文 / 楊武廠

1 引言

全生命周期的PPP 項目績效工作的推行是項目實施過程中風險與利益分配的核心，作為PPP 合同履約方的社會資本方必須對全生命周期的PPP 項目績效管理工作有全面深入的理解及認識，同時調整當前的PPP 項目管理模式，以避免PPP 項目績效考核帶來的經(jīng)營風險。

2 全生命周期的PPP 項目績效管理

全生命周期的PPP 項目績效管理是指在PPP 項目識別、準備、采購、執(zhí)行及移交階段中開展的績效目標和指標設置、績效監(jiān)控、績效評價、結果應用等全生命周期管理活動。其主要的參與機構包括本級政府、財政部門、各行業(yè)主管部門、項目實施機構、社會資本、第三方機構等。社會資本方從采購階段介入到PPP 項目績效管理工作中，直到項目移交結束。

對社會資本方來說，績效管理工作中最主要的角色是作為PPP 績效考核對象，社會資本方根據(jù)績效考核的結果，進行現(xiàn)場管理工作的整頓，最終的目標是要必須達到相關部門制定的相關考核標準。

3 全生命周期的PPP 項目績效管理給社會資本帶來的挑戰(zhàn)

（1）社會資本是PPP 項目績效管理被動的接受者，績效制定參與度有限

雖然制度鼓勵社會資本參與項目前期的績效目標和指標的設定與完善，但是由于在PPP 項目績效管理的角色站位不同，社會資本的參與度非常有限。對于社會資本方來說，是PPP 項目績效管理的被管理方。

（2）PPP 項目績效管理對社會資本的項目管理能力提出更高要求

全生命周期的PPP 項目績效管理的時間跨度覆蓋了項目的整個生命周期，特別是對建設期也提出了考核要求，與之前僅僅考核項目的產(chǎn)出結果有非常大的差異，同時考核的內容已經(jīng)從點延伸到面，在考核的精細度上有較大的提升，這對社會資本對項目的管理能力提出了更高的要求。

（3）考核與支付的完全掛鉤增加了項目經(jīng)營風險

全生命周期的PPP 項目績效考核提出的考核與支付完全掛鉤，這比之前提出的不低于30%掛鉤有了巨大的提升，這意味著項目的方方面面都在績效的監(jiān)管下，一旦出現(xiàn)任何問題，都會影響社會資本的收益，這給社會資本的經(jīng)營能力和風險規(guī)避能力帶來了巨大的考驗。

4 社會資本可進行的PPP 項目優(yōu)化管理

4.1 優(yōu)化投前管理工作

（1）從被動轉主動，在有條件的情況下積極參與PPP 項目績效管理籌劃

由于項目實施機構在項目的準備階段已經(jīng)開始做PPP 項目績效目標和績效指標體系的完善工作，而在采購階段項目實施機構可結合社會資本響應及合同談判結果對績效目標和績效指標體系進行調整，那么越早地與項目實施機構接洽，盡早參與項目績效目標和績效指標體系的調整完善，對PPP 項目社會資本來說，更有利于理解PPP 項目績效目標和績效考核重點及難點，有利于識別項目績效考核帶來的經(jīng)營要求及風險的識別。

（2）運營前置參與投標策劃，完善傳統(tǒng)投標工作

對于社會資本來說，在PPP 項目投標階段，主要的工作是根據(jù)項目實施方的招標文件進行積極響應，在技術和商務上進行策劃，以滿足招標文件的要求。全生命周期績效考核的背景下，社會資本在投標階段，不僅要進行之前的應標工作，還需要對PPP 項目的績效管理要求進行深入分析，對不同階段的經(jīng)營要求及風險進行識別。這就要求不同階段的經(jīng)營管理的人員要參與到PPP項目的投標階段，運營前置參與投標策劃。

（3）注重PPP 合同中再談判啟動機制，避免一刀切

PPP 項目的周期較長，從建設期到運營期結束，往往要經(jīng)歷10～30 年的時間跨度。在這么長的時間周期范圍內，面臨著技術更新、政策調整、人們生活方式隨著信息科技的發(fā)展而改變等多方面的變化，但PPP 合同簽訂的時候往往不能預見這些變化，所以在PPP 合同中關于績效考核的內容也要預留重啟動再談判的機制，避免一刀切。

