王 衛(wèi)，王 晶，張夢(mèng)君（北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院）

1 引言

自2009年美國(guó)發(fā)布開放政府計(jì)劃并建立全球首個(gè)開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)Data.gov以來，開放政府?dāng)?shù)據(jù)（Open Government Data，OGD）運(yùn)動(dòng)迅速席卷全球，英國(guó)、加拿大、法國(guó)、印度等國(guó)相繼實(shí)施開放政府?dāng)?shù)據(jù)計(jì)劃。開放政府?dāng)?shù)據(jù)蘊(yùn)藏著巨大價(jià)值。從全球來看，開放數(shù)據(jù)（包括政府?dāng)?shù)據(jù)和私人數(shù)據(jù)）的潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值每年高達(dá)4萬億美元；［1］PIRA評(píng)估報(bào)告顯示，歐盟、挪威開放政府?dāng)?shù)據(jù)每年約產(chǎn)生680億歐元價(jià)值；［2］2011-2012年，英國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)客戶、企業(yè)和公共部門產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值約為18億歐元，若包括社會(huì)價(jià)值則達(dá)62億歐元。［3］開放政府?dāng)?shù)據(jù)因其政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多方面的價(jià)值受到廣泛關(guān)注，越來越多的公共機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公民參與到開放和共享政府?dāng)?shù)據(jù)中。

目前，國(guó)內(nèi)外關(guān)于開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的研究主要集中于價(jià)值實(shí)現(xiàn)的阻礙因素［4-6］、商業(yè)模式［7,8］和價(jià)值生成機(jī)制［9-11］等方面。但開放政府?dāng)?shù)據(jù)涉及主體（政府、企業(yè)、普通公眾等）、客體（數(shù)據(jù)集）和內(nèi)外部環(huán)境（政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等）等諸多因素，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)不可避免地受到各因素的共同影響，然而，目前尚未有學(xué)者從生態(tài)系統(tǒng)視角研究開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。因此，本文對(duì)現(xiàn)有開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行調(diào)研，利用Nvivo 11.0軟件進(jìn)行編碼與分析，構(gòu)建開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)理論模型，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的因素進(jìn)行分析，以期為開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)和可持續(xù)發(fā)展提供一定借鑒。

2 開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)模型構(gòu)建

2.1 研究方法

目前，已有部分學(xué)者對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行研究，但由于每位學(xué)者的研究視角、維度不同，導(dǎo)致開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素和關(guān)系結(jié)構(gòu)存在差異。為了構(gòu)建更加系統(tǒng)、全面的開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)模型，本文基于目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)理論與實(shí)踐方面的研究文獻(xiàn)，利用Nvivo11.0軟件進(jìn)行輔助編碼與分析，進(jìn)而構(gòu)建開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)理論模型。

嚴(yán)格意義上的開放政府?dāng)?shù)據(jù)（Open Government Data，OGD）是從2009年美國(guó)實(shí)施“開放政府計(jì)劃”（Open Government Initiative）并建立全球首個(gè)開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)Data.gov后正式開始的。2009年之前，政府信息公開的相關(guān)研究并不算嚴(yán)格意義上的開放政府?dāng)?shù)據(jù)，因此本文檢索的關(guān)于開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的文獻(xiàn)都是2009年以后發(fā)表的。本研究選用中國(guó)知網(wǎng)、Web of Science、百度學(xué)術(shù)三個(gè)搜索引擎，將“開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)”“開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)”“政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)”“政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)”作為主題詞進(jìn)行全文檢索，最終得到相關(guān)文獻(xiàn)共39篇；在剔除書籍和去重后，剩余23篇；通過閱讀摘要，去除研究?jī)?nèi)容不相關(guān)的文獻(xiàn)，剩余16篇；通過精讀，去除內(nèi)容相關(guān)度不高的文獻(xiàn)，剩余9篇。通過對(duì)這些文獻(xiàn)所引用的參考文獻(xiàn)重新進(jìn)行篩選，最終得到符合要求的文獻(xiàn)14篇，作為最終編碼文獻(xiàn)。

