孫海濤，張志祥

摘 ? ? ?要：黨的十九大以來，我國全面推進(jìn)依法治國進(jìn)入了新階段，規(guī)范性文件已經(jīng)成為行政主體實施行政管理的重要手段?！缎姓V訟法》的修改確立了對規(guī)章以下規(guī)范性文件的“附帶審查制度”，使得人民法院對規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查具有了明確的法律依據(jù)。但是，我國現(xiàn)行法律規(guī)定的“附帶審查制度”存在審查范圍較窄、審查標(biāo)準(zhǔn)不明確等不足，不能發(fā)揮司法審查應(yīng)有的作用。因此，對于我國的行政規(guī)范性文件司法審查制度應(yīng)予以更深層次的探討并使之完善。

關(guān) ?鍵 ?詞：行政規(guī)范性文件;司法審查;司法建議

中圖分類號：D926.13 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）01-0033-10

收稿日期：2019-07-03

作者簡介：孫海濤（1981—），男，江蘇泰興人，河海大學(xué)法學(xué)院副教授，東南大學(xué)法學(xué)院博士后，法學(xué)博士，研究方向為行政法學(xué)、民法學(xué);張志祥（1996—），男，江蘇阜寧人，河海大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向為行政法學(xué)。

基金項目：本文系國家社科基金項目“政府購買模式運行的行政規(guī)制研究”的階段性成果，項目編號：16BFX030;河海大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費項目“政府購買養(yǎng)老服務(wù)模式運行的行政規(guī)制”的階段性成果。

一、行政規(guī)范性文件司法審查

（一）相關(guān)概念釋義

目前，學(xué)界對于“規(guī)范性文件”的含義主要有最廣義、廣義以及狹義三種理解。最廣義的“規(guī)范性文件”指政治組織等團(tuán)體組織對某社會群體作出的具有紀(jì)律約束力的文件，[1]包括法律法規(guī)以及國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體等制定的各種具有普遍約束力的文件，廣義的“規(guī)范性文件”特指行政機(jī)關(guān)針對不特定對象作出的具有普遍約束力的文件;狹義的“規(guī)范性文件”僅包括行政機(jī)關(guān)制定的除行政法規(guī)、規(guī)章以外的具有普遍約束力的文件。我國修改后的《行政訴訟法》第五十三條①中所表述的“規(guī)范性文件”就是采用了狹義理解，明確規(guī)定了我國規(guī)范性文件司法審查的對象為國務(wù)院以外的行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章以下的規(guī)范性文件。

司法審查實質(zhì)上是司法權(quán)對行政立法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督、制約的一種制度。換言之，司法審查主要指人民法院對“法律規(guī)范”進(jìn)行的審查。行政規(guī)范性文件司法審查主要指人民法院根據(jù)公民、法人或其他組織的請求，對于可能侵害或者已經(jīng)侵害其合法權(quán)益的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查的一種制度。我國目前對于行政規(guī)范性文件確定的是一種“附帶性”審查制度。因此，在我國公民、法人或其他組織提請司法審查時，不可以單獨對行政規(guī)范性文件直接提起審查，必須要依附于某一具體行政行為，即在提起行政訴訟時，人民法院對直接提起行政規(guī)范性文件審查的案件不予受理，提起主體只可以附帶對某一具體行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件提起審查。

（二）行政規(guī)范性文件司法審查的必要性

⒈保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。由于行政機(jī)關(guān)代表的是國家行政權(quán)力，通常情況下其處于強勢地位。但行政機(jī)關(guān)既是規(guī)范性文件的制定者，也是規(guī)范性文件的實施者，且目前法律對于制定規(guī)范性文件缺乏明確的程序規(guī)定，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用制定權(quán)，而違法的規(guī)范性文件可能會使行政相對人的合法權(quán)益受損。部分行政規(guī)范性文件不規(guī)范，越權(quán)錯位侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，是公認(rèn)的應(yīng)該著力解決的問題。[2]因此，建立行政規(guī)范性文件司法審查制度，進(jìn)而維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，保障社會公平正義確有必要。

