白水成，周 林，郭江峰，王 毅

(1.西安市大氣探測中心，西安 710016；2.陜西省氣象局，西安 710014)

氣象觀測業(yè)務(wù)是氣象事業(yè)的基礎(chǔ)，近年來陜西省氣象觀測業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，自動(dòng)化智能化水平越來越高，目前已建成了覆蓋天基、空基、地基的綜合立體監(jiān)測網(wǎng)，設(shè)備類型包括地面自動(dòng)站、天氣雷達(dá)、探空氣球、無人飛機(jī)等10多個(gè)門類，設(shè)備數(shù)量超過2 200臺(tái)。氣象部門作為垂直管理單位，分中國氣象局、省氣象局、市氣象局、縣氣象局四級(jí)，各級(jí)管理部門先后出臺(tái)600多個(gè)關(guān)于氣象觀測業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、制度、技術(shù)指導(dǎo)等規(guī)范性文件。近年來，隨著觀測業(yè)務(wù)體量的增加，海量的觀測數(shù)據(jù)質(zhì)量如何得到控制，傳統(tǒng)的管理方法已經(jīng)不能滿足需求。據(jù)世界氣象組織(WMO)統(tǒng)計(jì)，截至2015年，在WMO的192個(gè)成員國中，117個(gè)國家已經(jīng)實(shí)施質(zhì)量管理體系，中國作為氣象大國，尚未實(shí)施質(zhì)量管理體系建設(shè)。為了全面提升氣象觀測業(yè)務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)氣象觀測業(yè)務(wù)與國際接軌，從2017年下半年開始，陜西省氣象局開始了基于ISO9001標(biāo)準(zhǔn)的氣象觀測質(zhì)量管理體系建設(shè)的探索。

1 傳統(tǒng)氣象觀測業(yè)務(wù)管理存在的問題

1.1 管理體系不完善

氣象觀測業(yè)務(wù)經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展，形成了相對(duì)完整的管理體系，但存在如下問題：制度建設(shè)不完善，制度執(zhí)行不完全，制度更新不及時(shí)，過程監(jiān)視不健全，業(yè)務(wù)管理沒有形成閉環(huán)。造成部分氣象觀測業(yè)務(wù)游離于管理體系之外，個(gè)別制度陳舊過時(shí)，部分業(yè)務(wù)缺乏監(jiān)督，不同業(yè)務(wù)管理強(qiáng)弱不一、隨意性強(qiáng)。

1.2 注重結(jié)果疏于過程

目前氣象觀測業(yè)務(wù)的考核指標(biāo)主要是設(shè)備可用性和數(shù)據(jù)可用率，前者考慮了設(shè)備的運(yùn)行狀態(tài)和觀測數(shù)據(jù)的質(zhì)量，后者主要采用空間一致性、時(shí)間一致性、氣候極值法等算法[1-3]對(duì)觀測數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行判斷。以上兩指標(biāo)都沒有考慮探測環(huán)境、設(shè)備安裝、設(shè)備維護(hù)、設(shè)備計(jì)量等環(huán)節(jié)對(duì)觀測數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響。

1.3 制度多于流程

制度與流程的主要區(qū)別在于，制度用于約束人的行為，流程用于指導(dǎo)人工作。全國氣象觀測系統(tǒng)雖然制定了600多個(gè)規(guī)范性文件，但絕大部分是制度，少量是流程。制度只規(guī)定了業(yè)務(wù)人員做什么、不做什么，但具體怎么做，基本靠新老業(yè)務(wù)人員之間的傳幫帶，或者業(yè)務(wù)人員的領(lǐng)悟能力，執(zhí)行的結(jié)果千差萬別，造成不同觀測臺(tái)站執(zhí)行的是同一個(gè)制度，但結(jié)果卻差異較大，培養(yǎng)出來的人員素質(zhì)也參差不一。

1.4 “部門豎井”現(xiàn)象嚴(yán)重

氣象觀測部門與數(shù)據(jù)應(yīng)用部門之間，以及氣象觀測系統(tǒng)內(nèi)的不同部門之間基本都自成體系，交流溝通少，“部門豎井”現(xiàn)象嚴(yán)重。氣象觀測部門與數(shù)據(jù)應(yīng)用部門之間的“部門豎井”，導(dǎo)致氣象觀測部門生產(chǎn)的部分?jǐn)?shù)據(jù)類型、格式、精度數(shù)據(jù)應(yīng)用部門不需要，數(shù)據(jù)應(yīng)用部門需要的部分?jǐn)?shù)據(jù)觀測部門卻沒有生產(chǎn)。氣象觀測系統(tǒng)內(nèi)不同部門之間的“部門豎井”導(dǎo)致職能重疊、職能缺失現(xiàn)象頻現(xiàn)。

2 氣象觀測質(zhì)量管理體系設(shè)計(jì)

