劉俊杰

2019年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）的決定，決定自2020?年1月1日起施行。此次土地管理法的修改，對(duì)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革作出了最新規(guī)定，進(jìn)一步明確了加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策導(dǎo)向，在強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地制度改革的重大創(chuàng)新，對(duì)有效盤活農(nóng)村土地資源、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重大意義。如何探尋更加合理有效的金融服務(wù)方式來適應(yīng)農(nóng)村土地制度改革帶來的新變化，是未來金融機(jī)構(gòu)開展三農(nóng)信貸支持中探索的方向和重點(diǎn)。

土地管理法修訂背景

當(dāng)前，各地在推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，普遍存在“地、錢、人”三大關(guān)鍵制約因素，建設(shè)用地缺乏保障、資金投入不足、農(nóng)村人才匱乏，而其中的核心是土地要素的有效盤活利用。順利解決這一問題，需要破除法律障礙。在我國(guó)，農(nóng)村土地制度是國(guó)家基礎(chǔ)性制度，其改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。為審慎穩(wěn)妥推進(jìn)這項(xiàng)改革，?我國(guó)早在20個(gè)世紀(jì)80年代開始，就在農(nóng)村開展了各類土地制度改革試點(diǎn)，取得了一系列成功經(jīng)驗(yàn)，其成果集中體現(xiàn)在土地管理法的幾次修訂中。

總體上看，《土地管理法》的實(shí)施和幾次修訂完善，為保護(hù)農(nóng)村土地資源、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著實(shí)踐的發(fā)展和改革的深入，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)：土地征收制度不完善;農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià);宅基地制度不完整，用益物權(quán)難落實(shí);土地增值收益分配機(jī)制不健全等。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的突出問題，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)土地制度改革提出了明確要求，有關(guān)部門在黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署下，自2015年開始，在全國(guó)33個(gè)縣級(jí)單位開展了農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)。經(jīng)過幾年的探索，取得了明顯成效，為本輪《土地管理法》修改奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，?新修訂的土地管理法將上述試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律。

主要修訂內(nèi)容

本輪《土地管理法》修訂，在充分總結(jié)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，作出了多項(xiàng)創(chuàng)新性規(guī)定，從制度上鞏固了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的成果。

一是破除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙。本輪土地管理法修訂的最大亮點(diǎn)是允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市。修訂之前，土地管理法規(guī)定，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并外，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用集體建設(shè)用地，這一規(guī)定使農(nóng)村集體建設(shè)用地的價(jià)值不能顯化，導(dǎo)致農(nóng)村土地資源配置效率低下，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)。新土地管理法允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式，可交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用。同時(shí)，使用者取得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)之后，還可以轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押。這一修訂結(jié)束了多年來農(nóng)村集體建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)的二元體制，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地平等的保護(hù)格局，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展掃除了制度障礙，是本輪土地管理法修訂的重大制度創(chuàng)新。截至2018年底，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價(jià)款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元，試點(diǎn)地區(qū)共獲得入市收益178.1億元。

二是進(jìn)一步完善了農(nóng)村宅基地管理制度。長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行宅基地一戶一宅、無償分配、面積法定、不得流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大量閑置浪費(fèi)，?農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)難落實(shí)。有關(guān)調(diào)查顯示，2001年至2011年，全國(guó)農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場(chǎng)價(jià)值約為4000億元，農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用空間巨大。2015年以來，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在自愿有償退出宅基地、宅基地有償使用、盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房等方面開展了積極探索，在此基礎(chǔ)上，2018年，中央“一號(hào)文件”首次明確提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置?辦法”。本輪土地管理法的修訂，吸收了試點(diǎn)地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，在原來一戶一宅的基礎(chǔ)上，增加宅基地戶有所居的規(guī)定，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，并鼓勵(lì)繼續(xù)開展宅基地“三權(quán)分置”改革探索。對(duì)于解決農(nóng)村土地閑置浪費(fèi)問題、盤活存量建設(shè)用地、優(yōu)化資源要素配置具有十分重要的意義，也為發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能提供了空間。其中，開展閑置宅基地使用權(quán)和閑置農(nóng)房抵押貸款，是有效盤活農(nóng)村閑置宅基地資源的重要方式，?也是推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要環(huán)節(jié)。截至2018年底，試點(diǎn)地區(qū)共騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，?辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗，金額達(dá)111億元。

