郭明英 沈陳

金磚國家新開發(fā)銀行（以下簡稱“金磚銀行”）由中國、印度、俄羅斯、巴西和南非五個金磚國家共同發(fā)起成立。與其他多邊銀行不同，金磚銀行致力于探索一種地區(qū)平衡的發(fā)展模式。在出資比例上，金磚國家平均分攤500億美元的初始資本，五國享有平等的投票權。在人員分配上，金磚銀行的行長、理事會主席、董事會主席分別來自印度、俄羅斯、巴西，這些職位的副手也在五國之間均衡分配。在機構設置上，金磚銀行總部設在中國上海，非洲區(qū)域中心設在南非比勒陀利亞。2019年11月14日發(fā)布的《巴西利亞宣言》進一步提出，金磚銀行還將“在巴西圣保羅設立美洲區(qū)域辦公室、在巴西利亞成立分辦公室，并期待2020年俄羅斯、印度兩個區(qū)域辦公室開業(yè)”。非洲區(qū)域中心于2017年8月正式開業(yè)，?這是金磚銀行區(qū)域化戰(zhàn)略的首次嘗試。探索非洲區(qū)域中心的發(fā)展經(jīng)驗，無疑會給該行在其他地區(qū)的建設帶來重要啟示。

非洲區(qū)域中心的建設過程

金磚銀行在非洲的起步并不輕松，非洲區(qū)域中心的籌建一度因南非國內(nèi)政治變動而陷入停滯。眾所周知，金磚五國財政部是金磚銀行的共同設計者，南非財政部更是非洲區(qū)域中心建設的主導機構。2015年12月9日，時任南非總統(tǒng)祖馬突然宣布撤銷財長內(nèi)內(nèi)（Nhlanhla?Nene）的職務，理由是“內(nèi)內(nèi)將成為金磚銀行非洲區(qū)域中心主任的候選”。由于繼任財長的范魯延（David?Vanrooyen）缺少財政經(jīng)驗，導致劇烈的金融動蕩，迫使祖馬于四天后撤換范魯延，由戈爾丹（Pravin?Gordhan）接替。然而好景不長，祖馬在2017年3月又將戈爾丹撤職，南非經(jīng)濟隨后再次出現(xiàn)技術性衰退。南非財長頻繁易人不僅延緩非洲區(qū)域中心的建設進度，還給該國帶來經(jīng)濟波動、主權信用降級等問題，進而影響到金磚銀行的出資和評級。

在經(jīng)歷一系列波折之后，在2017年8月17日舉辦的第37屆南部非洲發(fā)展共同體首腦會議上，南非政府正式啟動金磚銀行非洲區(qū)域中心，中心選址在南非行政首都比勒陀利亞。該中心扮演金磚銀行在非洲業(yè)務的支持角色，有助于提高項目識別、項目協(xié)調(diào)、項目貸款、項目監(jiān)督的效率。非洲區(qū)域中心在啟動儀式上承諾加快在南非項目的確定、籌備和實施，計劃18個月內(nèi)為南非批準15億美元貸款，用于基礎設施建設、能源、供水和區(qū)域合作等領域。

2016年至2017年，在非洲區(qū)域中心成立前的一年多時間里，南非僅獲得一項價值1.8億美元的可再生能源發(fā)電項目貸款。2018年，南非獲得兩項價值5億美元的貸款，分別用于基礎設施和能源領域。2019年3月，南非獲得三項價值7.8億美元的貸款，分別用于電力、水利和可再生能源等方面。2019年9月，金磚銀行向南非發(fā)放第7筆貸款，價值70億蘭特（約合4.8億美元），用于基礎設施建設，這也是金磚銀行首次以南非本國貨幣發(fā)放貸款（詳見表1）。

從實際運行情況來看，非洲區(qū)域中心基本完成了啟動時設定的目標。一是在金額上，南非獲取金磚銀行貸款從非洲區(qū)域中心成立前的1.8億美元，增加到成立后的17.6億美元;二是在時效上，非洲區(qū)域中心改善以往存在的前置時間長、審批手續(xù)多等問題，所有貸款都在6個月期限內(nèi)獲得批準;三是在領域上，項目涉及可再生能源、交通、水利等多個領域，基本體現(xiàn)了金磚銀行致力于綠色可持續(xù)發(fā)展的宗旨;四是在貨幣上，南非蘭特成為繼人民幣以后第二個進行募資和放貸的金磚國家本幣，降低了南非借款人的匯率風險，達到了減少對美元依賴的戰(zhàn)略目標。

非洲區(qū)域中心的主要功能

對金磚銀行來說，總部上海與南非相距甚遠，設立非洲區(qū)域中心有助于推進和擴展在非洲的業(yè)務，更重要的是，有利于加強與非洲地區(qū)各行為體的溝通，構建更廣泛的伙伴關系。