ISO9001是國際標(biāo)準(zhǔn)化組織制定的國際標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)在全球得到了廣泛的應(yīng)用和認(rèn)可。ISO9001標(biāo)準(zhǔn)采用過程方法，該方法結(jié)合了“策劃-實(shí)施-檢查-處置”(PDCA)循環(huán)和基于風(fēng)險(xiǎn)的思維[4]。過程方法可以使組織能夠策劃過程及其相互作用[5]。PDCA循環(huán)使組織能夠確保其過程得到充分的資源和管理，確定改進(jìn)機(jī)會(huì)并采取行動(dòng)?；陲L(fēng)險(xiǎn)的思維使組織能夠確定可能導(dǎo)致其過程和質(zhì)量管理體系偏離策劃結(jié)果的各種因素，采取預(yù)防控制，最大限度地降低不利影響，并最大限度地利用出現(xiàn)的機(jī)遇[6]。在氣象觀測領(lǐng)域按照ISO9001標(biāo)準(zhǔn)建立質(zhì)量管理體系，可以有效地解決目前遇到的各類問題，促進(jìn)觀測數(shù)據(jù)質(zhì)量的提高。

2.1 體系覆蓋范圍

依據(jù)陜西省氣象觀測系統(tǒng)的內(nèi)外部環(huán)境、合規(guī)性義務(wù)、相關(guān)方期望和需求、質(zhì)量方針和目標(biāo)、組織架構(gòu)與職能定位、業(yè)務(wù)運(yùn)行與管理、監(jiān)督檢查與改進(jìn)等方面進(jìn)行質(zhì)量管理體系策劃，結(jié)合氣象觀測業(yè)務(wù)運(yùn)行特點(diǎn)和管理要求，確定陜西省氣象觀測業(yè)務(wù)質(zhì)量管理體系覆蓋范圍，主要包括地面、探空、天氣雷達(dá)、雷電、大氣成分、農(nóng)氣等中國氣象局考核的觀測項(xiàng)目的觀測、裝備、信息傳輸、產(chǎn)品制作等核心業(yè)務(wù)，以及與觀測業(yè)務(wù)相關(guān)的目標(biāo)考核、辦公設(shè)施、人事教育、財(cái)務(wù)、組織知識(shí)、法律法規(guī)等管理業(yè)務(wù)。體系涵蓋陜西省氣象局相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，相關(guān)省局直屬事業(yè)單位，以及全省所有設(shè)區(qū)市氣象局、楊凌氣象局和縣(區(qū))局、觀測站。

2.2 體系過程及框架

按照ISO9001標(biāo)準(zhǔn)要求，對(duì)陜西省氣象觀測系統(tǒng)所涉及的過程進(jìn)行了識(shí)別。過程主要包括管理過程、業(yè)務(wù)過程和支撐過程，見圖1。管理過程包括支撐管理和行政管理，業(yè)務(wù)過程包括觀測業(yè)務(wù)質(zhì)量管理、裝備業(yè)務(wù)質(zhì)量管理和數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)質(zhì)量管理，支撐過程包括準(zhǔn)入管理和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系管理。業(yè)務(wù)過程是氣象觀測之根本，支撐過程為業(yè)務(wù)過程提供必要的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、準(zhǔn)入等軟性支撐，管理過程是對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)過程和支撐過程進(jìn)行總體的管理、資源提供和監(jiān)視與測量。按照體系框架設(shè)計(jì)，對(duì)各過程涉及的子過程進(jìn)行了識(shí)別，見表1。

圖1 陜西省氣象局氣象觀測質(zhì)量管理體系過程關(guān)系及類別示意圖

3 氣象觀測質(zhì)量管理體系文件架構(gòu)的設(shè)計(jì)與編寫

體系文件是氣象觀測質(zhì)量管理體系的載體，按照體系框架設(shè)計(jì)，將體系文件設(shè)計(jì)為四層，最高層是質(zhì)量手冊(cè)，第二層是程序文件，第三層是作業(yè)指導(dǎo)書，第四層為記錄表格。質(zhì)量手冊(cè)全省一冊(cè)，對(duì)質(zhì)量體系作概括闡述，是陜西省氣象觀測系統(tǒng)質(zhì)量管理和質(zhì)量保證活動(dòng)長期遵循的綱領(lǐng)性文件。程序文件全省一套，規(guī)定某項(xiàng)工作的一般過程，是某一項(xiàng)業(yè)務(wù)在全省各級(jí)部門之間的運(yùn)轉(zhuǎn)流程，其中不涉及該項(xiàng)業(yè)務(wù)在某一層級(jí)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的細(xì)節(jié)。作業(yè)指導(dǎo)書分省、市、縣三級(jí)，是為了完成某一項(xiàng)或同一類型工作而專門編寫的指導(dǎo)性文件，它是根據(jù)規(guī)章制度、技術(shù)說明書以及人員積累的經(jīng)驗(yàn)所編寫，用來指導(dǎo)某項(xiàng)工作在某個(gè)層級(jí)不同部門、崗位之間如何操作。記錄表格用來記錄過程運(yùn)行中產(chǎn)生的各類信息，用于證明各項(xiàng)業(yè)務(wù)過程按照策劃進(jìn)行。

