文 / 李路路 張斌亮

一、中國應(yīng)對氣候變化政策背景

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，應(yīng)對氣候變化作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分和推動力量，是破解中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨資源環(huán)境瓶頸制約、解決當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問題的必然選擇，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要舉措。

近年來，中國不斷完善應(yīng)對氣候變化的頂層設(shè)計(jì)和制度規(guī)劃，先后印發(fā)了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020）》《中國應(yīng)對氣候變化科技專項(xiàng)行動》《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動年度報(bào)告》《強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻(xiàn)》等一系列文件指導(dǎo)應(yīng)對氣候變化工作，并將其作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容列入《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》等戰(zhàn)略性文件。

2016年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》 （國發(fā) 〔2016〕 61號），并制定《“十三五”省級人民政府控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任考核辦法》，推動應(yīng)對氣候變化工作開展和落實(shí)。方案提出了中國二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭取盡早達(dá)峰的總體目標(biāo)，以及2020年單位GDP碳排放比2015年下降18%、碳排放總量得到有效控制、支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域碳排放率先達(dá)到峰值、低碳試點(diǎn)示范不斷深化、減污減碳協(xié)同作用進(jìn)一步加強(qiáng)等一系列重要目標(biāo)，并明確了低碳引領(lǐng)能源革命、打造低碳產(chǎn)業(yè)體系、推動城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展、加快區(qū)域低碳發(fā)展、建設(shè)和運(yùn)行全國碳市場等八大主要任務(wù)。

二、中國應(yīng)對氣候變化工作路徑

在一系列目標(biāo)和頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，中國形成了以控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任考核為管理手段，以區(qū)域低碳發(fā)展和碳市場建設(shè)為兩條主線，以溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算、低碳科技創(chuàng)新、低碳發(fā)展能力建設(shè)等為基礎(chǔ)支撐的低碳發(fā)展總體戰(zhàn)略部署。

（一）以降碳考核實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌管理

自2014年起國家組織各省（區(qū)、市）開展節(jié)能降碳考核，2016年起開展控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任考核，考核內(nèi)容包括單位地區(qū)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低目標(biāo)（又稱“碳強(qiáng)度控制目標(biāo)”）完成情況和主要任務(wù)措施及基礎(chǔ)工作落實(shí)情況等，每年7月底前完成上年度考核、2021年6月底前完成“十三五”期末考核。生態(tài)環(huán)境部會同控制溫室氣體排放工作相關(guān)部門組成考核工作組具體組織實(shí)施，考核結(jié)果將作為對各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)，并建立責(zé)任追究制度，起到了較強(qiáng)的約束性作用。各地區(qū)需要根據(jù)國家考核方案對下轄地市進(jìn)行考核，確保溫室氣體排放控制目標(biāo)逐級落實(shí)。

（二）以低碳試點(diǎn)示范推動區(qū)域低碳發(fā)展

低碳試點(diǎn)示范覆蓋多個(gè)領(lǐng)域、包含多種類型，是中國不同尺度區(qū)域、不同類型主體自下而上探索、總結(jié)適宜低碳發(fā)展路徑的先行先試。中國自2010年啟動創(chuàng)建第一批低碳省區(qū)和城市試點(diǎn)，目前已開展三批共87個(gè)低碳城市試點(diǎn)、兩批共51個(gè)低碳園區(qū)試點(diǎn)和若干低碳社區(qū)、產(chǎn)品、技術(shù)、企業(yè)等多種類型的試點(diǎn)工作。其中，低碳城市試點(diǎn)作為各類試點(diǎn)的典型代表，實(shí)施內(nèi)容豐富、抓手明確、落地效果好；低碳園區(qū)和社區(qū)試點(diǎn)尺度較小，創(chuàng)建思路和框架與低碳城市類似，但涉及面更窄、針對性更強(qiáng)；低碳產(chǎn)品、技術(shù)、企業(yè)等試點(diǎn)開展的思路與形式各具特點(diǎn)，與各地低碳工作開展緊密結(jié)合，為所在領(lǐng)域低碳工作提供樣板。此外，主管部門創(chuàng)新性提出開展近零碳排放區(qū)示范工程，作為低碳試點(diǎn)的進(jìn)一步深化。上述試點(diǎn)工程的實(shí)施形成了一批各具特色的低碳發(fā)展路徑和模式，構(gòu)建了全方位、多層次、寬領(lǐng)域的低碳示范格局，為全國各區(qū)域開展低碳工作提供了有益借鑒。

