障制度，做好困境兒童保障工作，統(tǒng)籌推進未成年人社會保護試點和農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護；在殘疾群體上，加快建立殘疾人基本福利制度，全面落實困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度，積極推進為家庭經(jīng)濟困難的殘疾兒童、青少年提供包括義務(wù)教育和高中階段教育在內(nèi)的12年免費教育，加快推進公共場所和設(shè)施的無障礙改造；在基本公共文化服務(wù)上，做實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）建設(shè)集宣傳文化、黨員教育、科學(xué)普及、普法教育、體育健身等功能于一體的綜合性文化服務(wù)中心，推動文化體育服務(wù)設(shè)施建設(shè)，等等。

推進基本公共服務(wù)均等化是一項長期而艱巨的工作，不能一蹴而就，應(yīng)當有步驟、有重點地依次推進。一般意義而言，社會經(jīng)濟模型具有三個支柱：免費的全民醫(yī)療保障、優(yōu)質(zhì)教育和平價住房，這三大支柱既不是隨機指定的也不是可供爭辯的，北歐及世界各地的學(xué)者普遍認為這三個要素是保障人們平等獲得機會的關(guān)鍵，并將它們置于公共政策的中心位置。同時，結(jié)合我國國情，義務(wù)教育、公共文化與基本醫(yī)療是目前我國人民最關(guān)切也是民生需求最緊迫的薄弱領(lǐng)域，城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)落差也相對較大。因此，在堅持“社會公平”理念、以“提高生活質(zhì)量”為終極目標的前提下，首先要著力補齊全面小康的關(guān)鍵短板和弱項：基本醫(yī)療公共服務(wù)、基本教育公共服務(wù)與基本公共文化服務(wù)。

二、公共醫(yī)療健康服務(wù)是全面建成小康社會的關(guān)鍵問題

高質(zhì)量的醫(yī)療健康服務(wù)的供給事關(guān)我國城鄉(xiāng)居民的身心健康。新醫(yī)改政策實施10多年以來，盡管在醫(yī)院籌資和為病患者提供充足醫(yī)療服務(wù)方面有了很大改善，然而醫(yī)療資源城鄉(xiāng)分配不均、醫(yī)患關(guān)系劇烈沖突以及因病返貧的現(xiàn)象均引起了社會各界的高度關(guān)注。在決勝全面建成小康社會的進程中，持續(xù)推進我國醫(yī)療健康服務(wù)制度改革是全面落實黨的十九屆四中全會提出的推進基本公共服務(wù)均等化的重要舉措，這也是推動城鄉(xiāng)融合的重要舉措。事實上，城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異和收入差異已經(jīng)在醫(yī)療健康服務(wù)供給上顯現(xiàn)出來，換言之我國城鄉(xiāng)居民能否公平體面地分享高質(zhì)量的醫(yī)療健康服務(wù)直接關(guān)乎人民身體健康能否得到有效保障。當前我國人民群眾面臨的迫切難題是人民群眾日益增長的對高質(zhì)量醫(yī)療健康服務(wù)的需求與醫(yī)療健康服務(wù)供給不平衡且不充分之間的矛盾。

只有將醫(yī)療健康服務(wù)供給與分配放在中央政府與地方政府的關(guān)系視野下理解才能揭示它的內(nèi)在過程和運作機制，才能尋找破解醫(yī)療健康服務(wù)體制改革過程中存在的難題，才能最終讓基本公共衛(wèi)生服務(wù)惠及全體人群，因此跳出醫(yī)療健康服務(wù)領(lǐng)域看的思路就顯得尤為重要。要進一步推進公共醫(yī)療服務(wù)均等化，就要重點關(guān)注：中央政府與地方政府在醫(yī)療健康服務(wù)方面推出的各種配套措施、新醫(yī)改政策在各地施行后產(chǎn)生的一般社會后果、醫(yī)療健康服務(wù)改革在地方政府行為事項中的角色定位以及如何推動地方政府更好地滿足人民群眾的醫(yī)療服務(wù)需求、醫(yī)療健康服務(wù)中的福利化與商品化的界限。通過這四方面的探討來呈現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在新醫(yī)改過程中的差異與特征，包括醫(yī)改政策、醫(yī)療供給和醫(yī)療服務(wù)效果，跳出醫(yī)療健康領(lǐng)域，探討醫(yī)療健康與地方政府行為之間的復(fù)雜聯(lián)系，關(guān)注不同類型的社會群體能否公平地獲得醫(yī)療資源。全面解析當前我國各級政府在醫(yī)療健康領(lǐng)域推出的相關(guān)政策以及實施的社會效果；調(diào)查各類社會群體在獲得醫(yī)療健康服務(wù)中面臨的各種難題和不足，特別要考察城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異和行業(yè)差異在醫(yī)療健康服務(wù)中的不同反應(yīng)；尋找破解醫(yī)療健康資源分配不均難題的可行路徑，著重借鑒國外的先進經(jīng)驗和做法探索一套符合本國國情的醫(yī)療健康服務(wù)的制度設(shè)計。