2.2 編碼與分析

開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵構(gòu)成要素包括利益相關(guān)者、內(nèi)外部環(huán)境、價(jià)值實(shí)現(xiàn)和數(shù)據(jù)流（見表1）。本文使用Nvivo 11.0軟件分析開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵構(gòu)成要素。在編碼過程中，由兩人進(jìn)行獨(dú)立編碼，第三人負(fù)責(zé)審核，當(dāng)編碼不一致時(shí)通過討論決定。具體編碼方法是將文獻(xiàn)中的相關(guān)短語(yǔ)編碼成Nvivo 11.0中的一個(gè)或多個(gè)節(jié)點(diǎn)，對(duì)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行分類使其具有層級(jí)關(guān)系并生成要素模型，作為構(gòu)建開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)理論模型的基礎(chǔ)（見圖1-圖4）。

利益相關(guān)者是指開放政府?dāng)?shù)據(jù)過程中涉及的利益群體，具體包括數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)利用者和數(shù)據(jù)受益者。數(shù)據(jù)提供者主要指政府部門，這是開放政府?dāng)?shù)據(jù)重要的實(shí)施者和推動(dòng)者。數(shù)據(jù)利用者包括數(shù)據(jù)開發(fā)人員、企業(yè)、技術(shù)團(tuán)體、學(xué)術(shù)團(tuán)體、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者等，他們是應(yīng)用開放數(shù)據(jù)的主力軍，Harrison和史圓圓認(rèn)為，學(xué)術(shù)團(tuán)體在生成數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)信息系統(tǒng)和技術(shù)平臺(tái)等實(shí)踐創(chuàng)新方面具有重要的意義。數(shù)據(jù)受益者主要指普通公眾。［12,13］此外，政府、組織機(jī)構(gòu)也是開放政府?dāng)?shù)據(jù)的受益者。

表1 各構(gòu)成要素的編碼情況

圖1 利益相關(guān)者

圖2 內(nèi)外部環(huán)境

圖3 價(jià)值實(shí)現(xiàn)

圖4 數(shù)據(jù)流

內(nèi)外部環(huán)境是指影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政府內(nèi)部和外部環(huán)境，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和技術(shù)環(huán)境等。政治環(huán)境是主要的影響因素（編碼次數(shù)為10），具體包括法律政策、領(lǐng)導(dǎo)人員態(tài)度、組織管理水平等，其中法律政策影響程度最大（編碼次數(shù)為9）；經(jīng)濟(jì)環(huán)境既包括整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，又包括對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的資金支持力度；社會(huì)環(huán)境主要指整個(gè)社會(huì)的文化氛圍，包括技術(shù)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)與信息素養(yǎng)、普通公眾的數(shù)據(jù)需求意識(shí)和文化水平等；技術(shù)環(huán)境包括開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)情況以及技術(shù)工具的應(yīng)用情況等。

價(jià)值實(shí)現(xiàn)是指開放政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)生的價(jià)值，包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和政治價(jià)值。經(jīng)濟(jì)價(jià)值包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)業(yè)活動(dòng)、提供就業(yè)崗位等；社會(huì)價(jià)值包括提高公民生活水平、促進(jìn)社會(huì)包容等；政治價(jià)值包括提升政府透明度和公信力、提高辦事效率、輔助決策制定、加強(qiáng)公眾監(jiān)督問責(zé)等。開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值是多方面的，聯(lián)合國(guó)報(bào)告認(rèn)為，開放政府?dāng)?shù)據(jù)為實(shí)現(xiàn)2015-2030年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)帶來的利益包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)、改善公共服務(wù)、提高政府透明度、助力智慧城市建設(shè)。［14］

數(shù)據(jù)流是指在開放政府?dāng)?shù)據(jù)過程中，數(shù)據(jù)從生成、發(fā)布到獲取、使用再到管理、評(píng)估的整個(gè)數(shù)據(jù)流動(dòng)過程。通過文獻(xiàn)編碼得到的數(shù)據(jù)流包括數(shù)據(jù)生成、數(shù)據(jù)審查、數(shù)據(jù)集選取、數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)反饋、數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)評(píng)估九個(gè)階段。

構(gòu)建開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)模型，不僅要知道關(guān)鍵構(gòu)成要素，還要明確各要素之間的關(guān)系，利用工具NVivo11.0進(jìn)行編碼與分析，最終得到各要素之間的關(guān)系見圖5。帶有循環(huán)箭頭的圓圈表示任意兩個(gè)構(gòu)成要素之間的關(guān)系，例如，價(jià)值實(shí)現(xiàn)依賴于利益相關(guān)者、內(nèi)外部環(huán)境間接影響價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