⒉監(jiān)督并制約行政權(quán)。法律規(guī)范作為一種“上層建筑”，深受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的影響。由于我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性等因素導(dǎo)致了我國各地的法治建設(shè)水平參差不齊，部分地區(qū)的行政立法與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)存在一定程度的落后性。行政機(jī)關(guān)為了依法行政及實施行政管理，必然要制定和實施大量的行政規(guī)范性文件。在行政管理實踐中，這些行政規(guī)范性文件往往存在制定主體多、制定程序不健全，經(jīng)常會出現(xiàn)朝令夕改、相互不統(tǒng)一、隨意設(shè)置義務(wù)侵犯公民合法權(quán)益等問題，從而降低了行政權(quán)威。[3]對行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查，可以一定程度上監(jiān)督和制約行政權(quán)。

⒊提升依法治國水平。有法可依是依法治國的重要前提，良好的法治需要不斷完善法制體系。我國目前已基本建立了具有中國特色的社會主義法制體系，但我國行政法部門仍存在立法起步較晚、發(fā)展較緩慢等問題。我國要建立并完善具有中國特色的法制體系，提升依法治國水平，就必須要在保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益及監(jiān)督、制約行政權(quán)等方面作出具有中國特色的制度設(shè)計。建立行政規(guī)范性文件司法審查制度，對于完善我國法制體系，提升依法治國水平均具有重要意義。

二、行政規(guī)范性文件司法審查制度的域外考察

有觀點認(rèn)為，法國稱之為“條例”的文件與我國行政規(guī)范性文件相類似，[4]法國由行政法院負(fù)責(zé)對“條例”合法性進(jìn)行審查。德國稱之為“行政規(guī)則”的文件與我國行政規(guī)范性文件類似，[5]德國主要由憲法法院和行政法院負(fù)責(zé)“行政規(guī)則”的司法審查。英國的“規(guī)則、條例、規(guī)定”等與我國行政規(guī)范性文件相類似，英國由法院負(fù)責(zé)對“規(guī)則、條例、規(guī)定”的合法性和合理性進(jìn)行審查。美國的“非立法性規(guī)則”的文件與我國行政規(guī)范性文件相似，美國由普通法院負(fù)責(zé)對“非立法性規(guī)則”的審查，普通法院將抽象行政行為和具體行政行為均納為司法審查的對象。[6]

（一）司法審查的提請主體

在法國，只要行政相對人認(rèn)為“條例”本身存在違法條款，或者“條例”侵害了自身的合法權(quán)益，即可提起司法審查之訴。在德國，行政相對人和第三人均可提起對“行政規(guī)則”的司法審查，行政相對人即提起行政訴訟的原告，此外，與訴訟結(jié)果有利害關(guān)系的第三人也具有司法審查的提請資格。在英國，所有英國公民認(rèn)為政府頒布的文件侵害了自身的合法權(quán)益，即可向普通法院提起司法審查。在美國，一旦當(dāng)事人對“非立法性規(guī)則”提起審查請求，普通法院便要進(jìn)行審查。上述四國對于司法審查的提請主體均采用的是“行政相對人”這一概念，即只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政規(guī)范性文件侵害其合法權(quán)益，便可成為司法審查的提起主體。此外，德國還賦予了訴訟結(jié)果有利害關(guān)系的第三人提起司法審查的主體資格。這對于確立我國行政規(guī)范性文件司法審查的主體資格有所啟示。[7]

（二）司法審查的標(biāo)準(zhǔn)