三、基礎(chǔ)教育公共服務(wù)是全面建成小康社會的首要任務(wù)

教育特別是基礎(chǔ)教育是基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010——2020年）》明確提出：“建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距?！碑斍皩W(xué)界主要利用統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)對城鄉(xiāng)之間以及中東西部區(qū)域之間進行比較，揭示各地政府在教育投入、教育發(fā)展方面的績效與不足。然而，這些研究忽視了作為教育接受者的公眾的意見和評價、忽視了基本教育公共服務(wù)在社會的、心理的和精神方面的指標內(nèi)容、忽視了處于教育體系中具體的學(xué)校組織和人承受這些資源配置不均等的機制、忽視了從事教育者、接受教育者和公眾的主觀感受與滿意度，也忽略了受教育者的多元發(fā)展需求。進一步推進基本教育公共服務(wù)均等化，需要建構(gòu)一個囊括國家、學(xué)校、社會三個主體、包含主客觀評價指標的基本教育公共服務(wù)評估與管理指標體系，不僅僅是對不同地域的教育公共服務(wù)差異進行評估與考核，更重要的是為地方政府實施基本教育公共服務(wù)均等化管理與改革提供理論視角與依據(jù)。

國家是基本教育公共服務(wù)的主要提供者，決定了教育的質(zhì)量與水平。國家對基本教育公共服務(wù)的提供主要包括兩個方面：一是教育經(jīng)費投入，可以用預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費與預(yù)算內(nèi)財政支出的比值來進行測量；二是減少對學(xué)校的直接行政干預(yù)，比如減少用“一刀切”的標準對學(xué)校進行各種形式主義的檢查與評估，允許學(xué)校在教學(xué)改革和創(chuàng)新方面擁有一定的自主權(quán)?，F(xiàn)有基本公共教育服務(wù)均等化評價指標體系往往只關(guān)注第一個方面，即教育經(jīng)費的投入，但國家在教育服務(wù)方面應(yīng)有所為有所不為，為學(xué)校組織創(chuàng)建一個相對自主的制度環(huán)境有利于提高公共服務(wù)效用。學(xué)校是基本教育公共服務(wù)實施場所，決定了教育的過程與產(chǎn)出。學(xué)校層面的指標主要包括兩大方面，一是教師發(fā)展與教師滿意度，二是學(xué)生發(fā)展與學(xué)生滿意度。教師發(fā)展和學(xué)生發(fā)展為客觀指標，教師滿意度與學(xué)生滿意度為主觀指標。教師發(fā)展包括工資水平、升職空間、學(xué)習(xí)與培訓(xùn)機會等；學(xué)生發(fā)展包括身體健康、心理與精神健康、實踐與動手能力、人際交往能力等。社會是基本教育公共服務(wù)的享用者與受益者，他們的評價與滿意度反映了基本教育公共服務(wù)的效用與價值。社會層面的指標主要指家長與學(xué)校的合作關(guān)系以及家長對教育的滿意度。家長對學(xué)校和教育制度的認可幾乎是以往基本教育公共服務(wù)均等化研究中完全缺失的內(nèi)容。但納入公眾參與維度，考慮教育接受者的需求與意見，無疑是將來基本教育公共服務(wù)均等化的題中應(yīng)有之義。

