摘 ? ? ?要：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)能夠節(jié)約財(cái)政資金、提高公共服務(wù)供給的專(zhuān)業(yè)化效能，因而成為當(dāng)前世界各國(guó)公共服務(wù)改革的重要模式，但結(jié)合國(guó)內(nèi)外實(shí)踐來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中也存在著工具理性突出、效率追求偏執(zhí)、公共利益缺失等價(jià)值導(dǎo)向偏離難題?；趯?duì)公共價(jià)值管理范式的分析，公共價(jià)值識(shí)別、合法性支持和運(yùn)行環(huán)境保障等可以支撐起政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)價(jià)值創(chuàng)造與傳遞的分析框架。綜合規(guī)范研究與實(shí)證分析，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的公共價(jià)值生成與創(chuàng)造應(yīng)從公民集體偏好塑造、協(xié)商合作機(jī)制創(chuàng)建、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境營(yíng)造和績(jī)效評(píng)估價(jià)值轉(zhuǎn)向等方面推進(jìn)。

關(guān) ?鍵 ?詞：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù);價(jià)值導(dǎo)向;偏離與回歸;公共價(jià)值管理

中圖分類(lèi)號(hào)：F752 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2020）01-0049-11

投稿日期：2019-10-15

作者簡(jiǎn)介：伍玉振（1983—），男，河南臺(tái)前人，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者，中共濟(jì)南市委黨校公共管理教研部講師，博士，研究方向?yàn)檎卫韯?chuàng)新。

基金項(xiàng)目：本文系2019年度全國(guó)地方黨校（行政學(xué)院）重點(diǎn)調(diào)研課題“嵌入與融合：城市基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的濟(jì)南經(jīng)驗(yàn)與路徑優(yōu)化研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2019dfdxkt175。

一、相關(guān)研究梳理與問(wèn)題的提出

在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，政府負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與供給，但政府繁瑣的行政程序、高昂的運(yùn)行成本、低效的服務(wù)傳遞和低質(zhì)的壟斷性生產(chǎn)等問(wèn)題一直飽受社會(huì)各界的批評(píng)。自20世紀(jì)70-80年代起，以新公共管理為指導(dǎo)的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革在英、美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起。隨后，因?yàn)槟軌蛟黾庸伯a(chǎn)品供給、提升政府服務(wù)效率而成為世界大多數(shù)國(guó)家的選擇。所謂政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，從實(shí)踐層面來(lái)說(shuō)是政府將原來(lái)直接生產(chǎn)供給的公共產(chǎn)品和服務(wù)，通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)、合同委托、公私合作等方式交給有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的市場(chǎng)企業(yè)或社會(huì)組織來(lái)承接，最后依據(jù)合同履行情況支付相關(guān)費(fèi)用的一種模式應(yīng)用;從理論層面來(lái)看，是指政府作為公共服務(wù)供給方，將部分社會(huì)公共職能以簽訂合同的形式委托給其它社會(huì)力量（市場(chǎng)企業(yè)、社會(huì)組織、基金會(huì)等）代理承擔(dān)，并負(fù)責(zé)管理監(jiān)督、費(fèi)用支付和績(jī)效評(píng)估等活動(dòng)的一種政府行為。當(dāng)前，關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式選擇與價(jià)值轉(zhuǎn)向的研究主要集中于以下三個(gè)方面：

一是關(guān)于新公共管理向公共價(jià)值管理范式轉(zhuǎn)換的研究。作為對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的一種創(chuàng)新，新公共管理運(yùn)動(dòng)推崇公共部門(mén)借鑒私營(yíng)組織的管理理論和方法，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、樹(shù)立顧客至上理念、秉承結(jié)果導(dǎo)向原則等來(lái)促進(jìn)政府效率的提升和公民滿(mǎn)意度的提高，但這種范式作用下的政府監(jiān)管、服務(wù)供給、績(jī)效評(píng)估、項(xiàng)目合作等明顯帶有管理主義與工具主義的特征。比如張成福、李丹婷認(rèn)為，由于受到市場(chǎng)基本教義和功利主義的影響，公共行政中充斥著效能優(yōu)先、競(jìng)爭(zhēng)主義、個(gè)人至上等思想，追求部門(mén)、地方、個(gè)體以及短期的利益，而忽視對(duì)社會(huì)中長(zhǎng)期利益和公共利益的關(guān)注。[1]對(duì)此，20世紀(jì)90年代中期，西方學(xué)術(shù)界又提出了公共價(jià)值管理范式。公共價(jià)值管理是在對(duì)新公共管理理論的反思和批判基礎(chǔ)上建立起來(lái)的一種突出公民導(dǎo)向和價(jià)值關(guān)懷的公共行政理論。綜合國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究成果，公共價(jià)值管理范式的基本主張包括重新厘定政治與行政的關(guān)系;關(guān)注公民集體偏好;平衡民主、效率和公平的關(guān)系;構(gòu)建互動(dòng)協(xié)商的治理模式等。也就是說(shuō)，公共價(jià)值管理范式在關(guān)注經(jīng)濟(jì)、效率、效果等一般行政結(jié)果的同時(shí)，更加致力于追求社會(huì)公平、市場(chǎng)透明等價(jià)值性目標(biāo)，主張價(jià)值理性統(tǒng)領(lǐng)一切公共行政活動(dòng)的運(yùn)作。

二是關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與實(shí)踐困境的研究。作為一個(gè)復(fù)雜的公私合作和集體行動(dòng)項(xiàng)目，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中夾雜著公共選擇、委托代理、交易成本等諸多理論應(yīng)用，致使合同履行過(guò)程中難免出現(xiàn)信息失真、信任困難、服務(wù)不確定性和績(jī)效評(píng)估復(fù)雜等諸多風(fēng)險(xiǎn)，增加公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的失敗機(jī)率。諸如Decio和 Mario從服務(wù)提供者的角度認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的合同承接者存在著機(jī)會(huì)主義、單邊傾向和自利動(dòng)機(jī)等;[2]Hodge從經(jīng)濟(jì)績(jī)效的視角認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在財(cái)政節(jié)約和效益提升方面確實(shí)取得了部分成功，但也滋生了一些社會(huì)不公平問(wèn)題。[3]Dean等從外部環(huán)境與政府互動(dòng)的視角分析認(rèn)為，市場(chǎng)的完善、法規(guī)的健全等因素會(huì)直接制約政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度;[4]在國(guó)內(nèi)，劉舒楊、王浦劬從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)蘊(yùn)含了政府合法性、新壟斷、權(quán)力尋租、社會(huì)不公平等諸多風(fēng)險(xiǎn);[5]謝啟秦認(rèn)為，由于無(wú)效節(jié)制或開(kāi)放式利用公共財(cái)政資源，導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的公共財(cái)政資金被濫用、被尋租、被合謀等“公地悲劇”情況的發(fā)生;[6]姚賤茍從責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的視角認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)市場(chǎng)化會(huì)造成傳統(tǒng)責(zé)任體系和責(zé)任管理途徑的斷裂。[7]