法國和德國對行政規(guī)范性文件的司法審查主要采用合法性審查標(biāo)準(zhǔn)。英國法院對“規(guī)則、條例、命令”進(jìn)行審查時依據(jù)合法性和合理性標(biāo)準(zhǔn)。英國法院在當(dāng)事人對“規(guī)則、條例、規(guī)定”提起審查之訴時，重點審查行政機(jī)關(guān)是否“越權(quán)”，對此法院要審查兩方面的內(nèi)容，一是文件是否超出了授權(quán)法規(guī)定的權(quán)限;二是文件在制定程序上有沒有遵循相應(yīng)規(guī)定。美國普通法院審查“非立法性規(guī)則”的做法與英國相似，即依合法性和合理性標(biāo)準(zhǔn)，在對“非立法性規(guī)則”進(jìn)行審查時首先分析該“非立法性規(guī)則”是否合法，再根據(jù)該結(jié)果來確定行政行為是否合法。美國對于“非立法性規(guī)則”確立了Skidmore規(guī)則①。“非立法性規(guī)則”由于沒有得到美國國會的確定授權(quán)，這就意味著法院可以相對自由地拒絕，但是，如果該規(guī)則在具有說服力的情況下，法院可以肯定其效力。由此看來，法院對“非立法性規(guī)則”的適用具有較大的自由裁量權(quán)。[8]“非立法性規(guī)則”的目的是為了說服法院相信行政機(jī)關(guān)的解釋，得以肯定其效力。[9]我國人民法院可以借鑒英、美兩國的做法，兼顧合法性及合理性的審查標(biāo)準(zhǔn)，真正實現(xiàn)對行政權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督，避免司法審查制度成為形式。

（三）司法審查的處理方式

司法審查后，法國法院對于認(rèn)定違法的“條例”可以直接宣布其部分條款或全部條款無效，在緊急情況下可以直接予以撤銷。德國法院對于輕微違法的“行政規(guī)則”在確認(rèn)其違法的同時，可以向制定機(jī)關(guān)提出修改建議;對于重大違法“行政規(guī)則”的處理方式與法國大致相同，即可直接宣布撤銷。英、美兩國對違法的規(guī)范性文件采取的處理方法大致相同，即在審查后發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件不合法或不合理，法院均可予以直接撤銷。我國應(yīng)賦予人民法院對于違法的行政規(guī)范性文件直接處理的權(quán)力，即法院可以直接宣布涉案文件違法、無效或部分無效，甚至可以直接撤銷，這對于確立司法審查的權(quán)威，保證國家法律體系的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一具有重要意義。

三、我國行政規(guī)范性文件司法審查的實證分析

為了更好地了解我國人民法院對行政規(guī)范性文件司法審查的現(xiàn)狀，筆者以2016—2018年江蘇省行政案件為研究對象，以“規(guī)范性文件附帶審查”和“規(guī)范性文件一并審查”為關(guān)鍵詞，在裁判文書網(wǎng)上進(jìn)行檢索，排除重案、無用等實例，共獲得有效案例49例。同時，結(jié)合最高人民法院2018年12月30日發(fā)布的行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例9例，總計58例進(jìn)行研究。

（一）規(guī)范性文件司法審查評析

在58個提起規(guī)范性文件附帶審查的案例中，法院對規(guī)范性文件未啟動審查的為39例，約占總案例的67.2%;法院對規(guī)范性文件進(jìn)行審查認(rèn)定規(guī)范性文件不合法的，8例，約占總案例的13.8%;法院對規(guī)范性文件進(jìn)行審查認(rèn)定規(guī)范性文件合法的，11例，約占總案例的19.0%（具體詳見下圖）。

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⒈未對規(guī)范性文件啟動審查。在未啟動審查的39件案例中，主要存在下列幾種理由：一是原告提出附帶審查的請求超出了提出審查請求的期限或者無正當(dāng)理由在庭審中提出的，8例。二是原告提出的附帶審查申請不符合行政訴訟法規(guī)定的“一并附帶性審查”條件的，10例。三是案件涉及的具體行政行為并沒有依據(jù)原告要求附帶審查的文件，故不予審查，13例。四是原告提出的附帶審查文件不屬于規(guī)范性文件，故不予審查，5例。五是原告在訴訟中認(rèn)可了提出附帶審查的規(guī)范性文件合法性，故不予審查，1例。六是被訴的具體行政行為超過法定起訴期限，對于規(guī)范性文件的附帶審查隨之不成立，2例。