四、公共文化服務(wù)是全面建成小康社會的核心問題

公共文化服務(wù)作為國家公共服務(wù)在文化領(lǐng)域的基本職責，應(yīng)具有公平普惠的均等性和便利有效的可及性。2013年以后，在“現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”的目標下，我國制定了國家基本公共文化服務(wù)的統(tǒng)一指導(dǎo)標準，并于2017年實施《公共文化服務(wù)保障法》，基本形成相應(yīng)的制度框架。在這一背景下，公共文化服務(wù)受到重視而得以發(fā)展，同時地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、個體之間公共文化服務(wù)的不均衡問題日益顯著。

具體而言，城市社區(qū)存在的主要問題是其文化產(chǎn)品與設(shè)施多由市場提供、具有較強的商業(yè)性與消費性，而公共文化產(chǎn)品與設(shè)施不足，因此需要在城市社區(qū)建設(shè)更多的圖書館、博物館、劇院、體育館等公共文化設(shè)施，推出更多惠民文化產(chǎn)品，強化文化產(chǎn)品與設(shè)施的公益性與非消費性，使公共文化服務(wù)惠及城市全體居民。農(nóng)村社區(qū)的物質(zhì)性條件大幅度改善，存在的主要問題較之收入與勞動問題更在于文化的失調(diào)。相較城市，農(nóng)村公共文化產(chǎn)品存在著更為嚴峻的供給總量不足、結(jié)構(gòu)不合理和所供非所需以及效率不高等問題。而鄉(xiāng)村文化建設(shè)被視為緩解文化失調(diào)所引發(fā)的各種弊端、振興鄉(xiāng)村的關(guān)鍵。鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)在閑暇時間安排、移風易俗、道德價值重建等方面都可以發(fā)揮重要作用。推進農(nóng)村地區(qū)公共文化服務(wù)的均等性、可及性不僅是政府職責的完善，而且對于農(nóng)村地區(qū)的文化建設(shè)和社會發(fā)展具有潛在而深遠的影響。因此，應(yīng)重點關(guān)注鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)建設(shè)。

以往關(guān)于基本公共文化服務(wù)的研究側(cè)重于探討公共政策的實施過程、實施策略，然而，既有研究指出，農(nóng)村地區(qū)基本公共文化服務(wù)已從“有沒有”走向“好不好”，“不好”之處主要在于資源配置和利用效率，其中供需脫節(jié)、文化設(shè)施閑置的問題尤為突出。即“只管建不管用”或“不符合村民胃口”，“文化送到門上，但沒送到百姓心坎上”。因此，推進基本公共文化服務(wù)均等化，需要對農(nóng)村地區(qū)的文化需求及其與文化服務(wù)之間的脫節(jié)做更為深入的考察，在中國社會縱向歷史變動脈絡(luò)中和農(nóng)村地區(qū)社會結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)中，把握農(nóng)村地區(qū)公共文化服務(wù)的現(xiàn)狀和問題，這也有助于根據(jù)中國社會的本土特點提出更為有效的政策建議。

基于此，推進基本公共文化服務(wù)均等化，需要對基本公共文化設(shè)施利用情況與文化活動參與的情況進行考察，從需求的角度對農(nóng)村基本公共文化服務(wù)均等性與可及性的問題、障礙、改善方式進行研究：利用和發(fā)揮已有文化設(shè)施、文化制度的條件和基礎(chǔ)，重視各個時期文化傳統(tǒng)、尊重民間文化活動，把握并一定程度地契合農(nóng)村地區(qū)的文化需求；在基本公共文化服務(wù)中充分發(fā)揮在鄉(xiāng)知識分子階層的力量、鼓勵外出者反哺鄉(xiāng)村文化，形成農(nóng)村社區(qū)的多元文化形態(tài)和親近文化、重視文化的價值取向；在基本公共文化服務(wù)中倡導(dǎo)鄉(xiāng)村文化的價值、推動農(nóng)村地區(qū)在城鄉(xiāng)平等視角下與城市文化之間進行交流互動。

總之，堅持“社會公平”理念，以“提高生活質(zhì)量”為終極目標，通過理論研究和實證調(diào)查，對基本公共服務(wù)均等化中的潛在問題進行深入探討，首先著力補齊醫(yī)療健康基本公共服務(wù)均等化、基本教育公共服務(wù)均等化、基本公共文化服務(wù)均等化的短板，再逐步補齊勞動、住房、幼育、社會救助、國防等領(lǐng)域公共服務(wù)均等化的弱項，才能更好地完成2020年全面建成小康社會的目標。