（三）以碳市場促進(jìn)重點(diǎn)企業(yè)低碳發(fā)展

碳排放權(quán)交易（以下簡稱“碳交易”）是自上而下進(jìn)行設(shè)計(jì)、推動重點(diǎn)企業(yè)節(jié)能降碳的市場化機(jī)制。中國于2011年起開展“兩省五市”碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，在總結(jié)6年試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上開展全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)。全國碳市場自2014年開始籌備建設(shè)，并于2017年底印發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡稱“方案”），該方案明確指出：以發(fā)電行業(yè)為突破口率先啟動全國碳市場建設(shè)；按照“成熟一個(gè)行業(yè)納入一個(gè)行業(yè)”的原則逐步擴(kuò)大覆蓋范圍，按照基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運(yùn)行期和深化完善期三個(gè)階段穩(wěn)步推進(jìn)全國碳市場建設(shè)工作。2019年10月22日-12月6日，生態(tài)環(huán)境部氣候司針對地方應(yīng)對氣候變化主管部門、技術(shù)支撐單位和部分電力企業(yè)等組織開展了8期、17場碳市場配額分配和管理培訓(xùn)班，旨在進(jìn)一步提升中國碳排放權(quán)交易市場各類參與主體參與能力和管理水平，也加速了中國碳市場建設(shè)和啟動進(jìn)程。2019年12月27日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于做好2019年度碳排放報(bào)告與核查及發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位名單報(bào)送相關(guān)工作的通知》（環(huán)辦氣候函〔2019〕943號），正式啟動了2019年度重點(diǎn)排放單位碳排放數(shù)據(jù)報(bào)告核查工作。

（四）以各項(xiàng)基礎(chǔ)工作保障低碳發(fā)展

為科學(xué)有效支撐各項(xiàng)低碳工作，國家發(fā)展和改革委員會先后兩次印發(fā)開展省級溫室氣體排放清單編制工作的通知，要求各?。▍^(qū)、市）編制2005年、2010年、2012年和2014年的清單，并進(jìn)行聯(lián)審，評估編制質(zhì)量；針對重點(diǎn)企（事）業(yè)單位，要求各?。▍^(qū)、市）每年組織溫室氣體排放報(bào)告核查工作，并先后分3批發(fā)布24個(gè)核算指南，推進(jìn)企業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)直報(bào)系統(tǒng)建設(shè)。自2014年起，每年發(fā)布《國家重點(diǎn)節(jié)能低碳技術(shù)推廣目錄》，并不斷加強(qiáng)低碳技術(shù)的研發(fā)、推廣與成果轉(zhuǎn)化。此外，依托財(cái)政資金、國際項(xiàng)目等資源，積極組織并推動中央政府、地方政府、重點(diǎn)企業(yè)等開展應(yīng)對氣候變化和低碳發(fā)展能力建設(shè)。

三、下階段工作建議

為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、確保完成國家下達(dá)的“十三五”碳排放強(qiáng)度控制目標(biāo)和任務(wù)，在國家應(yīng)對氣候變化總體思路的指導(dǎo)下，需要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、打造試點(diǎn)示范、完善多層次環(huán)境權(quán)益交易市場建設(shè)、夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)等4方面工作。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

建立碳排放總量控制和評價(jià)考核制度，按照區(qū)域分解方法和落實(shí)機(jī)制，擴(kuò)充碳強(qiáng)度下降目標(biāo)考核內(nèi)容，不斷強(qiáng)化碳排放總量控制力度，形成目標(biāo)分解長效機(jī)制；開展碳排放達(dá)峰路徑研究并推動重點(diǎn)區(qū)域率先達(dá)峰，開展區(qū)域?qū)用娣逯的繕?biāo)、達(dá)峰路線圖和總量控制研究，支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域碳排放率先達(dá)峰，鼓勵低碳試點(diǎn)等其他區(qū)域提出峰值目標(biāo)，明確達(dá)峰路線圖，開展總量控制，為區(qū)域盡快實(shí)現(xiàn)碳排放峰值奠定基礎(chǔ)。