⒉對規(guī)范性文件認(rèn)定合法。在進(jìn)入行政附帶性審查程序后，有11個案件法院認(rèn)定規(guī)范性文件合法，可以作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，理由主要有：⑴涉案文件與上位法不抵觸，符合法律規(guī)定。如吳兵訴江蘇省啟東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會房屋搬遷補償安置案（江蘇省南通市中級人民法院行政判決書[2018]蘇06行終541號）。南通市中級人民法院認(rèn)為，啟東市城市建設(shè)工程指揮部辦公室啟城建指辦[2017]第14號文等均系就轄區(qū)內(nèi)的房屋搬遷工作的具體規(guī)定，文件中關(guān)于面積計算、獎勵政策等規(guī)定，并不違反上位法的規(guī)定，上訴人請求確認(rèn)該規(guī)范性文件違法的主張不能成立，故本院不予采信。⑵對涉案文件的合法性從文件的制定主體、制定程序、具體內(nèi)容等多角度進(jìn)行分析，證實涉案文件合法。如方才女訴浙江省淳安縣公安局治安管理行政處罰案（浙江省杭州市中級人民法院行政判決書[2015]浙杭行終字第254號）。一審法院認(rèn)為，雖然方才女的出租房屋被認(rèn)定為征遷范圍，但是房屋在征遷的過程中仍然出租，且出租房內(nèi)未按規(guī)定配置必要的消防設(shè)施。淳安縣公安局根據(jù)《消防安全要求》（以下簡稱《要求》）及《消防安全法律適用意見》（以下簡稱《意見》）的規(guī)定，認(rèn)定方才女的行為構(gòu)成違反安全規(guī)定致使場所有發(fā)生安全事故危險隱患的違法事實清楚?！兑蟆贰兑庖姟肪鶎儆诤戏ǖ囊?guī)范性文件，應(yīng)予以參照適用。一審法院據(jù)于此判決，駁回方才女的訴訟請求。二審法院經(jīng)審查認(rèn)定，涉案規(guī)范性文件合法，淳安縣公安局認(rèn)定案涉居住出租房屋為《治安管理處罰法》第三十九條規(guī)定的“其他供社會公眾活動的場所”，定性準(zhǔn)確。方才女要求撤銷被訴處罰決定的訴訟請求不能成立，依法應(yīng)予駁回。

⒊對規(guī)范性文件認(rèn)定不合法。法院經(jīng)審查認(rèn)定規(guī)范性文件不符合上位法規(guī)定，不能作為認(rèn)定行政行為合法依據(jù)的，總計有8例，其中有4例是類似案件。具體如下：⑴徐永君訴盱眙縣住建局商品房買賣合同網(wǎng)簽注銷案（江蘇省淮安市淮陰區(qū)人民法院行政判決書[2018]蘇0804行初25號）?；窗彩谢搓巺^(qū)法院認(rèn)為，本案被告按照盱推辦發(fā)[2017]1號《盱眙縣問題樓盤推進(jìn)工作意見》有關(guān)處理問題樓盤的要求，徑行認(rèn)定原告與第三人的商品房買賣并非真實交易……能夠確認(rèn)該文件是被告實施被訴行為的主要依據(jù)。本院認(rèn)為，從文件的主要內(nèi)容來看，文件要求對價格不合理的房源直接予以清理并注銷網(wǎng)簽，明顯沒有法律法規(guī)授權(quán)，屬于減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益的條款。因此，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該規(guī)范性文件不合法，不能作為本院認(rèn)定被訴行為合法的依據(jù)（羅建國、陳衛(wèi)軍、江維文訴盱眙縣住城建局商品房買賣合同網(wǎng)簽注銷案同本案類似）。⑵吳錦祥訴蘇州市社會保險基金管理中心不予先行支付醫(yī)療費案（江蘇省昆山市人民法院行政判決書[2017]蘇0583行初136號）。昆山市中級人民法院認(rèn)為，綜合法律、規(guī)章等的規(guī)定內(nèi)容，被告蘇州社保中心作出涉案決定依據(jù)的蘇人保規(guī)[2011]16號《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省人力資源和社會保障廳〈關(guān)于實施新工傷保險條例有關(guān)問題的處理意見〉通知》第二條第二款規(guī)定需提交生效的民事判決書或民事調(diào)解書和人民法院出具的執(zhí)行終止裁定書的內(nèi)容，增加了公民、法人或者其他組織義務(wù)，違反了上位法的立法應(yīng)有之意，不能作為涉案行政行為合法的依據(jù)。⑶徐云英訴山東省五蓮縣社會醫(yī)保事業(yè)處不予報銷醫(yī)療費用案（山東省日照市中級人民法院行政判決書[2016]魯11行終9號）。日照市中級人民法院認(rèn)為，涉案文件《2014年五蓮縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理工作實施辦法》第五條第二款規(guī)定“參合農(nóng)民到市外就醫(yī)，必須到政府舉辦的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)”，該款規(guī)定對行政相對人的權(quán)利作出了限縮性規(guī)定，不符合上位法規(guī)范性文件的規(guī)定，不能作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)。⑷袁西北訴江西省于都縣人民政府物價行政征收案（江西省高級人民法院行政判決書[2016]贛行終245號）。江西省高院認(rèn)為，《于都縣城市污水處理費征收工作實施方案》所確定的污水處理費征收范圍擴(kuò)大至“于都縣中心城區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)所有使用城市供水的企業(yè)、單位和個人”，違反了法律法規(guī)的規(guī)定，不能作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)。⑸鄭曉琴訴浙江省溫嶺市人民政府土地行政批準(zhǔn)案（浙江省臺州市中級人民法院行政判決書[2015]浙臺行終字第186號）。臺州市中級人民法院認(rèn)為，溫嶺市政府制定的兩個涉案文件《溫嶺市個人建房用地管理辦法》及《溫嶺市工業(yè)城二期用地范圍房屋遷建補償安置辦法》，將“應(yīng)遷出而未遷出的人口”及“已經(jīng)出嫁的婦女及其子女”排除在申請個人建房用地和安置人口之外，不符合《婦女權(quán)益保障法》等上位法精神，故涉案文件不合法。

