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(河海大學法學院，南京 211100)

河長制，即由各級黨政主要負責人擔任“河長”，各自負責轄區(qū)河流的污染治理職責[1]。作為一項創(chuàng)造性水環(huán)境治理規(guī)定，最初是為應對2007年江蘇省無錫市突發(fā)“太湖藍藻事件”而首創(chuàng)提出。隨著此制度在河流保護和水域環(huán)境治理中已經發(fā)揮了獨特作用，隨即在整個江蘇省境內推廣。此后，全國各地相繼出臺關于河長制的一系列法規(guī)政策。河長制自創(chuàng)制以來已有十年實踐經驗，在地方水環(huán)境治理方面取得一定成效，但是，河湖管控是一項長期復雜的動態(tài)過程，實踐中河長制運行面臨的問題越來越突出，本文基于河長制的特點、現存問題，有針對性的提出河長制優(yōu)化措施，以期提高我國境內水環(huán)境治理能力，完善生態(tài)環(huán)境建設。

1 河長制法制化進程及運行特點

1.1 河長制的立法梳理——以江蘇省為例

2007年江蘇太湖藍藻事件爆發(fā)后，無錫市委、市政府出臺了《無錫市河(湖、 庫、 蕩、氿)斷面水質控制目標及考核辦法(試行)》，首次提出河長制這一中國特色的河湖治理辦法，由市政府相關部門領導擔任河長，為無錫市64條主要河流設置河長，將河流斷面水質的監(jiān)測結果納入各市負責人政績考核內容[2]，初步確立流域內行政負責治理水環(huán)境的責任制。河長制作為一種緊急情況之下的應急機制，有效改善了流域內水環(huán)境污染的情況,成為水資源保護和生態(tài)文明建設的首選。2008年6月江蘇省政府辦公廳下發(fā)《關于在太湖主要入湖河流實行 “雙河長制”的通知》，對15條太湖主要入湖河流施行“雙河長制”，將省級和地方兩個層面的政府負責人任命為河長，共同負責太湖流域的水污染治理工作。2012年江蘇省政府辦公廳印發(fā)《關于加強全省河道管理河長制工作意見的通知》，在江蘇省內正式全面推廣實行河長制。2014年江蘇省全省727條省骨干河道、1 212個河段河長落實到位，初步形成全面的河長組織管理體系[3]。2016年 12 月，中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實，推進河長制在全國范圍內實施。該《意見》提出了指導思想、基本原則、組織形式、工作職責在內的總體要求、六項主要任務及四項保障措施，為我國保護水資源、改善水環(huán)境、修復水生態(tài)提供了有力的制度支撐。2017年3月江蘇省依據該《意見》要求，通過《關于在全省全面推行河長制的實施意見》，在全省范圍內實現各個河道河長制全覆蓋，提出建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長制以及省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長辦公室，將原有的6項任務擴充為八項具體任務，更加強調河湖長效管控，明確責任主體和嚴格考核監(jiān)督，建立動態(tài)監(jiān)管和網格化的信息動態(tài)管控模式，提升骨干河道綜合治理能力，實現河湖防洪、除澇、航運、生態(tài)等設計功能。2017年6月十二屆全國人大常委會修訂的《中華人民共和國水污染防治法》，首次以立法形式明確規(guī)定了河長制這一河湖管理模式，為水行政主管部門提供了明確的指導，真正做到了“有法可依”，實現河長制從政策層面的制度化到法律方面制度化的轉變。2017年12月江蘇省第十二屆人大常委會通過《江蘇省河道管理條例》，從地方立法層面明確了河長制的核心內容，提出對河道統一與分級相結合的管理政策，明確規(guī)定河長制的體系、職責、監(jiān)督考核機制，注重各領域規(guī)劃與河道治理規(guī)劃相協調。2019年2月江蘇省政府辦公廳印發(fā)《江蘇省農村河道管護辦法》，明確農村河道分級分段設立河長，以農村河道治理為重心，推行“五位一體”綜合化治理管護模式，加強農村基層水環(huán)境治理。