三是關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中功能轉(zhuǎn)換和價(jià)值轉(zhuǎn)向的研究。在國(guó)外，Hansen認(rèn)為，對(duì)公眾參與等公共價(jià)值的追求應(yīng)該成為政府提供公共服務(wù)的主導(dǎo)價(jià)值取向;[8]登哈特認(rèn)為，公共服務(wù)中政府應(yīng)將公民、公民權(quán)和公共利益置于首位，并且政府官員必須致力于創(chuàng)造集體的、共享的公共價(jià)值;[9]庫(kù)珀認(rèn)為，政府公共服務(wù)供給中的績(jī)效考評(píng)應(yīng)由“經(jīng)濟(jì)、效率與效益”的“3E”原則轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)現(xiàn)公眾應(yīng)有權(quán)利”的公共價(jià)值取向[10]等。在國(guó)內(nèi)，彭婧基于政府公共責(zé)任的歷史演變，分析了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)從市場(chǎng)價(jià)值優(yōu)先轉(zhuǎn)向公共價(jià)值優(yōu)先的趨勢(shì);[11]吳磊、徐家良從利益相關(guān)者權(quán)利對(duì)稱(chēng)視角認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)除涉及多元主體利益之爭(zhēng)外，還存在著多元價(jià)值的沖突、博弈與融合;[12]張雅勤認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)因存在著逐利性和公共性之間的博弈，而導(dǎo)致“公共性流失現(xiàn)象”的發(fā)生;[13]付冷冷認(rèn)為，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)供給模式中偏頗的效率導(dǎo)向和片面的秩序邏輯，明顯與服務(wù)型政府的建設(shè)理念相背離。[14]

總而言之，目前學(xué)術(shù)界關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的研究焦點(diǎn)已從傳統(tǒng)的節(jié)約財(cái)政資金、提升服務(wù)效能和強(qiáng)化評(píng)估管理等范疇上升到范式轉(zhuǎn)換、價(jià)值認(rèn)知和經(jīng)驗(yàn)反思等層面。根據(jù)公共價(jià)值管理的范式分析，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的終極指向應(yīng)是為公眾創(chuàng)造公共利益和傳遞公共價(jià)值，而非僅僅重視公共服務(wù)供給任務(wù)的完成、合同的履行以及績(jī)效考核方式方法的技術(shù)創(chuàng)新等。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的資金使用、權(quán)力配置、利益調(diào)整、質(zhì)量評(píng)估等，均應(yīng)以體現(xiàn)公共價(jià)值和人民滿(mǎn)意為根本宗旨。雖然當(dāng)前個(gè)別學(xué)者已開(kāi)始關(guān)注并介入政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的價(jià)值轉(zhuǎn)向問(wèn)題研究，但在公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的影響因素和生成機(jī)制方面仍存在不足，尤其關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)公共價(jià)值的識(shí)別與分析框架的搭建方面更是缺乏?；诖?，筆者在綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共價(jià)值理論認(rèn)知的基礎(chǔ)上，從公共價(jià)值的目標(biāo)創(chuàng)造、合法性支持和環(huán)境運(yùn)行保障等維度探討政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的公共價(jià)值創(chuàng)造、傳遞和實(shí)現(xiàn)，以及深化對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐中責(zé)任和效率等問(wèn)題的探討。

二、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中公共價(jià)值的理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）公共價(jià)值的概念

1995年，美國(guó)學(xué)者馬克·H·穆?tīng)栐凇秳?chuàng)造公共價(jià)值：公共部門(mén)的戰(zhàn)略管理》一書(shū)中提出了公共價(jià)值這一概念，并通過(guò)著名的“戰(zhàn)略三角模型”初步探討了公共價(jià)值的創(chuàng)造與實(shí)現(xiàn)途徑。穆?tīng)栒J(rèn)為，政府是公共價(jià)值的重要?jiǎng)?chuàng)造者，其一切行政運(yùn)行和服務(wù)管理都應(yīng)致力于促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和創(chuàng)造公共價(jià)值。同時(shí)，政府要根據(jù)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的變化及時(shí)豐富對(duì)公共價(jià)值的認(rèn)知，調(diào)整行政職能和行為規(guī)范，創(chuàng)造新的價(jià)值發(fā)展生態(tài)。[15]Stoker認(rèn)為，公共價(jià)值的生產(chǎn)依賴(lài)于政府官員與關(guān)鍵利益相關(guān)者之間的協(xié)商合作網(wǎng)絡(luò)，政府要保障利益相關(guān)者的合法權(quán)利，并積極構(gòu)建具有平等性、包容性的參與互動(dòng)體系;[16]Bozeman通過(guò)反面推理論證認(rèn)為，真實(shí)的公共價(jià)值創(chuàng)造既不是來(lái)源于政府公共部門(mén)所傳遞的信息表達(dá)，也不是獨(dú)立個(gè)人對(duì)于公共行為的價(jià)值認(rèn)知，而是來(lái)自于公眾感受和期望的被滿(mǎn)足。[17]國(guó)內(nèi)學(xué)者何艷玲認(rèn)為，公共價(jià)值的創(chuàng)造關(guān)注集體偏好、重視政治作用、推行網(wǎng)絡(luò)治理、重新定位民主和效率關(guān)系，并重點(diǎn)指向服務(wù)、結(jié)果以及更深范圍的信任，呈現(xiàn)為一種主客體相嵌型的動(dòng)態(tài)價(jià)值鏈體系;[18]王學(xué)軍、張弘從公共價(jià)值形成路徑出發(fā)，將其區(qū)分為結(jié)果主導(dǎo)的公共價(jià)值和共識(shí)主導(dǎo)的公共價(jià)值兩類(lèi)，前者突出公共價(jià)值的創(chuàng)造緣起和結(jié)果感受，后者則聚焦于公共價(jià)值的價(jià)值偏好和沖突化解。[19]總體而言，當(dāng)前國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于公共價(jià)值的概念界定仍未達(dá)成一致意見(jiàn)，主要聚集于公共價(jià)值的生成與規(guī)范領(lǐng)域，具體涉及公民集體偏向、多元價(jià)值主體協(xié)商、公共資源的集體行動(dòng)等。對(duì)此，公共價(jià)值可以說(shuō)是一個(gè)來(lái)自于政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公民等多元主體互動(dòng)，并圍繞著價(jià)值、制度、系統(tǒng)和過(guò)程等進(jìn)行合作建構(gòu)的集合性概念。它起始于公民的集體需求和價(jià)值偏好，經(jīng)由多元利益相關(guān)者的共同努力和行動(dòng)，最終指向公民福利的增加、公共利益的積聚以及社會(huì)公平正義的推及等。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的公共價(jià)值管理框架分析