（二）我國現(xiàn)行規(guī)范性文件司法審查存在的問題分析

⒈審查對象范圍較窄。根據(jù)我國《行政訴訟法》第五十三條的規(guī)定，只有國務(wù)院部門（不含國務(wù)院）和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件才可以進(jìn)行附帶審查;同時，能夠進(jìn)行附帶審查的規(guī)范性文件必須是作為被訴行政行為的依據(jù)。從該條款的規(guī)定可知，能夠進(jìn)行附帶審查的規(guī)范性文件范圍是十分狹窄的。除此之外，規(guī)章也不能被納入附帶審查的范圍。眾所周知，包括規(guī)章在內(nèi)的規(guī)范性文件都屬于行政機(jī)關(guān)作出的抽象行政行為，由于抽象行政行為可以針對不特定的對象反復(fù)適用，具有不特定性，如果其自身存在違法或不當(dāng)情形時，其危害程度往往會比具體行政行為更大。此外，在規(guī)章的制定中還會存在制定主體范圍廣泛、立法技術(shù)欠缺、制定程序隨意、與上位法存在沖突等問題。雖然我國對行政規(guī)范性文件也規(guī)定了備案審查制度，基本形成了以權(quán)力機(jī)關(guān)為主，行政機(jī)關(guān)占據(jù)重要地位的主體復(fù)合、層次多元的備案審查機(jī)制。[10]但是，從實際運行效果來看，該機(jī)制很難有效發(fā)揮其作用，權(quán)力機(jī)關(guān)往往由于缺乏啟動機(jī)制而無法真正發(fā)揮作用。由于制定主體與審查主體同屬于行政機(jī)關(guān)，其內(nèi)部的備案審查往往會流于形式，備案審查的作用也很有限。因此，擴(kuò)大司法審查范圍，將規(guī)章納入司法審查的范圍確有必要。