1.2 實踐中河長制的運行特點

1.2.1 責任明確和可問責性。治理水環(huán)境的主要責任人是各級黨委、政府領導，明確責任落實到個人，有效防止部門負責人間的責任推脫。本質上，河長制是水環(huán)境治理領域中的行政首長負責制，由各級地方政府領導牽頭組織相關河道的整治方案，對于各自管轄區(qū)域內的水環(huán)境生態(tài)總體質量負責。河長制細化落實了《環(huán)境保護法》中闡明的目標責任制要求，致使河湖流域管理責任能夠追及個人，充分體現公權力行使權責統一的特點，督促地方政府積極履行水環(huán)境治理和生態(tài)流域保護職責。

1.2.2 實行“一河一策”、“一河一檔”針對治理?；诟髁饔蚝恿骶哂懈髯蕴攸c，為了解水域基本情況，河長必須進行實地考察，形成地方特色化水域治理。“一策”是指河長針對每條河流進行針對性研究，根據流域內河道實際情況，開展綜合整治和制定長效管理的策略措施?！耙粰n”是指由河長們依據河道的基本情況、水環(huán)境和水生態(tài)治理狀態(tài)建立對應的檔案資料。部分地方進行地方性創(chuàng)新，施行“三包”政策,即領導承包推進、部門包管責任、地區(qū)包總量，構成人人參與治理的的管河機制。例如江蘇省揚州市依據“一河一策”的指導精神，制定了《揚州市城市河道環(huán)境綜合整治實施意見》，治污工程措施重心放在解決黑臭河道的活水源頭上，發(fā)揮清淤疏浚、生態(tài)綠化、美化環(huán)境的附帶性功能，按步驟、分批次的進行城市內水道環(huán)境修整和治理工作。

1.2.3 設定剛性的考核制度。以南京市為例，實行全市河湖全覆蓋式的考核，而且對于考核評分也相當嚴格，考核實行百分制，并將日常檢查結果納入年終考核結果，考核設立否決條款，例如，考核結果不合格的情況包括對發(fā)生防汛排澇和涉水環(huán)保重大責任事故或者未完成黑臭水體整治任務的。而且考核設附加分項，對工作中改革創(chuàng)新成效突出的適當給予加分[4]。有些地區(qū)創(chuàng)制專項河長保證金，實行水環(huán)境保護獎懲機制，依據考核結果，劃分檔次：考核合格的全部返還保證金且給予適當物質鼓勵，考核不合格的則扣除專項基金。

2 河長制推進過程中面臨的困境

2.1 法律制度的滯后導致人治

河長制實質上是水環(huán)境治理領域中的“首長負責制”，給人以臨時抱佛腳、被動應對水問題的不良印象，地方黨政領導在河流的管理治理中享有充分的行政自治權，這必然帶有人治的特點，同時也容易讓公眾擔心這種權力會不會導致權力濫用，但其實更多的是由于我國法律制度建設的滯后性使這項制度缺乏合法合理程序的有效支持。我們只要將“河長制”的相關規(guī)定法律化，就可以通過更規(guī)范、更穩(wěn)定的法律規(guī)定，盡可能避免這項制度在實施過程中帶來各種隨意性、偶然性和差異性。目前制度的不完善，每個地方政府針對性不同做法也都不同，就容易出現我只需要管好自己的河段的情況。假如缺乏統一的立法規(guī)定，各地方河長制規(guī)定不一，將會導致政府機關人治的權力越來越大。人治省略了許多法定程序，致使某些決策更加隨意，加劇行為后果的不確定因素[5]，如教授王燦發(fā)提出“在本質上仍屬于人治”[6]，各地區(qū)政府負責人對于水環(huán)境治理的重視程度，決定了水環(huán)境治理成效，各地水資源調配及利用權限往往由該地政府領導所掌握，也就是說，很大程度上，地方領導個人意志決定著地方治水的方向。過度依賴人治，隨之而來將不可避免地導致水資源管理不平衡和水域管理績效不達標。