圖5 各組成部分之間的關(guān)系

2.3 開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)理論模型

基于前面對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的編碼，本文認(rèn)為開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵構(gòu)成要素包括利益相關(guān)者、數(shù)據(jù)流、內(nèi)外部環(huán)境和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。通過分析各要素之間的關(guān)系構(gòu)建的開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)理論模型見圖6。

圖6 開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)理論模型

開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)是以價(jià)值實(shí)現(xiàn)為內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力的，數(shù)據(jù)從生成、發(fā)布、獲取、使用，到管理、評(píng)估的整個(gè)流動(dòng)過程，各利益相關(guān)者擔(dān)負(fù)著不同的責(zé)任和義務(wù)，共同致力于開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，而價(jià)值實(shí)現(xiàn)又會(huì)影響各利益相關(guān)者的行為，從而形成一個(gè)循環(huán)的系統(tǒng)。同時(shí)，整個(gè)系統(tǒng)受到經(jīng)濟(jì)、政治、技術(shù)和社會(huì)等外部環(huán)境的影響，維持動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展。

3 價(jià)值實(shí)現(xiàn)的影響因素分析

3.1 利益相關(guān)者

1963年，美國(guó)斯坦福研究所首先使用“利益相關(guān)者”這一術(shù)語(yǔ)。目前，關(guān)于利益相關(guān)者最有代表性的定義是R.E Freeman于1984年在《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》中提到的，他認(rèn)為利益相關(guān)者是能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個(gè)體和群體。［15］在開放政府?dāng)?shù)據(jù)中，利益相關(guān)者主要包括數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)利用者和數(shù)據(jù)受益者，他們分別承擔(dān)著不同的社會(huì)責(zé)任，共同影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)（見圖7）。各利益相關(guān)者只有認(rèn)真履行自己的責(zé)任和義務(wù)，才能保證開放政府?dāng)?shù)據(jù)的順利開展并創(chuàng)造價(jià)值。

圖7 利益相關(guān)者參與開放政府?dāng)?shù)據(jù)的情況

（1）政府部門掌握著社會(huì)中80%的數(shù)據(jù)資源，它在開放政府?dāng)?shù)據(jù)過程中扮演著數(shù)據(jù)提供者的角色，是最重要的利益相關(guān)者。政府部門在開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任有以下幾點(diǎn)：① 摒棄傳統(tǒng)封閉的組織文化，采取積極開放的態(tài)度，主動(dòng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)接受全社會(huì)的監(jiān)督，履行政府“為民服務(wù)”的職責(zé)；② 搭建開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)，在不涉及個(gè)人隱私、國(guó)家安全、商業(yè)機(jī)密的前提下盡可能多地開放數(shù)據(jù)；③ 加強(qiáng)與企業(yè)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、技術(shù)團(tuán)體的合作，如通過舉辦競(jìng)賽活動(dòng)、合作建立試點(diǎn)項(xiàng)目等方式，使開放出來的數(shù)據(jù)得到最大程度的利用；④ 了解民生數(shù)據(jù)需求，優(yōu)先開放民生關(guān)注領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，如醫(yī)療數(shù)據(jù)、教育數(shù)據(jù)等。

（2）數(shù)據(jù)利用者主要指企業(yè)等第三方開發(fā)機(jī)構(gòu)，他們是政府與個(gè)人之間的重要媒介，主要通過開發(fā)利用政府?dāng)?shù)據(jù)來研發(fā)產(chǎn)品與服務(wù)最終提供給用戶來實(shí)現(xiàn)價(jià)值。數(shù)據(jù)利用者在開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任有以下幾點(diǎn)：① 利用信息技術(shù)最大程度開發(fā)利用政府?dāng)?shù)據(jù)，如數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、可視化等，發(fā)掘開放政府?dāng)?shù)據(jù)的潛在價(jià)值；② 了解市場(chǎng)需求，結(jié)合使用政府?dāng)?shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個(gè)人數(shù)據(jù)，開發(fā)符合市場(chǎng)需求的產(chǎn)品，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益；③ 重視用戶反饋，不斷改進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)，提升居民生活水平。

（3）數(shù)據(jù)受益者主要指普通公眾，他們是開放政府?dāng)?shù)據(jù)的最終用戶，他們對(duì)改進(jìn)和完善開放政府?dāng)?shù)據(jù)從而創(chuàng)造更多價(jià)值具有重要的作用。數(shù)據(jù)受益者在開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任有以下幾點(diǎn)：① 積極表達(dá)數(shù)據(jù)需求，推動(dòng)政府部門開放更多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)；② 對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)進(jìn)行反饋，幫助企業(yè)等第三方開發(fā)機(jī)構(gòu)不斷完善產(chǎn)品研發(fā)；③ 積極利用開放政府?dāng)?shù)據(jù)來監(jiān)督政府行為、輔助政府決策或解決生活問題，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的增值利用。