⒉法院進(jìn)行審查的主動性不足。已檢索的58個案例中，沒有進(jìn)行司法審查的高達(dá)39例，占67.2%?？梢钥隙ǖ氖?，部分當(dāng)事人提請的司法審查請求明顯不必審查，但是，過高的比例足以說明法院對此的態(tài)度，即主動性不足，不愿意對規(guī)范性文件展開審查。在我國，行政訴訟案件的數(shù)量原本在三大訴訟中占有的比例就較小，經(jīng)過立案、審查等，能夠正式進(jìn)入行政庭審程序中的案件更是少之又少。在我國現(xiàn)行的“一府兩院一委”國家機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)中，人民法院在人事、財政等各方面仍受到行政機(jī)關(guān)的制約，進(jìn)而在司法實踐中，司法權(quán)的行使也在一定程度上會受到行政權(quán)的干涉。此外，根據(jù)2018《行政訴訟法司法解釋》（以下簡稱《司法解釋》）第一百四十六條的規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在一審法院開庭審理前提出對規(guī)范性文件一并審查的申請，有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出。但是，不應(yīng)該對規(guī)范性文件一并審查請求的時限把握過嚴(yán)。原因在于，即使原告沒有一并提出對規(guī)范性文件審查請求，法院也應(yīng)當(dāng)對被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查?！端痉ń忉尅吩O(shè)定提起時間限制的初衷在于提高審判效率，但司法實踐中經(jīng)常出現(xiàn)法院以原告未在一審開庭前提出審查請求，或者在庭審時提出的審查請求缺乏正當(dāng)理由而對涉案文件不予審查。如王宏園訴南京市政務(wù)服務(wù)管理辦公室、南京市人民政府政府信息公開答復(fù)案（江蘇省南京市中級人民法院行政判決書[2018]蘇01行終719號）。南京市中級人民法院認(rèn)為，王宏園在一審?fù)徑Y(jié)束后提出一并審查規(guī)范性文件的請求，已超出司法解釋規(guī)定的請求期限，一審法院未予理涉并無不當(dāng)，本院對其二審期間提出的該項上訴請求，亦不予準(zhǔn)許。

⒊審查標(biāo)準(zhǔn)不明確?！缎姓V訟法》已明確規(guī)定法院主要對行政規(guī)范性文件進(jìn)行“合法性”審查，但該規(guī)定較為抽象、籠統(tǒng)。“合法性”審查具體包括哪些方面，是否包括形式合法、制定程序合法等并沒有明確的規(guī)定，司法實踐中也標(biāo)準(zhǔn)不一。在檢索的58個案例中，沒有發(fā)現(xiàn)法院審查涉案文件制定程序的情形。法院主要是對涉案文件的內(nèi)容是否合法進(jìn)行審查，對于規(guī)范性文件的制定程序卻有所忽視。眾所周知，程序是否合法與規(guī)范性文件是否有效具有直接聯(lián)系，在制定規(guī)范性文件時若違反了有關(guān)程序規(guī)定，則導(dǎo)致整個規(guī)范性文件無效。此外，法院對于部分案件中的涉案文件審查缺乏強有力的論證說理。如果法院對行政規(guī)范性文件采取的審查標(biāo)準(zhǔn)過于簡單，其結(jié)果必然是大量備受爭議的行政規(guī)范性文件輕易逃脫司法審查，從而導(dǎo)致行政規(guī)范性文件附帶審查制度的功能預(yù)設(shè)落空。[11]如無錫市大唐瑞迪信息電子有限公司訴無錫市住建局不履行法定職責(zé)案（江蘇省無錫市濱湖區(qū)人民法院行政判決書[2016]蘇0211行初20號）。原告大唐公司提出對《市政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步明確保障房建設(shè)和管理有關(guān)事項的意見》（錫政辦發(fā)[2011]86號文件）的合法性進(jìn)行審查。無錫市濱湖區(qū)法院認(rèn)為，該文件不屬于具有普遍約束力的規(guī)范性文件，亦不屬于可以一并提起審查的規(guī)范性文件，故對原告大唐公司該請求不予支持。通過該案例可以看出，法院并未對涉案文件是否合法予以深入、具體的論證，只是簡單地認(rèn)為涉案文件不屬于規(guī)范性文件。

⒋審查處理機(jī)制規(guī)范性不強。根據(jù)《司法解釋》第一百四十九條規(guī)定，法院認(rèn)定違法的規(guī)范性文件，不能宣布該文件無效或者直接予以撤銷，只能拒絕適用并在裁判理由中予以闡明。由此可見，我國法院對行政規(guī)范性文件的司法審查效力只及于個案。換而言之，僅在個案中不予適用。同時，根據(jù)《司法解釋》相關(guān)規(guī)定，人民法院認(rèn)為涉案文件不合法的，可以“司法建議”的方式提交制定機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，并抄送有關(guān)機(jī)關(guān)①。雖然2018《司法解釋》明確規(guī)定了接收“司法建議”的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到“司法建議”之日起六十日內(nèi)予以書面答復(fù)，拒不答復(fù)或怠于答復(fù)可能會導(dǎo)致該行政機(jī)關(guān)或有關(guān)工作人員承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。但是，該《司法解釋》卻未對制定機(jī)關(guān)和有關(guān)工作人員存在違規(guī)情形時所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任予以細(xì)化，導(dǎo)致該項規(guī)定的可操作性不強。