公共價(jià)值管理因?qū)怖娴年P(guān)切、社會(huì)公平正義的追求，為分析政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的價(jià)值導(dǎo)向偏離與回歸問(wèn)題提供了新的范式。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的合作網(wǎng)絡(luò)涉及政府、市場(chǎng)企業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等眾多參與者，這些利益相關(guān)者在利益分配、權(quán)利重塑、服務(wù)供給和需求滿(mǎn)足等一系列集體行動(dòng)中，共同創(chuàng)造和傳遞著公共價(jià)值。筆者以穆?tīng)柼岢龅墓矁r(jià)值管理“戰(zhàn)略三角模型”為理論基礎(chǔ)，綜合斯托克、波茲曼、何艷玲、王學(xué)軍等學(xué)者的相關(guān)理論分析，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中所涉及的政治責(zé)任落實(shí)、公共資源利用、運(yùn)作能力控制、信任與合作達(dá)成等公共價(jià)值屬性進(jìn)行具體探討。穆?tīng)柼岢龅墓矁r(jià)值管理“戰(zhàn)略三角模型”包括“公共價(jià)值”“合法性”和“運(yùn)行條件”等三個(gè)層面，系統(tǒng)地闡釋了公共價(jià)值的目標(biāo)構(gòu)成、形成環(huán)境和運(yùn)行路徑。模型中的各個(gè)層面之間是相互聯(lián)系與貫通的，其中第一個(gè)層面“公共價(jià)值”主要是指公共價(jià)值的目標(biāo)構(gòu)成，涉及公共部門(mén)的存在依據(jù)、組織任務(wù)、目標(biāo)績(jī)效以及公眾價(jià)值認(rèn)同等。根據(jù)穆?tīng)柕难芯浚矁r(jià)值的概念不僅包括創(chuàng)造的公共收益和價(jià)值感受，也包括運(yùn)行其中的公共資源配置與使用。公共財(cái)政、立法權(quán)威和公共權(quán)力等公共資源積極參與公共價(jià)值的創(chuàng)造與傳遞，并起著非常重要的作用。[20]第二個(gè)層面是指公共價(jià)值獲得的前提條件，即合法性支持。任何公共組織、非公共組織和社會(huì)個(gè)人從事公共項(xiàng)目、參與公共治理、追求公共價(jià)值，都需要獲得來(lái)自于政治上的認(rèn)同和法律上的支持;第三個(gè)層面涉及達(dá)到公共價(jià)值目標(biāo)的具體人事、財(cái)務(wù)、技術(shù)和技能等現(xiàn)實(shí)保障?！皯?zhàn)略三角模型”認(rèn)為，公共價(jià)值的創(chuàng)造，需要政府部門(mén)擁有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)、較強(qiáng)的管理技能、完備的組織運(yùn)作，并善于構(gòu)筑社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)拓公共價(jià)值資源等。

一些學(xué)者在穆?tīng)枴皯?zhàn)略三角模型”的基礎(chǔ)上不斷地對(duì)公共價(jià)值管理理論進(jìn)行豐富和發(fā)展。Spano認(rèn)為，公共價(jià)值的達(dá)成需要滿(mǎn)足三個(gè)方面：一是需求滿(mǎn)足建立在相應(yīng)勞動(dòng)、資源、管理、技能等付出的基礎(chǔ)上;二是相關(guān)利益主體協(xié)商合作才能創(chuàng)造公共價(jià)值;三是個(gè)體的個(gè)性化需求與集體的共同偏好“相得益彰”時(shí)才最接近公共價(jià)值創(chuàng)造。[21]Stoker認(rèn)為，在公共服務(wù)遞送機(jī)制中，公共價(jià)值的輸出以政策、服務(wù)為實(shí)體，并借助多元主體間的網(wǎng)絡(luò)伙伴關(guān)系以及信息技術(shù)、政治信任等條件支持來(lái)滿(mǎn)足公眾的期望。[22]Bryson和Alessandro提出了“五個(gè)因素”公共價(jià)值治理模型，分別是公共政策分析與評(píng)估，領(lǐng)導(dǎo)力拓展，對(duì)話(huà)和協(xié)商機(jī)制，制度和組織設(shè)計(jì)，正式或非正式的民主過(guò)程以與戰(zhàn)略管理等。[23]Bozeman通過(guò)對(duì)比傳統(tǒng)市場(chǎng)失靈理論提出了“公共價(jià)值失靈”模型，包括失效的價(jià)值表達(dá)和聚合機(jī)制、利益囤積、不完善壟斷、供應(yīng)者稀缺、短視、替代性思維、人類(lèi)的生存和尊嚴(yán)受到威脅等七種典型表現(xiàn)。其認(rèn)為公共價(jià)值的建立基于公共利益，而當(dāng)政府和市場(chǎng)所提供的公共服務(wù)無(wú)法獲得公民滿(mǎn)意、不能代表公共利益時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)公共價(jià)值失靈。[24]

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為一項(xiàng)由公共財(cái)政支撐的，以滿(mǎn)足公民基本公共服務(wù)需求為目的的公共行政活動(dòng)，在耗費(fèi)如公共資產(chǎn)等公共價(jià)值成本的同時(shí)，必然會(huì)有公共價(jià)值收益的產(chǎn)出與傳遞。結(jié)合上述公共價(jià)值管理理論的分析，可以將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的公共價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程推導(dǎo)為以下三個(gè)方面：