4.2 加強建設及運營階段的管理

（1）做好建設和運營策劃工作

當PPP 項目公司成立后，PPP 項目正式進入實施階段，傳統(tǒng)的模式是項目總包單位與項目公司一起進行施工籌劃，制定項目的具體實施方案，包括施工的節(jié)點、施工方案等具體事項。在全生命周期的績效考核模式下，除了項目實施方案需要籌劃外，還需要對在建設期績效考核及運營期的考核關鍵要素進行分析識別，針對影響績效考核結果的重點因素進行工作籌劃，明確未來管理工作的重點事項。

（2）完善PPP 項目管控制度，加強規(guī)劃落地實施

良好的規(guī)劃是項目成功實施的起點，而過程的管理是項目成功實施的決定性要素。在全生命周期的績效考核模式下，社會資本對PPP 項目管理必須精耕細作，做到全面管理，層層做細。根據(jù)前期的工作籌劃，制定嚴格的管控制度，將籌劃安排真正實施。盡可能地進行量化管理，將管理內容和責任進行準確的分配，通過量化的指標來進行管理，提高管理質量。

（3）借助項目實施過程中的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，對績效考核的結果進行提前預警

PPP 項目的績效考核一般會有一定的周期，比如一年一次或者半年一次。雖然我們可以通過事前規(guī)劃，同時制定嚴格的制度對PPP 項目公司進行管控，以期降低PPP 項目績效考核的扣分項目。但是不可避免的還是可能會存扣分事項，這個時候就需要有預警系統(tǒng)。當出現(xiàn)扣分事項時，系統(tǒng)及時預警，項目的管理者可以及時發(fā)現(xiàn)問題，并尋找合適的解決方案盡可能在下一次績效考核的時間內將問題整改。

案例分析：以某項目的建設期項目經(jīng)理人績效管理辦法為例

A.項目簡介

該項目為某市的機場專線改建PPP 項目，路線全長約37.95 公里，其中包括大橋2066 米/7 座，中橋85 米/1 座，涵洞1883.29 米/27 道，互通式立交7 座，平交66處，項目總投資30 億元，項目合作期為15.5 年（建設期2.5 年，運營期13 年）。該項目為政府付費項目，政府付費由可用性服務費和運維績效服務費構成。

B.公司組織架構、人員配置和崗位職責分配管理思路與設定

我們采用項目經(jīng)理負責制的管理思路，公司總部制定項目公司的公司組織架構、人員配置和崗位職責分配設立原則，由項目經(jīng)理負責項目公司組建。項目公司總經(jīng)理候選人通過從投標團隊選拔、領導班子推薦、公開招聘等途徑產(chǎn)生，項目公司員工主要由項目公司總經(jīng)理選聘。根據(jù)《公司法》規(guī)定及PPP 項目管理思路，該項目公司監(jiān)管層設股東會、董事會、監(jiān)事會，經(jīng)營層設總經(jīng)理一名，鑒于項目的投資規(guī)模為中型項目下設綜合辦公室、建設管理部、合約管理部、財務管理部四個部門。人員的配置上綜合考慮設定人數(shù)為10 人。

項目公司的考核指標分為經(jīng)濟指標和管理績效：

（1）經(jīng)濟指標：自有資金所得稅后IRR 是經(jīng)濟指標考核的前置條件，只有當實際自有資金所得稅后IRR（簡稱IRR_實際）等于或大于目標自有資金所得稅后IRR（簡稱IRR_目標）時，對項目建設過程中通過項目公司努力所創(chuàng)造的增量凈現(xiàn)值進行獎勵。用于考核的具體經(jīng)濟指標為自有資金所得稅后NPV 增加值（簡稱ΔNPV_考核），計算式如下：ΔNPV_考核=NPV_實際-NPV_目標。

（2）管理績效：日常管理績效主要考核項目公司日常運行管理效果，考核內容包括質量、安全、合約管理、資金管理、制度的建立健全、報表、報告上報的及時性和準確性等。日常管理績效考核以季度的方式進行，采用扣分制，由各相關部門填寫《項目公司日常管理績效打分表》，人力資源部匯總后確定當季度考核結果及獎金。