2.2 尚未形成多元化治理格局

通常來說，由于政府具有宏觀環(huán)境管理能力，尤其是水環(huán)境和水資源治理方面的優(yōu)勢地位顯而易見，地方環(huán)境立法多以政府牽頭控制制定直控型環(huán)境政策，但是，針對具體決策方面，例如微觀環(huán)境的事務管理則具有政府失敗的風險[7]。河長制確保了內部管理系統的相互聯系，但卻忽視了外力的調動，從而導致公眾無法獲得足夠的環(huán)境利益。只憑借河長負責河流和水域治理并實現設定的目標，難以充分利用物質，財務和時間成本，從而在一定程度上影響治理河湖流域的成效。

根據傳統水環(huán)境治理觀念,理所當然的認為，有權進行水環(huán)境生態(tài)治理的唯一主體是政府部門，對其他社會主體不作考慮。然而，若果僅將治理權賦予政府，則會面臨日益擴大的權力濫用、一家獨大的局面。不僅如此，政府行使權力時的專斷性和隨意性由于缺乏牽制，極有可能向社會公布虛假的治水數據，導致社會公眾對于自己賴以生存的環(huán)境狀況不會直接的真實的了解。正是因為現階段一元主體治理結構無法突破，公眾無法參與水環(huán)境治理過程，致使河長制運行過程中缺乏有效監(jiān)督，治理結構的不合理必然阻礙了制度本身的運行。

2.3 跨區(qū)域協同治理不完善

河長制的出臺將河流治理責任落實到地方具體的黨政負責人，引導多方主體共體內參與跨區(qū)域水資源綜合治理，通過整合各級政府的資源，緩解區(qū)域間治理壓力和利益沖突。雖然河長制本身具有調動區(qū)域間協同治理的功能，但是在跨區(qū)域水資源治理中仍存有問題。比如，區(qū)域間利益沖突加劇河道污染。同一條河流流經不同區(qū)域時，上、中、下游對于污染的治理包含著廣泛的利益博弈，上游對污染的治理效果直接影響著下游區(qū)段的治理工作，上游若只考慮自身利益轉移本區(qū)域污染，將會加重中下游的治理負擔，增大河流治理的總成本。又如，水治理信息共享程度較低。目前水環(huán)境治理信息系統按照各自管轄區(qū)域劃分，具有相對獨立性和一定的封閉性，缺乏上下級間的有效溝通，難以實現流域間人力、資源、物力最大限度的整合，信息資源的利用呈現出碎片化的局面。還有，區(qū)域間權力交叉。《關于全面推行河長制的意見》根據行政區(qū)劃將河長制分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級，但是河流走向和分布具有不確定性和流動性，不可能完全按照行政區(qū)劃進行每段的水域治理與責任劃分。這樣一來，可能導致在某段流域內有兩位河長都具有管轄權，形成區(qū)域內權力交叉困境，上級河長傾向于將責任推向下級，越到基層，管理事項越多，但是配套的權力和資源卻少之又少。

2.4 監(jiān)督考核機制存在漏洞

盡管河長制在運行過程中設定了剛性的考核制度，但是在實踐中仍不可避免地存在一些問題，以《南京市河道水環(huán)境河長制管理工作考核辦法(試行)》為例：首先，考核主體不合理。由于河長制本身使得河長個人具備較大的權力，作為地方黨委政府的主要領導人,在是否需要建立河長制，設定時間及如何建立方面具有相當大自主決定權[8]。實踐中考核主體多為行政機關內部的上級對下級，這種層級式考核依靠自上而下的內部監(jiān)督管理，往往受到各種利益約束，部門間相互包庇，難?？己私Y果的真實性和公正性。其次，考核標準設定不科學。南京市不同地區(qū)的河流資源條件、污染情況、地理區(qū)位各有差異，采用統一的考核評分標準缺乏合理性，而且考核重點在于對黑河臭水的監(jiān)測治理，忽略了恢復后的跟蹤評價及河流水質反彈情況。最后，考核結果公示監(jiān)督不完善。由于欠缺及時有效的結果公示制度，社會公眾難以知曉考核結果，形成組織內部的自我表揚和自我考核，“一票否決”難以真正落實。即使政府主動公開考核評價信息，極有可能所公開部分數據已經完美修飾，提高了治理成效，如此成了一種皆大歡喜的權力游戲?？己斯ぷ鞯闹辛⑿浴⒐_性、透明性程序降低，挫傷了公民參與監(jiān)督管理的積極性，不利于提升水環(huán)境治理的社會滿意度和期待感。