⒈公共價(jià)值：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的公共性邏輯與主張。按照對(duì)公共價(jià)值管理的理解，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)并不是單純地追求服務(wù)供給和效率提升，其間所嵌入的公眾參與、民主協(xié)商、多元合作等治理要素也助推著公共價(jià)值的生產(chǎn)與創(chuàng)造。具體表現(xiàn)為：一是推動(dòng)政府對(duì)公共價(jià)值倫理精神的主張。政府在與服務(wù)承接主體的委托代理關(guān)系中，除關(guān)注公共服務(wù)的效率、質(zhì)量、安全和可靠性外，更應(yīng)重視其可及性、公平性、公正性和均等化等公共價(jià)值目標(biāo)。二是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)立足于公眾集體偏好。政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目必須符合公共利益的要求，而不是出自于部門(mén)、地方或個(gè)人利益的考慮。這就需要政府充分地尊重公眾的意見(jiàn)和愿望，注重與社會(huì)組織、公眾等利益相關(guān)者的協(xié)商與合作，并在這一互動(dòng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)、定義和豐富公共價(jià)值。三是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估要反映“公民滿(mǎn)意”的價(jià)值導(dǎo)向。在穆?tīng)柨磥?lái)，公共價(jià)值管理將目光聚焦于對(duì)社會(huì)公平、正義、民主以及社會(huì)弱勢(shì)群體的關(guān)注，可以突破公共選擇理論個(gè)人主義至上的局限性，將分散的個(gè)人利益集合為廣泛的公共利益。公眾期望、公眾滿(mǎn)意和公眾信任等價(jià)值感知，開(kāi)始成為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)合同履行的核心關(guān)注點(diǎn)。四是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的服務(wù)對(duì)象是公眾而不是顧客。公共價(jià)值管理將公眾置于和政府同等地位看待，而不是新公共管理中所謂的“顧客身份”。公眾不僅僅是公共管理和公共服務(wù)的對(duì)象即顧客，更重要的還是公共政策與公共服務(wù)體系的評(píng)價(jià)者、參與者，是與政府一起進(jìn)行公共服務(wù)供給的“合作生產(chǎn)者”。

⒉合法性支持：構(gòu)建多主體互動(dòng)的民主協(xié)商環(huán)境。與傳統(tǒng)公共行政的“剛性管控”和新公共管理的“績(jī)效導(dǎo)向”特征不同，公共價(jià)值管理范式更加注重“多元合作”，政府、市場(chǎng)企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人等在公共價(jià)值創(chuàng)造中都扮演著重要的角色。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)包納了政府、社會(huì)和公眾等眾多利益相關(guān)者的不同偏好，體現(xiàn)為彼此之間的利益互動(dòng)和價(jià)值對(duì)話(huà)。公共價(jià)值可以通過(guò)協(xié)商與合作遞送的網(wǎng)絡(luò)來(lái)構(gòu)建，政府和公眾作為網(wǎng)絡(luò)的利益相關(guān)者，彼此之間要加強(qiáng)對(duì)話(huà)和協(xié)商，增進(jìn)溝通和信息共享。在公共價(jià)值主導(dǎo)下，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)應(yīng)突出供給主體結(jié)構(gòu)的開(kāi)放與平等，供給內(nèi)容設(shè)計(jì)的群策群力與信息共享，供給流程的多元參與與互動(dòng)反饋。無(wú)論是作為公共服務(wù)提供方的政府、公共服務(wù)使用者的公眾，還是公共服務(wù)承接方的市場(chǎng)企業(yè)、社會(huì)組織等，都可以在公平公正、互惠互信的基礎(chǔ)上通過(guò)交流、溝通、協(xié)商、對(duì)話(huà)、投票等自愿和合法方式進(jìn)行公共服務(wù)需求的表達(dá)，參與公共服務(wù)供給流程的優(yōu)化以及公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的改善。

⒊運(yùn)作能力：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)合同的精明管理和價(jià)值導(dǎo)向。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為一種公共職能的履行、公私合作的委托代理行為，包含著管理效率、倫理價(jià)值、公共利益、公眾參與、成本收益、合法性支持等眾多的經(jīng)濟(jì)、行政和政治目標(biāo)追求。而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度如何，則依賴(lài)于政府合同管理能力的高低。首先，政府作為公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)方，要做一個(gè)精明的合同管理者。政府要精通市場(chǎng)交易原則，并在充分了解公眾的服務(wù)需求和集體偏好的基礎(chǔ)上，以委托人的身份公開(kāi)向社會(huì)力量發(fā)出邀約意向，嚴(yán)肅認(rèn)真地篩選服務(wù)承接方并簽訂購(gòu)買(mǎi)合同。其中，在選擇公共服務(wù)承接主體時(shí)，政府要充分評(píng)估它們的資質(zhì)、能力和信譽(yù)，嚴(yán)格約定服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并推動(dòng)社會(huì)公眾和第三方評(píng)估力量參與合同的監(jiān)督管理。其次，政府作為公共服務(wù)供給的責(zé)任主體，還要格外關(guān)注合同管理中的價(jià)值保障問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)供給效益、效率、公平和正義等均衡發(fā)展。為了推進(jìn)公共價(jià)值的生產(chǎn)與創(chuàng)造，政府在合同履行過(guò)程中要與市場(chǎng)、社會(huì)和公眾建立起相互學(xué)習(xí)與交流的回應(yīng)反饋機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和把握社會(huì)公眾復(fù)雜化和多樣性的供給需求，確保公共價(jià)值的深度拓展。

三、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向偏離

國(guó)內(nèi)外實(shí)踐顯示，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中公共價(jià)值的創(chuàng)造與遞送并非完全成功，時(shí)常存在著價(jià)值導(dǎo)向偏離的難題。這具體表現(xiàn)在世界各國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中不斷出現(xiàn)的效率至上、權(quán)力尋租、隱性腐敗、供應(yīng)商壟斷、一購(gòu)了之等方面，由此導(dǎo)致公共權(quán)力的濫用、公共資源的流失和公共價(jià)值的阻滯。

（一）“顧客至上”與公民主體地位的表達(dá)困境

新公共管理主張的“顧客至上”和“市場(chǎng)化理念”雖然有助于提升政府公共服務(wù)供給的效能，減少和避免脫離公眾需求的行政性?xún)A向，但在具體實(shí)踐中將公民“矮化”為顧客、權(quán)利“弱化”為顧客需要，致使政府容易忽視對(duì)公共利益的保護(hù)職責(zé)，降格了公民相對(duì)于政府的主體地位?！肮袢缃裰徊贿^(guò)是政府服務(wù)的消費(fèi)者了，公民相對(duì)于國(guó)家的個(gè)人權(quán)利和法律地位無(wú)形中被降低了”。[25]顧客導(dǎo)向下的公共服務(wù)供給以滿(mǎn)足個(gè)人利益的最大化為目標(biāo)，并將公共利益的拓展視為個(gè)人利益的簡(jiǎn)單疊加。公共利益或公共價(jià)值的這種理性思維或技術(shù)化處理顯然難以適應(yīng)公共服務(wù)中模糊的、不確定的和復(fù)雜的價(jià)值判斷需要。而且，隨著社會(huì)價(jià)值更加多元化，更加凸顯了“顧客至上”理性思維的簡(jiǎn)單化傾向，使其在價(jià)值選擇中費(fèi)力不討好。同時(shí)，新公共管理強(qiáng)調(diào)“控制成本”和“效率第一”等工具理性追求，使政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的關(guān)注焦點(diǎn)集中到財(cái)政節(jié)約、成本降低、績(jī)效管控和單純的顧客服務(wù)滿(mǎn)足上，這往往會(huì)忽視公共服務(wù)供給中更為重要的公平、正義問(wèn)題。因?yàn)楣卜?wù)和普通的市場(chǎng)商品不一樣，除了具有一般意義的使用屬性外，還代表著政府對(duì)公共利益的維護(hù)和弱勢(shì)群體的保護(hù)等社會(huì)價(jià)值。說(shuō)到底，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)只能作為提高公共服務(wù)傳輸效率與質(zhì)量保證的一種方式創(chuàng)新，而不是讓公共服務(wù)所承載的價(jià)值理性被工具理性所淹沒(méi)和邊緣化。