第一，與已有項目實現(xiàn)相互配合。實現(xiàn)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《非盟2063年議程》《亞的斯亞貝巴發(fā)展籌資行動議程》《巴黎氣候變化協(xié)定》等發(fā)展議程，是金磚銀行和世界銀行、非洲開發(fā)銀行等機構的共同目標。金磚銀行可通過非洲區(qū)域中心，加強與世界銀行、非洲開發(fā)銀行的協(xié)調(diào)和共同融資，促進非洲區(qū)域經(jīng)濟融合，提升非洲工業(yè)化發(fā)展水平，幫助非洲實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第二，與南非政策法規(guī)實現(xiàn)有效對接。由于金磚五國政治、經(jīng)濟、文化等背景差異很大，各國的政策法規(guī)也有很大的不同，設立區(qū)域中心有助于盡快掌握本地知識，按照本地的政策和法規(guī)推進項目建設。從2015年開始，南非財政部開始面向全國招聘非洲區(qū)域中心主任、項目融資、風險管理、法律咨詢、行政、人力資源等方面的人才。無論是高級技術專家還是年輕初級工作者，南非都采取盡量使用本地人才的原則，促進項目的落地實施。

第三，與南非社會團體實現(xiàn)及時溝通。金磚銀行在非項目推進需要對南非民間進行有效的政策解釋，非洲區(qū)域中心是承擔這一工作的最佳選擇。非洲區(qū)域中心定期與企業(yè)高管、智庫、民間組織等社會團體開展對話，及時加強雙方的溝通和協(xié)商，同時向金磚銀行總部傳遞信息，共同克服項目推進過程中面臨的種種問題，構建更加公平和高效的合作關系。不過，根據(jù)世界銀行《非洲脈搏》的估計，撒哈拉以南非洲地區(qū)每年的基礎設施需求超過930億美元，這些需求的大部分將由公共部門、發(fā)展金融機構和多邊銀行提供資金，私人資本仍有很大的挖掘空間。

第四，與其他非洲國家實現(xiàn)經(jīng)常性接觸。由于金磚國家峰會采取輪流舉辦的形式，金磚國家與非洲國家的對話會每五年才能舉行一次，五年間隔對金磚銀行這樣的開發(fā)性金融機構來說顯然有些太長。非洲區(qū)域中心可以借助地理優(yōu)勢，實現(xiàn)與非洲國家的經(jīng)常性接觸，同時按照貸款項目的要求，靈活吸收其他非洲國家的加入，既不影響金磚銀行整體的治理結構，又擴大與非洲國家之間的互動。

對南非來說，設立非洲區(qū)域中心是對南非新興大國身份的再確認，有利于進一步鞏固南非在非洲一體化合作中的引領地位，同時為本國的經(jīng)濟發(fā)展帶來更多機會。

一是提升能力和地位。非洲區(qū)域中心面向非洲發(fā)展中國家提供基礎設施和可持續(xù)發(fā)展方面的融資項目，提供相對于IMF、世界銀行等傳統(tǒng)國際金融機構更為便捷的貸款，有利于發(fā)展中國家擺脫完全依賴發(fā)達國家貸款的被動局面。盡管金磚銀行無意挑戰(zhàn)和替代現(xiàn)有國際體系，但仍希望通過設置新的開發(fā)性金融機構及其區(qū)域分支的方式，倒逼傳統(tǒng)國際金融機構加快改革，提升新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家的權利和地位。

二是降低融資成本。2019年，中國的信用評級為A+;俄羅斯和印度為BBB-，剛剛達到投資級;巴西和南非為BB+，為垃圾級;金磚五國的加權平均值是BBB-。金磚銀行2018年獲得標準普爾和惠譽的AA+評級，2019年8月又獲得日本信用評級機構的AAA國際信用評級，明顯高于金磚國家評級的平均水平。較高的信用評級能夠以相對低廉的成本從債券市場籌集資金，并以低于主權借款人自身所能獲得的利率繼續(xù)放貸。因此，非洲區(qū)域中心可以為南非使用本幣發(fā)放債券、貸款提供擔保，以更低廉的成本進行本地融資和吸引外資，并減少匯率風險。

三是促進區(qū)域經(jīng)濟一體化。2018年非洲區(qū)域內(nèi)貿(mào)易額僅占非洲地區(qū)貿(mào)易總額的17%，遠低于歐洲的69%、亞洲的59%。設立非洲區(qū)域中心有助于增加給與非洲國家的貸款，促進非洲地區(qū)工業(yè)化和經(jīng)濟一體化。雖然在經(jīng)濟不景氣的背景下，南非部分人懷疑向其他非洲發(fā)展中國家提供貸款是否明智，但主流觀點仍然認為只有改善交通、電力等基礎設施，才能為非洲產(chǎn)業(yè)集群和區(qū)域大市場的產(chǎn)生創(chuàng)造條件，最終使南非自身獲益。

總之，非洲區(qū)域中心是連接金磚銀行總部、南非國內(nèi)以及非洲地區(qū)相關主體的橋梁。一方面，非洲區(qū)域中心由南非財政部籌建，受到南非政府和社會的監(jiān)督;另一方面，作為金磚銀行的分支機構，非洲區(qū)域中心承擔總部分配的任務，做好非洲區(qū)域項目的協(xié)調(diào)和實施工作。