3 水環(huán)境治理中的河長制完善建議

3.1 對河長制進行專項立法

在河湖的實際管理過程中，關于河長制的專項立法，通常在法律文件中含有“河長制”字樣，以表明專法專用。通常來說，對河長制進行專項立法就是指，立法主體制定一部關于河長制度及其配套制度規(guī)范的創(chuàng)建法律的活動。專項立法帶來的優(yōu)勢，具體來說有以下幾方面：一是規(guī)制各地方立法亂象，形成全面統一的河長制度體系。自2017年10月1日我國第一部河長制專項立法《浙江省河長制規(guī)定》通過施行，各地方關于河長制的法律規(guī)范如雨后春筍般不斷涌現，地區(qū)間對于河長制的相關法律責任設定不一，通過專項立法，規(guī)范河長職權配置及責任設定，細化專項法律規(guī)定，包括具體每條河流和河長崗位，提升該制度的實際操作價值。二是明確河長制有法可依，杜絕傳統依賴人治現象，提高地方水環(huán)境治理法制化程度。通過將與河長制相應的主要制度進行專項立法，把權力放進制度的籠子里，在法治的框架下充分發(fā)揮人的積極作用。三是由于河流具有跨區(qū)域性，同一條河流的不同河段，河長針對該段流域采取的不同治理措施，必然帶來相關規(guī)定沖突，需要統一立法化解跨流域間的水資源利益糾紛。

3.2 建立社會公眾參與機制

構建多元化社會公眾參與機制，破除傳統一元化治理結構模式，不斷深化公眾參與和第三方服務，彌補政府治水方面部分職能缺失，建立社會公共參與體系，關鍵在于在成員間建立組成相互合作和信任的積極的組織間關系[9]，因此,政府要想推動社會參與,就必須與公眾間彼此理解與認同,構建信任機制。

3.2.1 以公眾需求為出發(fā)點,樹立并宣傳共同利益觀。河長制應以保護河流湖泊生態(tài)、創(chuàng)建美麗和諧社會環(huán)境為價值導向，政府應充分考慮民之所需、民心所向，加強對河長制的普法宣傳教育，利用媒體和輿論來促進公眾對河流系統的認識，破除公民參與河流管理的概念性障礙。

3.2.2 充分放權并擴寬溝通渠道。政府應賦予公眾更多權力，以接管河流行政管理中的水環(huán)境生態(tài)治理，并闡明其權利和義務。政府可采用多元化信息溝通渠道與公眾互動，如定期會議、視頻電話、網絡留言等，實現二者間實時有效溝通，克服公眾參與河流治理的權力障礙。

3.2.3 開放社會公眾參與路徑。公民不僅應研究和監(jiān)測河流政府的影響，還應充分參與制定和實施有關河流系統的決策以及評估河流行為。政府應提供各種公眾參與方法，例如座談會，聽證會和民意調查，并在河流系統評估中納入公眾滿意度指標，以打破公眾參與河長制的路徑壁壘[10]。

公眾參與機制這方面還可以借鑒浙江省杭州市首創(chuàng)的“民間河長”,廣泛吸納社會公眾參與河流水域的治理，比如環(huán)保NGO、治污企業(yè)人員、環(huán)境專家等。 “民間河長”這一制度創(chuàng)新,既能對原有官方河長治河進行有效監(jiān)督，又能調動群眾參與地方流域水環(huán)境治理的積極性，群眾往往擁有相對充分的時間進行詳盡的實地考察，實現了官方與民間的互利互動，具備不可替代的優(yōu)勢。與此同時，通過民間河長的反饋信息，政府也要保障河流治理信息迅捷高效向社會公開，建立與河長制相關的信息公開欄等平臺, 發(fā)布近期治理狀況、向公眾收集河段治理的有效措施。