3.2 數(shù)據(jù)流

生態(tài)系統(tǒng)主要由主體、客體和環(huán)境構(gòu)成，數(shù)據(jù)集作為開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)中的重要客體，在流動(dòng)過程中會(huì)影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。利用數(shù)據(jù)生命周期有助于對(duì)每個(gè)階段數(shù)據(jù)如何影響價(jià)值實(shí)現(xiàn)進(jìn)行深入分析。數(shù)據(jù)生命周期是指從數(shù)據(jù)產(chǎn)生，經(jīng)數(shù)據(jù)加工和發(fā)布，最終實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)再利用的過程。［16］開放政府?dāng)?shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)的一種特殊類型，同樣遵循數(shù)據(jù)生命周期規(guī)律。Attard等最早明確提出開放政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期，并將其分為數(shù)據(jù)創(chuàng)建、數(shù)據(jù)選取、數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)開發(fā)、數(shù)據(jù)探索九個(gè)階段。［17］本文通過文獻(xiàn)編碼與分析得到開放政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期（見表2）。

表2 數(shù)據(jù)生命周期各階段在本文及編碼文獻(xiàn)中的出現(xiàn)情況

綜上，本文從數(shù)據(jù)創(chuàng)建與審查、數(shù)據(jù)集選取、數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)獲取與利用、數(shù)據(jù)管理與評(píng)估幾個(gè)方面描述開放政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期各階段對(duì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的影響（見圖 8）。

圖8 數(shù)據(jù)生命周期各階段影響價(jià)值實(shí)現(xiàn)的因素

（1）數(shù)據(jù)創(chuàng)建與審查。社會(huì)中每天都會(huì)創(chuàng)建生成大量的數(shù)據(jù)，政府部門掌握的數(shù)據(jù)主要來源于公共領(lǐng)域和政府部門內(nèi)部，公共領(lǐng)域的數(shù)據(jù)包括氣候、污染、公共運(yùn)輸、交通、教育等方面的數(shù)據(jù)，政府部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)包括預(yù)算與支出、人口、地理數(shù)據(jù)、會(huì)議數(shù)據(jù)等。由于生成的數(shù)據(jù)來源于多個(gè)領(lǐng)域，數(shù)據(jù)類型、格式、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，因此在數(shù)據(jù)發(fā)布之前需要對(duì)數(shù)據(jù)集進(jìn)行審查，包括：隱私信息（是否包含私人或敏感信息）、法律信息（是否符合目前與數(shù)據(jù)相關(guān)的政策規(guī)定、許可協(xié)議和條款等）、機(jī)構(gòu)信息（哪個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)該數(shù)據(jù)集負(fù)責(zé)）、操作信息（數(shù)據(jù)收集、更新的頻率）、技術(shù)信息（數(shù)據(jù)的格式）、價(jià)值評(píng)估（數(shù)據(jù)集潛在的價(jià)值有多大）等，數(shù)據(jù)審查過程是否嚴(yán)格、可靠會(huì)影響數(shù)據(jù)的質(zhì)量，從而影響價(jià)值的生成。

（2）數(shù)據(jù)集選取。開放政府?dāng)?shù)據(jù)面臨的一個(gè)重要問題是應(yīng)該開放哪些數(shù)據(jù)，理想情況下，所有數(shù)據(jù)都應(yīng)該默認(rèn)為開放。但這一理想狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)需要時(shí)間和法律政策的逐步推進(jìn)，在這之前，數(shù)據(jù)集選取成為開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要影響因素。優(yōu)先發(fā)布高價(jià)值數(shù)據(jù)集是各國(guó)普遍的數(shù)據(jù)集選取路徑，對(duì)于高價(jià)值數(shù)據(jù)的分類，國(guó)際上不同機(jī)構(gòu)有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)。麥肯錫全球研究所將最具價(jià)值的開放數(shù)據(jù)劃分為教育、交通、電力、衛(wèi)生保健、消費(fèi)產(chǎn)品、石油和天然氣、消費(fèi)者金融7個(gè)領(lǐng)域，聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告中將其劃分為教育、健康、環(huán)境、社會(huì)福利、政府支出、勞動(dòng)就業(yè)6個(gè)領(lǐng)域，還有OECD、歐盟、萬維網(wǎng)基金會(huì)等機(jī)構(gòu)都有各自不同的劃分。［18］目前，數(shù)據(jù)集選取主要通過三種途徑：① 開放已處于公共領(lǐng)域的數(shù)據(jù)；② 參照國(guó)際最佳實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)開放數(shù)據(jù)，如“G8開放數(shù)據(jù)憲章”、萬維網(wǎng)基金會(huì)等定義的關(guān)鍵數(shù)據(jù)和高價(jià)值數(shù)據(jù)；③ 社會(huì)公眾需求的數(shù)據(jù)。