（二）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與偏執(zhí)的服務(wù)效率追求

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是建立在效率假設(shè)和公共財(cái)政優(yōu)化的基礎(chǔ)之上的，即由競(jìng)爭(zhēng)性的多主體供給會(huì)比政府單一壟斷公共服務(wù)生產(chǎn)擁有更高的效率。然而，通過(guò)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制嵌入公共服務(wù)供給體系的實(shí)踐考察發(fā)現(xiàn)，其在產(chǎn)生正向促進(jìn)作用的同時(shí)，也附帶滋生了一些負(fù)面問(wèn)題，導(dǎo)致蘊(yùn)含于公共服務(wù)和產(chǎn)品傳遞之中的公共價(jià)值流失。一方面，政府遵循“經(jīng)濟(jì)理性”“競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向”必然會(huì)把成本核算和減少預(yù)算開(kāi)支作為選擇合作對(duì)象的優(yōu)先選項(xiàng)，由此可能降低政府對(duì)承接主體的實(shí)際承接資質(zhì)、服務(wù)持續(xù)性和發(fā)展能力等因素的考量，從而導(dǎo)致市場(chǎng)化的效率追求超越了對(duì)自身公共職責(zé)的維護(hù)。況且，社會(huì)力量介入公共服務(wù)供給，實(shí)際上起著代理政府履行部分公共職能的義務(wù)，這在某種程度上已經(jīng)稀釋或影響了政府唯一公共服務(wù)提供者的形象。如果政府任由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制主導(dǎo)公共服務(wù)供給且不加以相應(yīng)的約束與限制，必然會(huì)危及政府公共精神的構(gòu)建，進(jìn)而降低公共行政中的公平、正義、民主等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。另一方面，受市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的引導(dǎo)，許多市場(chǎng)企業(yè)、非營(yíng)利組織、基金會(huì)等為了公共服務(wù)項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的成功，各自會(huì)使出渾身解數(shù)“跑項(xiàng)目”“拉關(guān)系”“促合作”。但其中個(gè)別行動(dòng)主體可能采取非正當(dāng)手段，突破道德底線(xiàn)與法律紅線(xiàn)，向政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的行政管理人員進(jìn)行行賄與拉攏。部分政府行政人員因經(jīng)不住誘惑，開(kāi)始利用職權(quán)不正當(dāng)?shù)馗深A(yù)招投標(biāo)活動(dòng)，并與承接者“合謀”取得不當(dāng)利益?！案瘮?wèn)題充斥著整個(gè)合同承包的過(guò)程，形形色色的操縱投標(biāo)過(guò)程、賄賂和回扣現(xiàn)象從來(lái)就沒(méi)有消除過(guò)”。[26]這種反向作用的直接結(jié)果就是一些地區(qū)、領(lǐng)域的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)雖然表面上形成了競(jìng)爭(zhēng)框架和投標(biāo)流程，但實(shí)際上大多還是延續(xù)直接資助、定向委托、補(bǔ)助“陪標(biāo)”等非競(jìng)爭(zhēng)方式來(lái)運(yùn)作。效率追求不但難以實(shí)現(xiàn)，反而有損公共利益的創(chuàng)造。

（三）委托代理與服務(wù)需求傳遞的風(fēng)險(xiǎn)疊加

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式實(shí)質(zhì)上是公共服務(wù)供給領(lǐng)域的一種委托代理關(guān)系。政府是公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)人和委托人，而社會(huì)力量則是公共服務(wù)生產(chǎn)者和代理人。根據(jù)對(duì)委托代理所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)交往關(guān)系分析，委托人和代理人都是理性的，且追求自身利益的最大化，但政府的公共屬性以及公共服務(wù)的的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排它性特征將迫使委托代理雙方在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中不得不面臨組織慣性、利益偏差與行動(dòng)邏輯沖突的難題。首先，政府與公共服務(wù)承接者因?yàn)椤吧矸莶町悺?，?huì)在信息傳遞與服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中存在著“失真”問(wèn)題，從而影響供給與需求兩端的契合度。這可能源于政府沒(méi)有將公眾的完整需求信息準(zhǔn)確傳遞給服務(wù)承接方，或者服務(wù)承接方因?yàn)樽陨斫M織慣性、認(rèn)識(shí)局限性或資源、能力不足等，使最終提供的產(chǎn)品和服務(wù)與社會(huì)公眾需求存在一定偏差。通常情況下，政府購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)只是按照一般性的商品交易來(lái)完成，而沒(méi)有關(guān)注公共服務(wù)供給的公共屬性和價(jià)值屬性。政府“僅要求明確提供服務(wù)的具體信息，而不會(huì)要求民主、公平、公開(kāi)等含糊的社會(huì)價(jià)值”。[27]這種一般商品購(gòu)買(mǎi)的交易模式，既難以建立服務(wù)需求與服務(wù)體驗(yàn)之間的有機(jī)聯(lián)系，還會(huì)弱化公共價(jià)值傳遞效果，影響公眾服務(wù)滿(mǎn)意度。其次，在委托代理關(guān)系中缺少公眾這一重要主體的有機(jī)參與。在大多數(shù)地方的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)案例中，政府和服務(wù)生產(chǎn)者完全承包了公共服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、流通、評(píng)估等環(huán)節(jié)，而作為公共服務(wù)終端消費(fèi)者的社會(huì)公眾基本處于“失聲”狀態(tài)。許多公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)清單體現(xiàn)出很強(qiáng)的行政性或部門(mén)性偏好，是政府根據(jù)自身的行政價(jià)值、職能需求以及政策法規(guī)來(lái)設(shè)計(jì)制定的，并非基于社會(huì)公眾的真實(shí)意見(jiàn)與需要表達(dá)。對(duì)此，吳月認(rèn)為，當(dāng)前許多社會(huì)力量承接的公共服務(wù)項(xiàng)目，基本上是由公安、司法、人社、民政、文化、旅游和體育等政府職能部門(mén)設(shè)計(jì)出來(lái)的。[28]這種由政府相關(guān)職能部門(mén)單向度論證的項(xiàng)目需求，所產(chǎn)生的后果就是在委托代理關(guān)系中政府比較看重技術(shù)化的操作規(guī)范和運(yùn)作流程，以便于合同的監(jiān)督、管理和驗(yàn)收。雖然公共服務(wù)承接者時(shí)常接觸終端使用者，但他們比較看重與政府相關(guān)職能部門(mén)的關(guān)系，難以聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)反饋和心聲。