3.3 完善跨區(qū)域協同治理

3.3.1 加強區(qū)域間利益協調，減少上、中、下游利益沖突。流域內不同區(qū)域間通過協議方式，自主協商利益分配和資源配置，以公平分配水環(huán)境保護的權利與義務，利用污染治理的規(guī)模經濟效應，實現流域內整體福利的改善。同時在協議中設置相應的獎懲措施，以保障各區(qū)域通過自主平等的環(huán)境治理協議互相監(jiān)督、相互激勵，實現上、中、下游的合作與利益均衡。

3.3.2 推進聯防聯控機制，加快信息資源共享建設。江蘇省和浙江省通過建立“省際邊界水域聯合河長制”制度，協商解決流域內共同生態(tài)、經濟市場、環(huán)境資源等諸多問題。同時建立信息互通機制，相互傳達河流監(jiān)測情況，兩地河長積極開展聯合巡河工作，共同檢查雙方交界水域，協調區(qū)域間的利益沖突，對兩地各類行政資源進行有效整合，打破行政區(qū)域壁壘，使得跨區(qū)域水資源保護常態(tài)化[11]，實現更高層次上的共治共建共享目標。

3.3.3 合理劃分各級河長職權，保障權責一致。優(yōu)化配置上下層級河長職權，在條塊關系上，將主導權交給基層，實現管理權的真正下移，由基層落實跨區(qū)域水域治理和保護的具體任務。如《浙江省河長制規(guī)定》中設置省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長并對各級河長的職責進行詳細劃分，明確各自權力邊界，省級河長在宏觀上把握整體政策，市縣級河長負責部門政策的制定，鄉(xiāng)級河長負責細化推進實施，村級負責宣傳教育及日常巡檢。

3.4 構建科學的監(jiān)督考核系統

為防止河長權力濫用,降低在各項工作中出現流于形式、“面子工程”等問題的可能性,有必要改進當前的監(jiān)督體系，構建科學的監(jiān)督考核系統。首先擴大考核主體，在上級考核下級的基礎上可引入具有公信力、客觀、公正的第三方機構或相關領域專家開展河長制實施效果第三方評估，強化考核方式和結果的科學性、中立性和權威性。上級主管部門應進行定期檢查和暗訪，以使自己了解河流管轄區(qū)域的河流治理，并解決出現的問題。其次，因地制宜靈活的設定考核指標。結合城鄉(xiāng)區(qū)域的實際情況，避免單一、死板的考核指標形式，引入自主化指標體系[12]，對水域治理制度具體可操作的考核指標，評分考核時加強針對性及污染回復治理的跟蹤評價，使打分制切實可行。最后，完善考核結果公示，開放監(jiān)督考核途徑。通過利用互聯網技術,利用互聯網技術為企業(yè)建立一個長期的評估平臺，以創(chuàng)建一個全面，透明，開放的監(jiān)測平臺。沿河豎立河長信息公示欄，公開公示河長的職責，任務和目標，提供管理人員的電話號碼并自覺接受公眾監(jiān)督。開通專題媒體和新聞報道，發(fā)布河長履職信息和宣傳，并大力吸引志愿者團隊對河流的各個方面進行跟蹤和報道。同時可以對河長進行適當的激勵獎懲措施，對于治水有效的河長，頒發(fā)“優(yōu)秀河長”稱號并給予物質獎勵[13]，對于治水效果不佳的河長給予通報批評，拒不改正甚至可以適當取消各項職稱評選，形成官員和社會的雙重監(jiān)督，有效地克服單方面監(jiān)督的缺陷，促使河長制成為一個開放的環(huán)境治理制度。

4 結 語

河長制這一中國特色的治水方略，對于我國的江河湖泊水域治理發(fā)揮了積極作用，在實踐中形成有明確的責任制、針對性的治水策略、剛性的考核方式特點。但是河長制在推進過程中仍存在漏洞，水環(huán)境治理是長久之治，而非一時之治。真正發(fā)揮河長制這一制度的作用，實現河湖生態(tài)水環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和健康管理，首先需要從國家層面進行專項立法，做到專法專用、有法可依，其次建立社會公眾參與機制，開辟多元化治理途徑，再次完善跨區(qū)域協同治理體系，協調區(qū)域間利益與資源配置，合理劃分治水權責，最后構建科學的監(jiān)督考核系統，規(guī)范河長權力行使，從而確保河長制有效推進。