（3）數(shù)據(jù)發(fā)布。發(fā)布數(shù)據(jù)的機(jī)器可讀性、格式多樣化、元數(shù)據(jù)描述規(guī)范、是否具有唯一標(biāo)識(shí)符等會(huì)對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的獲取和使用產(chǎn)生重要影響，從而影響開放數(shù)據(jù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。數(shù)據(jù)的機(jī)器可讀性不僅影響數(shù)據(jù)的處理和分析過程，還會(huì)影響數(shù)據(jù)集之間的整合與關(guān)聯(lián)。Tim Berners-Lee提出了開放數(shù)據(jù)發(fā)布的五星標(biāo)準(zhǔn)，星級(jí)越高，越容易對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行再利用和相互關(guān)聯(lián)，機(jī)器可讀格式CSV位于3星處，是后續(xù)進(jìn)行數(shù)據(jù)整合與關(guān)聯(lián)的前提和基礎(chǔ)。格式多樣化直接影響數(shù)據(jù)開發(fā)人員對(duì)開放數(shù)據(jù)進(jìn)行加工利用的積極性，提供的數(shù)據(jù)格式越多，越容易滿足不同開發(fā)者的需求，為后續(xù)的產(chǎn)品開發(fā)與服務(wù)提供便利。元數(shù)據(jù)是描述數(shù)據(jù)集的結(jié)構(gòu)化信息，它影響資源的發(fā)現(xiàn)和高效使用，它需要隨數(shù)據(jù)集一起發(fā)布和更新，缺乏統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)描述規(guī)范是目前開放政府?dāng)?shù)據(jù)面臨的重要問題。資源唯一標(biāo)識(shí)符（URIs）是萬維網(wǎng)的組成部分之一，它可以唯一標(biāo)識(shí)一個(gè)資源，數(shù)據(jù)集是否具有唯一標(biāo)識(shí)符將直接影響不同領(lǐng)域、部門數(shù)據(jù)集之間的關(guān)聯(lián)，進(jìn)而影響數(shù)據(jù)集的再利用、數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)的創(chuàng)新。

（4）數(shù)據(jù)獲取與利用。開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)上發(fā)布的數(shù)據(jù)是否容易獲取、數(shù)據(jù)格式是否滿足用戶需求等對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)具有重要影響。目前數(shù)據(jù)獲取方式通常有兩種：一種是可下載的批量數(shù)據(jù)，另一種是提供數(shù)據(jù)集的API接口。API接口是使用較多的方式，它允許技術(shù)開發(fā)人員實(shí)時(shí)獲取數(shù)據(jù)，但必須要有記錄良好的文檔。數(shù)據(jù)利用是指對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、分析、整合、關(guān)聯(lián)、可視化等加工處理步驟后生成數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)的過程，它是實(shí)現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)增值的重要步驟。該過程可能涉及數(shù)據(jù)溯源、數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)安全等方面的問題，解決這些問題對(duì)促進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)具有重要意義。數(shù)據(jù)溯源是為確保最終數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)的可信性、可靠性和有效性，在數(shù)據(jù)處理的每個(gè)階段都需技術(shù)人員標(biāo)明數(shù)據(jù)來源以便于數(shù)據(jù)產(chǎn)品的更新?lián)Q代；數(shù)據(jù)確權(quán)是指確認(rèn)數(shù)據(jù)權(quán)利以防止侵權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)；數(shù)據(jù)安全是指保證數(shù)據(jù)不涉及國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人隱私。