（四）多主體分散行動(dòng)與公共價(jià)值取向的排序差異

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為一種多元主體合作的供給模式，受制于主體來(lái)源性質(zhì)廣泛以及價(jià)值追求的迥異，彼此在行動(dòng)目標(biāo)、利益追求、責(zé)任擔(dān)當(dāng)、價(jià)值拓展等方面既存在著合作基礎(chǔ)與愿望，也存有意見(jiàn)分歧與沖突。政府作為購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)起方，最高目標(biāo)是追求公共服務(wù)供給的高效、提升社會(huì)保障水平和促進(jìn)社會(huì)公平正義實(shí)現(xiàn)等，但也期望優(yōu)化公共財(cái)政資金使用以及提升行政效能等現(xiàn)實(shí)訴求;市場(chǎng)企業(yè)雖然在公共服務(wù)供給中也肩負(fù)一定的社會(huì)責(zé)任與義務(wù)，但其主要目標(biāo)還是追求經(jīng)濟(jì)回報(bào)與利潤(rùn)增加;社會(huì)組織或基金會(huì)等主體不以營(yíng)利為目的，張揚(yáng)志愿精神、追求公共利益以及關(guān)注弱勢(shì)群體，但在我國(guó)一些地方它們面臨著力量弱小、資源有限和社會(huì)自主性不突出的困境;而社會(huì)公眾的直接目標(biāo)就是獲得公共產(chǎn)品與服務(wù)，間接期望公共服務(wù)能助益于社會(huì)自由、公平和民主等。上述政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中多元利益相關(guān)者之間的價(jià)值取向差異，不僅會(huì)限制主體行動(dòng)自由，增加非正和博弈風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)割裂公共服務(wù)供給的整體性和連貫性。比如在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，“行政機(jī)關(guān)更關(guān)心的是節(jié)約成本與轉(zhuǎn)移詰責(zé)，而非服務(wù)的質(zhì)量，或者更感興趣的是與其契約伙伴在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)維持良好的關(guān)系，而非短期性的個(gè)案公正和回應(yīng)消費(fèi)者”;[29]企業(yè)承接公共服務(wù)項(xiàng)目，就是獲得利潤(rùn)與收益，這使其很難完全對(duì)照政府公共職能的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)履行服務(wù)供給的“公共性”要求。甚至部分企業(yè)在合同履行過(guò)程中基于利潤(rùn)的沖動(dòng)，還會(huì)利用自身掌握的信息、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，偏離委托人的目標(biāo)去追求私利;對(duì)社會(huì)組織、基金會(huì)等非營(yíng)利性組織而言，只有獲得政府的財(cái)政資助或項(xiàng)目支持才能促進(jìn)自身的生存發(fā)展，但由此可能缺乏公共責(zé)任擔(dān)當(dāng)，甚至面臨成為政府指導(dǎo)下附屬組織的風(fēng)險(xiǎn)。周定財(cái)、楊浩發(fā)現(xiàn)，許多受委托公共服務(wù)生產(chǎn)的社會(huì)組織就因?yàn)檫^(guò)于依賴(lài)政府而喪失了自身的獨(dú)立性，不能很好地發(fā)揮第三方組織的社會(huì)性和功能性。[30]總而言之，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的多元主體分散行動(dòng)如果關(guān)系處理不當(dāng)，難免會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)供給體系的支離破碎、服務(wù)項(xiàng)目的重復(fù)設(shè)置以及供需匹配失衡等問(wèn)題，最終降低政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)場(chǎng)域內(nèi)不同利益主體對(duì)公共政策制定、服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施、購(gòu)買(mǎi)合同履行的信任和認(rèn)同。

（五）合同管理與績(jī)效評(píng)估的價(jià)值缺失

凱特爾認(rèn)為，政府常因自身行為能力的不足而導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的低效或失敗?！罢粌H經(jīng)常在確定產(chǎn)品特性方面做不到足以引起競(jìng)爭(zhēng)所要求的明確性，而且還會(huì)因頻繁而重要的信息失靈而痛苦不堪”。[31]一些地方政府因?yàn)槟芰?chǔ)備、制度設(shè)計(jì)、機(jī)制約束等因素所致而使公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)合同管理存在很大風(fēng)險(xiǎn)，如合同招投標(biāo)和項(xiàng)目具體執(zhí)行是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)成功與否的關(guān)鍵，但在一些地區(qū)和領(lǐng)域，政府并未做到公平、公正和公開(kāi)地選擇承接對(duì)象，甚至存在著權(quán)錢(qián)交易、內(nèi)部招標(biāo)、非公平競(jìng)標(biāo)、陪標(biāo)等現(xiàn)象;而到了合同執(zhí)行階段，由于政府在技術(shù)、資源和信息掌握等方面的不足，時(shí)常聽(tīng)信或依賴(lài)于服務(wù)承接方，以致對(duì)他們采取的投機(jī)主義、壓低成本、降低質(zhì)量等行為缺乏有效的監(jiān)管措施。在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)績(jī)效評(píng)估中，一些地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目簡(jiǎn)單地套用“經(jīng)濟(jì)、效率和效益”的評(píng)估模式，缺乏對(duì)公共利益和公共價(jià)值的評(píng)估。因?yàn)榇嬖谥卜?wù)購(gòu)買(mǎi)者與使用者的分離，現(xiàn)實(shí)中由政府主導(dǎo)的評(píng)估考核模式往往導(dǎo)致其評(píng)估效果嚴(yán)重偏離實(shí)際的情況。即使在一些公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目評(píng)估中設(shè)置有社會(huì)公眾滿(mǎn)意度或第三方評(píng)估選項(xiàng)，但也僅停留于問(wèn)題調(diào)查式的簡(jiǎn)單反饋上不能體現(xiàn)對(duì)政府行政人員責(zé)任感、道德原則和公共利益關(guān)切等方面的要求。而且政府購(gòu)買(mǎi)的絕大多數(shù)公共服務(wù)項(xiàng)目還存在著內(nèi)容復(fù)雜、質(zhì)量和數(shù)量不確定等特征，諸如居家養(yǎng)老、社會(huì)文化、青少年教育、社區(qū)矯正等服務(wù)項(xiàng)目就存在私人收益率低、結(jié)果衡量困難、產(chǎn)出時(shí)間長(zhǎng)、評(píng)價(jià)不固定等情況。如果政府在推行公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目過(guò)程中僅僅依靠所收集起來(lái)的量化數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)果評(píng)估，是很難真實(shí)地反映公共服務(wù)滿(mǎn)意度、公共價(jià)值創(chuàng)造的。