（二）打造試點(diǎn)示范

根據(jù)國家低碳社區(qū)試點(diǎn)工作總體要求，深化低碳社區(qū)試點(diǎn)示范建設(shè)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上組織開展經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與推廣，為中國低碳發(fā)展發(fā)揮示范引領(lǐng)作用；推進(jìn)低碳園區(qū)試點(diǎn)示范建設(shè)，推進(jìn)低碳生產(chǎn)，改善園區(qū)用能結(jié)構(gòu)，持續(xù)提高綠色低碳能源使用比率，積極開展低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用，引導(dǎo)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)低碳化改造和新型低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升工業(yè)園區(qū)低碳發(fā)展水平、促進(jìn)工業(yè)低碳轉(zhuǎn)型；開展近零碳排放示范區(qū)建設(shè)，選擇條件成熟的限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域、生態(tài)功能區(qū)、工礦區(qū)、城鎮(zhèn)等開展近零碳排放區(qū)示范工程。

（三）完善多層次環(huán)境權(quán)益交易市場建設(shè)

積極參與全國碳排放權(quán)交易，明確并動態(tài)更新納入碳排放權(quán)交易市場的企業(yè)名單，建立健全重點(diǎn)企（事）業(yè)單位碳排放監(jiān)測、報(bào)告和核查體系，引導(dǎo)重點(diǎn)排放單位積極參與全國碳市場建設(shè)；創(chuàng)新開展碳普惠制試點(diǎn)工作，鼓勵部分地市優(yōu)先開展碳普惠制試點(diǎn)建設(shè)，選擇小范圍以活動形式開展碳普惠工作試點(diǎn)，逐漸面向更大范圍和更廣泛群體進(jìn)行推廣；探索建立可持續(xù)碳匯扶貧機(jī)制，根據(jù)區(qū)域主體功能，將低碳發(fā)展納入扶貧開發(fā)目標(biāo)任務(wù)體系，制定支持貧困地區(qū)低碳發(fā)展的差別化扶持政策和評價(jià)指標(biāo)體系。鼓勵大力開發(fā)貧困地區(qū)碳減排項(xiàng)目，推動貧困地區(qū)碳減排項(xiàng)目進(jìn)入碳市場和碳普惠交易市場。

（四）夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)

開展應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)，針對不同參與主體，開展不同層面、有針對性的培訓(xùn)，覆蓋應(yīng)對氣候變化政策、中國碳市場建設(shè)、低碳城市建設(shè)等內(nèi)容，增強(qiáng)政策制定者和企業(yè)管理者的低碳戰(zhàn)略決策能力；加大氣候變化教育與公眾宣傳力度，重視環(huán)境與氣候變化領(lǐng)域的中小學(xué)科普教育工作，深入推進(jìn)氣候變化課程進(jìn)校園活動，從小培育青少年保護(hù)生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化的綠色低碳意識。

建立健全溫室氣體排放基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)制度，加強(qiáng)溫室氣體排放核算工作，推動省市兩級溫室氣體清單編制常態(tài)化，為碳排放峰值研究、潛力分析、重點(diǎn)領(lǐng)域識別、試點(diǎn)示范建設(shè)等工作奠定堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；依托現(xiàn)有平臺加強(qiáng)交流合作，宣傳推廣低碳先進(jìn)典型及成功經(jīng)驗(yàn)。搭建面向生態(tài)文明和低碳發(fā)展領(lǐng)域的對外交流合作平臺，吸引國內(nèi)外低碳領(lǐng)域智力、技術(shù)和資金；加強(qiáng)碳排放與大氣污染物排放協(xié)同控制，在監(jiān)測觀測、目標(biāo)設(shè)定、制定政策行動方案、政策目標(biāo)落實(shí)的監(jiān)督檢查機(jī)制等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌融合、協(xié)同推進(jìn)，推動應(yīng)對氣候變化與污染防治的協(xié)同增效。