此外，本輪修法中，還對(duì)土地征收制度、加大農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、建立國(guó)土空間規(guī)劃體系、保護(hù)永久基本農(nóng)田、合理劃分中央和地方土地審批權(quán)限以及建立國(guó)家土地督察制度等方面內(nèi)容作出明確規(guī)定。本輪修法的總基調(diào)是積極穩(wěn)妥，將看得準(zhǔn)的問題、改革實(shí)踐證明可行的做法上升成為了法律。對(duì)一些一時(shí)看不準(zhǔn)、不成熟的做法，如宅基地的“三權(quán)分置”和用益物權(quán)保護(hù)等，通過進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，充實(shí)試點(diǎn)內(nèi)容，為改革于法有據(jù)提供更多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和立法基礎(chǔ)，為下一步改革推進(jìn)以及法律法規(guī)和制度政策的進(jìn)一步完善預(yù)留了法律空間。

土地管理法修訂對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展的影響

長(zhǎng)期以來，農(nóng)民融資難的困境主要在于缺乏有效抵押擔(dān)保物。而農(nóng)民最大和最具融資價(jià)值的財(cái)產(chǎn)——土地，其抵押融資受到法律的嚴(yán)格限制，為打破這一瓶頸，?滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的信貸資金需求，中央在系統(tǒng)總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)《土地承包法》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了修訂，賦予了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)依法合規(guī)進(jìn)行抵押、擔(dān)保的權(quán)能。這一法律修訂打破了農(nóng)村土地資源抵押融資的制度壁壘，暢通了金融資源進(jìn)入鄉(xiāng)村的渠道，促進(jìn)了農(nóng)村土地資源資產(chǎn)和金融資源的有機(jī)銜接。

一是為農(nóng)村土地金融發(fā)展提供了廣闊空間。新修訂的土地管理法賦予了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和閑置宅基地資源面廣量大，以此作為抵押品，具有貸款主體廣、押品價(jià)值高等優(yōu)點(diǎn)。通過發(fā)展上述兩權(quán)的抵押貸款，一方面農(nóng)民可以從金融機(jī)構(gòu)取得中長(zhǎng)期融資貸款，緩解了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的資金難題，另一方面將大大拓展農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的土地金融業(yè)務(wù)，推進(jìn)三農(nóng)信貸擔(dān)保結(jié)構(gòu)優(yōu)化，吸引各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)，為農(nóng)村金融提供了廣闊空間，對(duì)農(nóng)村金融業(yè)的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

二是對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)模式創(chuàng)新提出了更高要求。由于目前我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)不夠清晰、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不完善、價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制不健全、價(jià)值評(píng)估方式和手段滯后，?加上金融機(jī)構(gòu)缺少土地抵押物化解風(fēng)險(xiǎn)的渠道和機(jī)制等，土地管理法修訂為農(nóng)村金融業(yè)發(fā)展帶來新機(jī)遇的同時(shí)，也會(huì)帶來一些風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。比如，有的地方在集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目上，由于項(xiàng)目回收期過長(zhǎng)，影響了金融機(jī)構(gòu)參與的積極性;宅基地由于產(chǎn)權(quán)不清晰，超占、私建等歷史遺留問題較多，會(huì)帶來抵押擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，這些問題和挑戰(zhàn)都對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)方式創(chuàng)新提出新的更高的要求。

金融服務(wù)創(chuàng)新助力農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

針對(duì)新土地管理法修訂帶來的金融機(jī)遇與挑戰(zhàn)，金融機(jī)構(gòu)要按照“有利于降低成本、有利于防控風(fēng)險(xiǎn)、有利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”的總體要求，積極做好服務(wù)模式創(chuàng)新。

一是健全金融服務(wù)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的政策體系。針對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革釋放的金融需求，金融機(jī)構(gòu)要做深做細(xì)適應(yīng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的頂層設(shè)計(jì)和政策配套，完善支持農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的政策體系，量身定制有針對(duì)性的金融服務(wù)方案，助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。

二是創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的金融服務(wù)模式。緊貼發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的實(shí)際需求，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體、特色小鎮(zhèn)等三產(chǎn)融合、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)中長(zhǎng)期貸款模式以及宅基地使用權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款方式，通過服務(wù)模式創(chuàng)新有效盤活面廣量大的農(nóng)村集體建設(shè)用地和閑置宅基地資源，實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的長(zhǎng)效機(jī)制。

三是完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)金融服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。探索完善農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地使用權(quán)等抵押物的準(zhǔn)入機(jī)制、押品價(jià)值評(píng)估方式、抵押物處置變現(xiàn)辦法等相關(guān)規(guī)范措施，結(jié)合集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地的自身特性和抵押貸款的相關(guān)法律政策，健全有針對(duì)性和差異性的抵押率、貸后監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的辦法要求，平衡好抵押擔(dān)保等業(yè)務(wù)開展和和防控風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。

（作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心改革試驗(yàn)研究室副主任、副研究員）