四、公共價(jià)值管理視角下政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的具體建議

基于公共價(jià)值管理的視角，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)應(yīng)圍繞公民主體性而建立起多元化的公共價(jià)值產(chǎn)出和創(chuàng)造體系。政府應(yīng)將公共價(jià)值貫穿于購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、資源配置、合同履行、績(jī)效評(píng)估等完整流程中，并獲得公民的信任、支持與合作。

（一）關(guān)注公眾集體偏好，凝聚價(jià)值共識(shí)

公共價(jià)值管理主張政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)化過(guò)程中要回歸到公民的主體地位，保障公民的基本權(quán)利。Thomas認(rèn)為：“如果公共決策中缺乏公民參與，那么，這些政府提供的服務(wù)可能是毫無(wú)意義的?！盵32]公眾要由公共服務(wù)終端消費(fèi)者的顧客身份恢復(fù)為與政府相對(duì)應(yīng)的主體，成為一個(gè)具有公共精神和公共意志的對(duì)話(huà)者。社會(huì)公眾不再是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中被動(dòng)的接受者，而是同等重要的參與者、合作者，他們的集體意愿和集體偏好最終決定著公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的方向和選擇。因此，在推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中，首先，增強(qiáng)行政人員的公共責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。張成福認(rèn)為：“政府只有在真正履行責(zé)任時(shí)才具有合理性與合法性，政府應(yīng)積極地回應(yīng)、滿(mǎn)足和實(shí)現(xiàn)公眾的正當(dāng)要求，承擔(dān)起道德的、政治的、行政的、法律上的責(zé)任”。[33]政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的任何公共決策和行政行為都要接受公眾理念和公共價(jià)值的約束，積極回應(yīng)公眾對(duì)政府行政人員履職的責(zé)任監(jiān)督和價(jià)值關(guān)切。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、種類(lèi)確定、品質(zhì)保障、績(jī)效評(píng)估以及對(duì)承接主體的資質(zhì)、能力、信譽(yù)考察等，都要圍繞公眾的期望和需求而展開(kāi)。其次，公共價(jià)值管理認(rèn)為公共利益的實(shí)現(xiàn)不是公共選擇理論中所謂個(gè)人利益的簡(jiǎn)單疊加，而應(yīng)將理論基礎(chǔ)建立于公眾集體偏好實(shí)現(xiàn)上。當(dāng)面對(duì)公眾的諸多需求和期望時(shí)，政府應(yīng)基于對(duì)公共利益維護(hù)和公共價(jià)值創(chuàng)造的判斷，選擇那些具有普遍價(jià)值關(guān)懷和弱勢(shì)群體關(guān)注的社會(huì)需求并給予客觀的購(gòu)買(mǎi)評(píng)定。再次，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中政府要與市場(chǎng)企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等利益相關(guān)主體一起共同致力于尋求、確定和創(chuàng)造公共價(jià)值。政府和市場(chǎng)要根據(jù)公共價(jià)值創(chuàng)造要求以及公眾集體偏好，不斷調(diào)整購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的內(nèi)容與程序設(shè)計(jì)，及時(shí)關(guān)注公眾的滿(mǎn)意度等。

（二）基于信任和共識(shí)，構(gòu)建協(xié)商合作網(wǎng)絡(luò)

公共價(jià)值管理倡導(dǎo)任何公共價(jià)值的創(chuàng)造都是政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公眾民主協(xié)商的結(jié)果。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，政府要時(shí)刻保持與相關(guān)利益主體之間關(guān)于公共價(jià)值識(shí)別、創(chuàng)造和傳遞的溝通聯(lián)系。首先，政府要推動(dòng)與合作伙伴之間形成全面的信任、共識(shí)關(guān)系，信任與共識(shí)在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)主體間的合作關(guān)系中處于核心地位。充分的信任可以降低政府與服務(wù)承接者在服務(wù)供給和結(jié)果傳輸上的交易成本，而合作共識(shí)的達(dá)成則有助于化解利益沖突，推動(dòng)共贏網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。其次，在公共價(jià)值的目標(biāo)創(chuàng)造、合法性支持和運(yùn)作能力提升中充分發(fā)揮公眾的作用，讓他們?nèi)鎱⑴c公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)與評(píng)價(jià)的完整流程。政府要積極創(chuàng)新社會(huì)公眾參與方式、途徑，并將之有機(jī)嵌入公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的一系列制度供給體系中。當(dāng)下比較通行的公眾參與方式包括：關(guān)鍵公眾接觸、項(xiàng)目聽(tīng)證、社會(huì)調(diào)查、座談咨詢(xún)、服務(wù)體驗(yàn)等。推進(jìn)公眾參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)廣度與深度的提升，可以使政府有效地應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化、信息不對(duì)稱(chēng)和數(shù)據(jù)失真等情況的發(fā)生，始終保持對(duì)公眾需求和感知的反應(yīng)。