（5）數(shù)據(jù)管理與評(píng)估。數(shù)據(jù)管理與評(píng)估貫穿于數(shù)據(jù)流動(dòng)過程的每個(gè)階段，它是整個(gè)數(shù)據(jù)流正常、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的保障，是為了使數(shù)據(jù)更有用從而創(chuàng)造更多的價(jià)值，包括對(duì)數(shù)據(jù)及時(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性的管理和評(píng)估。此外，數(shù)據(jù)使用是否符合數(shù)據(jù)許可協(xié)議要求，是否根據(jù)用戶的數(shù)據(jù)反饋完善數(shù)據(jù)發(fā)布等都是數(shù)據(jù)管理和評(píng)估的重要內(nèi)容。數(shù)據(jù)管理與評(píng)估可以分為階段性的和總體性的。階段性的管理與評(píng)估是指對(duì)每個(gè)階段可能出現(xiàn)的問題與狀況進(jìn)行管理以保證整個(gè)數(shù)據(jù)流系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)每個(gè)階段產(chǎn)生的效果進(jìn)行評(píng)估以不斷完善改進(jìn)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；總體性的管理與評(píng)估主要是從整體上控制數(shù)據(jù)流動(dòng)、評(píng)估數(shù)據(jù)開放效果。目前，國(guó)際上比較有影響力的總體評(píng)估指標(biāo)有全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)和開放數(shù)據(jù)晴雨表，在指導(dǎo)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的開展和價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面具有重要的借鑒意義。

3.3 內(nèi)外部環(huán)境

（1）法律政策。法律層面的保障是開放政府?dāng)?shù)據(jù)的主要推動(dòng)力之一，開放政府?dāng)?shù)據(jù)涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私、商業(yè)機(jī)密等諸多法律問題，模糊的法律規(guī)定易造成開放數(shù)據(jù)的安全性問題，不利于開放政府?dāng)?shù)據(jù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展。目前，我國(guó)尚缺乏國(guó)家層面關(guān)于開放政府?dāng)?shù)據(jù)的法律政策，僅貴陽(yáng)、上海、青島、威海、哈爾濱等地制定了專門性法規(guī)或政策，其中《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》是我國(guó)首部也是唯一一部專門針對(duì)數(shù)據(jù)開放的地方性法規(guī)。

（2）政府內(nèi)部組織文化。組織文化是組織成員開展工作的持久動(dòng)力，如果任務(wù)不屬于組織文化的一部分，則組織成員對(duì)任務(wù)就缺少參與的精力和興趣。開放政府?dāng)?shù)據(jù)并不是工作人員職責(zé)之內(nèi)的事情，而且由于政府部門相對(duì)封閉的傳統(tǒng)行政文化的影響，政府傾向于不開放或盡量少開放數(shù)據(jù)，這嚴(yán)重阻礙開放政府?dāng)?shù)據(jù)的發(fā)展及其價(jià)值實(shí)現(xiàn)。目前，只有貴陽(yáng)、北京、東營(yíng)等3個(gè)地方主管部門的負(fù)責(zé)人公開表態(tài)支持政府?dāng)?shù)據(jù)開放。

（3）社會(huì)文化氛圍，主要指社會(huì)民眾的數(shù)據(jù)需求意識(shí)和參與程度。用戶數(shù)據(jù)需求是推動(dòng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要影響因素，而我國(guó)社會(huì)民眾的監(jiān)督意識(shí)、數(shù)據(jù)需求意識(shí)相對(duì)薄弱，導(dǎo)致開放的數(shù)據(jù)利用率低、供需不匹配現(xiàn)象嚴(yán)重。此外，用戶參與數(shù)據(jù)開放的程度并不是很高，雖然較多地方性開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)都設(shè)置了互動(dòng)交流版塊，允許用戶提交數(shù)據(jù)請(qǐng)求、建議反饋等，但網(wǎng)友的參與數(shù)量仍較少。截至2018年12月，北京市開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)上的咨詢建議總共才13條，最早一條建議是2015年3月發(fā)表的。

（4）技術(shù)發(fā)展水平。技術(shù)發(fā)展水平直接影響數(shù)據(jù)開放的程度和質(zhì)量，我國(guó)尚未建成國(guó)家統(tǒng)一的開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)，不便于用戶“一站式”獲取數(shù)據(jù)，這在一定程度上阻礙了開放數(shù)據(jù)增值利用的效果。對(duì)于絕大多數(shù)社會(huì)民眾來說，普遍缺乏利用開放數(shù)據(jù)的知識(shí)和技能，這就需要平臺(tái)提供相關(guān)的工具和指導(dǎo)手冊(cè)幫助用戶利用數(shù)據(jù)。目前，我國(guó)只有少部分平臺(tái)提供了相關(guān)工具，如廣州市開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)提供可視化與分析工具、佛山數(shù)據(jù)開放平臺(tái)提供數(shù)據(jù)開發(fā)工具、山東省數(shù)據(jù)開放平臺(tái)提供地理空間工具。