表1 陜西省氣象觀測質(zhì)量管理體系過程清單

體系文件由業(yè)務(wù)能手編寫，編寫文件的原則是依據(jù)現(xiàn)有的各項(xiàng)規(guī)章制度，“說你所做，寫你所說”。編寫過程中，共梳理各類規(guī)范性文件600多份，并進(jìn)行了“廢改立留”工作。在每個(gè)程序文件和作業(yè)指導(dǎo)書中均制定了過程績效指標(biāo)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了識(shí)別。最終編寫質(zhì)量手冊(cè)一冊(cè)，程序文件33冊(cè)，作業(yè)指導(dǎo)書85冊(cè)。

4 氣象觀測質(zhì)量管理體系運(yùn)行

氣象觀測質(zhì)量管理體系運(yùn)行的原則是“做你所寫，記你所做”。各級(jí)業(yè)務(wù)部門嚴(yán)格按照體系文件規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行操作，并及時(shí)填寫記錄表格。因?yàn)轶w系文件主要依據(jù)各項(xiàng)規(guī)章制度編寫，因此常規(guī)業(yè)務(wù)在實(shí)施氣象觀測質(zhì)量管理體系前后差別不大。重點(diǎn)是管理過程的各類程序文件，在以前的業(yè)務(wù)管理中很少涉及，具體執(zhí)行中相對(duì)陌生。2018年5月10日，體系覆蓋單位(省級(jí)單位同前所述，市縣級(jí)只有寶雞、漢中2個(gè)市氣象局及4個(gè)縣氣象局)開始試運(yùn)行。經(jīng)過一年多的實(shí)踐，體系運(yùn)行良好，各項(xiàng)質(zhì)量目標(biāo)均達(dá)到要求。

5 內(nèi)部審核和管理評(píng)審

內(nèi)部審核是由陜西省氣象局組織的第一方審核，目的是驗(yàn)證管理體系是否持續(xù)滿足規(guī)定的要求，它為有效的管理評(píng)審和制定糾正、預(yù)防措施提供信息，可作為自我合格聲明的基礎(chǔ)。管理評(píng)審是陜西省氣象局管理層為評(píng)價(jià)管理體系的適宜性、充分性和有效性所進(jìn)行的活動(dòng)，主要內(nèi)容是對(duì)管理體系的現(xiàn)狀、適宜性、充分性和有效性以及方針和目標(biāo)的貫徹落實(shí)及實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行的綜合評(píng)價(jià)活動(dòng)，其目的是通過評(píng)價(jià)活動(dòng)來總結(jié)管理體系的業(yè)績，并找出與預(yù)期目標(biāo)的差距，同時(shí)還考慮可能改進(jìn)的機(jī)會(huì)。2018年試點(diǎn)單位的內(nèi)部審核共發(fā)現(xiàn)了4個(gè)不符合項(xiàng)，110余項(xiàng)建議整改項(xiàng)，管理評(píng)審共整理各單位提請(qǐng)省氣象局領(lǐng)導(dǎo)層考慮決定的改進(jìn)事項(xiàng)24項(xiàng)，其中8項(xiàng)經(jīng)省氣象局領(lǐng)導(dǎo)層評(píng)審后進(jìn)行了整改。內(nèi)部審核和管理評(píng)審有效的促進(jìn)了氣象觀測業(yè)務(wù)能力的改善與提升，并為2018年9月認(rèn)證機(jī)構(gòu)的外部審核奠定基礎(chǔ)。

6 體系建設(shè)取得的經(jīng)驗(yàn)和成果

通過氣象觀測質(zhì)量管理體系建設(shè)，梳理了120多項(xiàng)氣象觀測業(yè)務(wù)過程，并對(duì)部分過程進(jìn)行了流程再造。整理了中國氣象局、陜西省氣象局歷年來發(fā)布的氣象觀測類標(biāo)準(zhǔn)、制度、技術(shù)類文件600多個(gè)，并對(duì)文件進(jìn)行了“廢改立留”工作，制定、修訂、廢止省級(jí)文件9個(gè)。所有程序文件和作業(yè)指導(dǎo)書均制定了績效指標(biāo)，識(shí)別了風(fēng)險(xiǎn)并制定了風(fēng)險(xiǎn)防控措施，過程管理得到加強(qiáng)，業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到控制。識(shí)別部門間接口75個(gè)，有效破除了“部門豎井”。培養(yǎng)了解并熟練應(yīng)用ISO9001標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)人員70多人，質(zhì)量管理體系理念深入人心。

7 結(jié)束語

傳統(tǒng)管理方式存在的種種弊端成為制約陜西省氣象觀測業(yè)務(wù)發(fā)展的瓶頸。通過依據(jù)ISO9001標(biāo)準(zhǔn)要求建設(shè)氣象觀測業(yè)務(wù)質(zhì)量管理體系，有效破除了傳統(tǒng)管理模式存在的問題，業(yè)務(wù)流程得到優(yōu)化，業(yè)務(wù)質(zhì)量得到改善，體系建設(shè)效果明顯，是一次很好的應(yīng)用實(shí)踐。