（三）平衡民主與效率，突出政治責(zé)任約束

政府借助公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)這一合作模式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)由直接生產(chǎn)變?yōu)殚g接供給，但這并不意味著政府所擔(dān)負(fù)的公共責(zé)任發(fā)生轉(zhuǎn)移或減弱。Hefetz認(rèn)為，新公共管理下的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)聚焦于效率、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、安全及可靠性，而公共價(jià)值管理并不局限于此，還使之與公共責(zé)任、公平與正義等政治民主機(jī)制聯(lián)系起來(lái)。[34]首先，公共價(jià)值管理將民主理念有機(jī)融入主體利益協(xié)調(diào)、公共利益保護(hù)和公共價(jià)值創(chuàng)造之中。根據(jù)民主機(jī)制構(gòu)建的要求，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)場(chǎng)域內(nèi)不同利益相關(guān)者都可以圍繞權(quán)力架構(gòu)、責(zé)任分配、資源傳遞和合同履行發(fā)表自己的意見(jiàn)并達(dá)成共識(shí)。其次，政府要化解公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中工具理性和價(jià)值理性的沖突，以包容性的心態(tài)與企業(yè)、社會(huì)組織和公眾進(jìn)行價(jià)值共識(shí)的磋商。因?yàn)楣卜?wù)項(xiàng)目主要是服務(wù)于公眾，提高公眾福祉，所以政府的職責(zé)履行不能僅僅停留于財(cái)政節(jié)約、績(jī)效提升等效能追求上，還應(yīng)從價(jià)值層面審視政府扮演的角色，重點(diǎn)突出回應(yīng)、協(xié)商、參與、公平等公共價(jià)值屬性。這就要求政府無(wú)論在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)設(shè)計(jì)論證階段還是合同具體執(zhí)行過(guò)程中，都要依據(jù)公眾集體偏好和民主機(jī)制的要求去約束自身與相關(guān)參與方的行動(dòng)選擇，推動(dòng)資源傳遞與服務(wù)使用的公共價(jià)值轉(zhuǎn)向。

（四）大力培育承接主體，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性的購(gòu)買(mǎi)環(huán)境

只有擁有數(shù)量龐大、供給穩(wěn)定的社會(huì)承接主體，政府才能發(fā)揮市場(chǎng)化購(gòu)買(mǎi)模式中的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作優(yōu)勢(shì)，給予公眾更多的服務(wù)選擇和價(jià)值關(guān)注。首先，政府要為服務(wù)承接主體的發(fā)展提供良好的制度環(huán)境和空間基礎(chǔ)。政府可以通過(guò)政策激勵(lì)、資金引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)扶持等方式吸引越來(lái)越多的市場(chǎng)企業(yè)、社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，壯大承接主體規(guī)模，豐富公共服務(wù)種類(lèi)，提升公共服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，政府要賦予市場(chǎng)企業(yè)、非營(yíng)利性社會(huì)組織等在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)競(jìng)標(biāo)、評(píng)估、合同審查以及政策傾斜、資金扶持中的同等地位。政府選擇服務(wù)承接主體應(yīng)基于專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、服務(wù)經(jīng)驗(yàn)、資金實(shí)力和信用狀況等方面的綜合評(píng)價(jià)。其次，政府要重點(diǎn)扶持扎根于社會(huì)基層的民間性、草根性社會(huì)組織的發(fā)展。社會(huì)組織是基于公共利益和志愿精神而創(chuàng)立的非營(yíng)利性組織，比較關(guān)注社會(huì)公平正義的伸張和弱勢(shì)群體生存狀況的改善。這一點(diǎn)使它與公共服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性存有邏輯上的契合性，能夠較好地貼近公眾和獲得社會(huì)認(rèn)同，有利于減少公共服務(wù)供給差異和改善社會(huì)不平等現(xiàn)象。

（五）提高合同監(jiān)管能力，重視績(jī)效評(píng)估的價(jià)值導(dǎo)向

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)合同管理能力的高低將會(huì)直接影響到公共服務(wù)供給的質(zhì)量如何，間接關(guān)涉到公共價(jià)值的創(chuàng)造。在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中，政府必須從服務(wù)承接對(duì)象的選擇、服務(wù)合同的簽訂、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)和終結(jié)等各個(gè)環(huán)節(jié)入手，推動(dòng)高質(zhì)量的服務(wù)供給與公共價(jià)值的最大化創(chuàng)造。在合同提出設(shè)計(jì)階段，政府要綜合多種方式將社會(huì)公眾的需求偏好以最小誤差納入服務(wù)購(gòu)買(mǎi)清單之中。在合同履行階段，政府要及時(shí)、全面公開(kāi)與社會(huì)資本合作的信息，包括項(xiàng)目遴選、質(zhì)量評(píng)估、服務(wù)咨詢(xún)、宣傳培訓(xùn)、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息統(tǒng)計(jì)、專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)等，以方便社會(huì)公眾參與監(jiān)督管理。在績(jī)效評(píng)估方面，根據(jù)公共價(jià)值管理的主張，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)應(yīng)突出公眾的主體性，彰顯公眾的滿(mǎn)意度和價(jià)值期望感受在績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)中的重要地位。政府以創(chuàng)造公共利益和促進(jìn)社會(huì)公平正義為導(dǎo)向，綜合評(píng)估公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中的經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平性以及公眾滿(mǎn)意度等要素。同時(shí)政府應(yīng)注重引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者或評(píng)估機(jī)構(gòu)參與對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)效果的評(píng)估，依靠他們的專(zhuān)業(yè)知識(shí)來(lái)豐富對(duì)社會(huì)價(jià)值創(chuàng)造程度的分析。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的公共價(jià)值創(chuàng)造是政府部門(mén)、市場(chǎng)企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)體等基于對(duì)維護(hù)社會(huì)公平正義和創(chuàng)造公共利益追求而群策群力、合作生產(chǎn)的結(jié)晶。其間伴隨著公民主體性的建構(gòu)、經(jīng)濟(jì)效率的追求、倫理價(jià)值的維護(hù)、服務(wù)質(zhì)量的提升、公民參與的拓展等一系列的過(guò)程融合與價(jià)值協(xié)商，并以此來(lái)消除分散行動(dòng)主體間的邏輯慣行和價(jià)值偏好差異，防止和避免政府因單純重視市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制而導(dǎo)致的公共價(jià)值流失問(wèn)題的發(fā)生。

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（責(zé)任編輯：劉 ?鵬）

Deviation and Return of Value Orientation of

Government Purchasing Public Service

——From the Perspective of Public Value Management

Wu Yuzhen

Abstract：Government purchase of public services has become an important mode of public service reform around the world because it can save financial funds and improve the professional efficiency of public service supply.However，according to the practice at home and abroad，there are some problems in the government's purchase of public services，such as the prominent instrumental rationality，the paranoid pursuit of efficiency，and the lack of public interest.Based on the analysis of the paradigm of public value management，the dimensions of public value identification，legitimacy support and operational environment protection can effectively support the analysis framework of value creation and transmission of government purchase of public services.According to the comprehensive normative research and empirical analysis，the generation and creation of public value of government purchasing public services should be promoted from the following aspects：the shaping of citizens' collective preferences，the establishment of negotiation and cooperation mechanism，the examination of political democracy，the creation of competitive environment and the value transformation of performance evaluation.

Key words：government purchasing public services;value orientation;deviation and return;public value management