4 促進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)和可持續(xù)發(fā)展

開放政府?dāng)?shù)據(jù)的主要目的是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)增值利用，［19］同時(shí)開放政府?dāng)?shù)據(jù)作為一個(gè)“生態(tài)系統(tǒng)”，需要確保其可持續(xù)發(fā)展。

（1）注重供需匹配，開放高價(jià)值數(shù)據(jù)。各國(guó)在開放政府?dāng)?shù)據(jù)過程中面臨的普遍問題是雖然政府不斷推動(dòng)開放眾多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，但數(shù)據(jù)的利用率卻并沒有隨之呈線性增長(zhǎng)，而是一直保持在較低的水平。［20］因此，政府應(yīng)積極開展社會(huì)調(diào)查，了解用戶實(shí)際的數(shù)據(jù)需求，有針對(duì)性地智能披露政府?dāng)?shù)據(jù)；同時(shí)，應(yīng)注重?cái)?shù)據(jù)管理和評(píng)估，保證供給數(shù)據(jù)的質(zhì)量，以激發(fā)公眾使用數(shù)據(jù)的積極性，從而提高開放數(shù)據(jù)的利用率，促進(jìn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。政府還應(yīng)積極開放高價(jià)值數(shù)據(jù)，例如在開放政府?dāng)?shù)據(jù)初期可以先參照國(guó)際上高價(jià)值數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先開放教育、交通、衛(wèi)生保健領(lǐng)域等關(guān)系民生的數(shù)據(jù)，后期再根據(jù)數(shù)據(jù)開放的實(shí)際情況和社會(huì)需求進(jìn)行調(diào)整。

（2）借助商業(yè)模式推動(dòng)數(shù)據(jù)增值利用。開放政府?dāng)?shù)據(jù)可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等多方面的價(jià)值，尤其在經(jīng)濟(jì)價(jià)值方面具有巨大的潛力，從全球來看，通過開放政府?dāng)?shù)據(jù)釋放的潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值估計(jì)為每年4萬億美元。［21］因此，政府應(yīng)積極與企業(yè)開展合作，鼓勵(lì)企業(yè)將政府?dāng)?shù)據(jù)與企業(yè)、個(gè)人數(shù)據(jù)等進(jìn)行關(guān)聯(lián)以生產(chǎn)數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)來滿足市場(chǎng)需求，通過商業(yè)化模式來推動(dòng)開放數(shù)據(jù)的增值利用。例如，政府可以通過開展創(chuàng)新應(yīng)用競(jìng)賽、合作建立試點(diǎn)項(xiàng)目等方式來吸引企業(yè)投資（資金、技術(shù)等），激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新能力，創(chuàng)造巨大的商業(yè)價(jià)值。

（3）開放政府?dāng)?shù)據(jù)涉及國(guó)家安全、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等諸多問題，若沒有法律層面的保障和技術(shù)層面的脫敏處理等就很容易造成侵權(quán)問題，不利于開放政府?dāng)?shù)據(jù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展。因此，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的可持續(xù)性發(fā)展離不開政策法律、資金、技術(shù)等的長(zhǎng)期支持，更離不開與社會(huì)公眾及時(shí)、有效的交流互動(dòng)。首先，應(yīng)完善開放政府?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)的法律政策、制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，為開放政府?dāng)?shù)據(jù)提供良好的外部環(huán)境；其次，加大資金、時(shí)間、人員投入，完善開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)、技術(shù)工具等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，及時(shí)更新、維護(hù)數(shù)據(jù)，保障數(shù)據(jù)質(zhì)量；最后，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的可持續(xù)性很大程度上依賴于對(duì)各利益相關(guān)者不斷產(chǎn)生價(jià)值，因此，政府要重視公眾的反饋，加強(qiáng)與公眾的互動(dòng)交流，實(shí)時(shí)了解用戶的需求和意見，并及時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)開放進(jìn)行調(diào)整，從而形成良性循環(huán)，促進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的可持續(xù)發(fā)展。