對金磚銀行區(qū)域化的啟示

盡管非洲區(qū)域中心籌建時期一波三折，建設過程中也暴露出一些問題。但經(jīng)過短短兩年的探索和發(fā)展，非洲區(qū)域中心的功能作用不斷擴展，取得的成就有目共睹。這些為金磚銀行區(qū)域化戰(zhàn)略的推進提供了寶貴經(jīng)驗和改進方向。

第一，降低不必要的東道國干預。南非是金磚銀行區(qū)域化的主要支持者，在籌建時期便提出給與非洲區(qū)域中心更大的自主權。然而，南非財長更迭風波卻反映出，東道國過多參與區(qū)域中心建設可能帶來不可預料的政治風險，進而拖延區(qū)域中心的建設。為避免再次發(fā)生上述風險，金磚銀行應細化區(qū)域中心相關制度，明確區(qū)域中心的職能范圍和東道國的參與權限，堅持金磚銀行總部的統(tǒng)一決策和管理。

第二，區(qū)域中心擴員主要是借款人的增加。金磚銀行采取五國平權的治理體系，五國既是出資人又是借款人。按照金磚銀行總部與非洲區(qū)域中心的關系結構，金磚銀行新增的出資人將資本提交給銀行總部，再由銀行總部向區(qū)域中心發(fā)放貸款。金磚銀行擴員包括出資人和借款人增加兩個方面。對銀行總部，擴員主要針對出資人，例如G20成員國、地區(qū)大國、發(fā)達經(jīng)濟體等。對區(qū)域中心來說，擴員主要是借款人的增加，不會對東道國的地區(qū)代表性及其在銀行總部中的權力分配產(chǎn)生影響。

第三，區(qū)域中心在公私伙伴關系等社會功能方面應發(fā)揮更大作用。金磚銀行通過基礎設施投資，促進經(jīng)濟增長、減少貧困和不平等，但也可能使民眾產(chǎn)生對環(huán)保、勞工、透明度等問題的擔憂。對此，區(qū)域中心可借助對話會、聽證會等方式，提高政府官員、議會成員、公民社會和私營部門對項目的認識和支持，共同參與環(huán)境和勞工標準、透明度和問責制度、公私伙伴關系框架等的制定。金磚銀行的貸款活動最初主要面向政府和國有企業(yè)，2018年以后，金磚銀行將范圍擴大至私人企業(yè)領域。由于缺少主權擔保，金磚銀行對私人企業(yè)的貸款項目仍很謹慎，這就要求區(qū)域中心在構建公私伙伴關系框架和項目準備方面發(fā)揮更大作用。

第四，區(qū)域中心應擴大領域范圍，提出更具前瞻性的項目規(guī)劃。金磚銀行的主要關注點在綠色發(fā)展和基礎設施兩個方面，但未能對最近兩屆金磚峰會提出的技術變革議題做出有效回應。2018年南非約翰內(nèi)斯堡峰會提出構建“第四代新工業(yè)革命伙伴關系”，2019年巴西利亞峰會也將重點放在數(shù)字經(jīng)濟、科技創(chuàng)新等領域。區(qū)域中心可根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，為人工智能、大數(shù)據(jù)、量子信息、生物技術等重點產(chǎn)業(yè)領域的項目搭建平臺，加強五國在高新技術領域的合作，助力金磚國家在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中實現(xiàn)互利共贏。

第五，區(qū)域中心應從“知識聚集”向“方案解決”轉(zhuǎn)型。區(qū)域中心通過招聘本地職員、智庫合作等方式，成為本地知識的聚集地。在此基礎上，區(qū)域中心可從學習、互動的過程中發(fā)現(xiàn)解決問題的方案，逐步將本地知識轉(zhuǎn)化為本地方案，促進金磚銀行項目的順利推進。具體來說，區(qū)域中心應通過制定實施和監(jiān)督標準、發(fā)布指導性報告、培訓從業(yè)人員等方式，在面對科技進步的機遇和挑戰(zhàn)中發(fā)揮更大引領作用，推動系統(tǒng)、深入和有針對性地解決本地社會經(jīng)濟發(fā)展存在的問題。

作為金磚銀行區(qū)域化戰(zhàn)略的初試啼聲，非洲區(qū)域中心的探索已經(jīng)非常豐富，其在功能設計方面的成就有諸多可以借鑒之處。當然，非洲區(qū)域中心在籌劃和運行過程中出現(xiàn)了某些需要改進的地方，值得其他區(qū)域中心日后引以為戒，進而推動金磚銀行區(qū)域化戰(zhàn)略更加平穩(wěn)和有效地實施。

（課題項目：中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所重點課題“新興國家政黨發(fā)展研究：以南非為例”階段性成果）

（作者單位：國家統(tǒng)計局統(tǒng)計科學研究所，中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所）