四、完善我國行政規(guī)范性文件司法審查制度的建議

（一）擴(kuò)大司法審查提請的主體范圍

⒈賦予可能或即將受到影響的公民提起司法審查的主體資格。從上文對域外國家司法審查制度的考察中可以看出，大多數(shù)建立司法審查制度的國家對于司法審查的提請主體均持有比較開放的態(tài)度，提請主體擴(kuò)大到了社會公眾。換而言之，除行政相對人可以提請審查之外，也賦予國內(nèi)任何公民直接就某規(guī)范性文件的全部或者部分條款提請審查的權(quán)利。我國可以借鑒域外國家的相關(guān)經(jīng)驗，逐步擴(kuò)大司法審查的提請主體，即將司法審查的提請主體擴(kuò)大至自身合法權(quán)益可能會被某規(guī)范性文件侵害或影響的全體公民，從而達(dá)到事前救濟(jì)、公眾參與及促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的目的。

從法律規(guī)范層面上看，2014年修訂的《行政訴訟法》在涉及行政規(guī)范性文件審查方式的具體規(guī)定上，僅僅止步于“附帶審查”，沒有上升到“直接審查”，這在司法實踐意義上也僅僅是“聊勝于無”。[12]因此，我國可以參考法國的司法審查模式，在行政規(guī)范性文件制定之后，正式實施之前，除了緊急情況等情形外，行政制定主體可通過專門網(wǎng)站或公告方式讓相關(guān)公眾了解規(guī)范性文件的具體內(nèi)容，并給予一定期限。法國規(guī)定兩個月，為了提高效率我國可將期限縮短至一個月或者十五天，在該期限內(nèi)賦予公民有向制定機(jī)關(guān)或其上一級行政機(jī)關(guān)單獨對該文件提起行政審查的權(quán)利，對行政規(guī)范性文件制作主體進(jìn)行監(jiān)督，盡量避免出現(xiàn)“權(quán)益遭受侵害——事后補救”的局面。當(dāng)行政規(guī)范性文件生效后，只要有行政相對人發(fā)現(xiàn)已生效的規(guī)范性文件侵害自己合法權(quán)益的，應(yīng)賦予其直接對該文件向人民法院提起司法審查的權(quán)利。此外，為了防止公民濫用權(quán)利，可對提請審查的公民的身份證件、執(zhí)業(yè)證件以及其涉及權(quán)益的相關(guān)證據(jù)進(jìn)行調(diào)查。

⒉賦予第三人提起司法審查的主體資格。對于第三人是否可以直接提起行政規(guī)范性文件司法審查，理論界也有爭議。持否定態(tài)度的理由主要是《行政訴訟法》第五十三條的規(guī)定提起行政規(guī)范性文件附帶審查的主體是對具體行政行為提起訴訟的公民、法人或者其他組織，并不包含第三人?！缎姓V訟法》第二十九條①規(guī)定第三人是與被訴行政行為或者與行政案件的最終處理結(jié)果有利害關(guān)系的人，不是提起行政訴訟的人。因此，第三人不可以對被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件提起審查。但筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予第三人對規(guī)范性文件提起審查的權(quán)利，因第三人與案件結(jié)果有著密不可分的關(guān)系，第三人可能會直接或間接承擔(dān)最終的不利后果。換而言之，由于第三人可能會與案件結(jié)果存在某種法律上的利害關(guān)系，因此，應(yīng)賦予第三人提起行政規(guī)范性文件審查資格，可以通過頒布新司法解釋的方式來對相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改。

（二）確立司法審查的標(biāo)準(zhǔn)

⒈合法性審查。對于行政規(guī)范性文件合法性審查包括形式合法性及實質(zhì)合法性審查。形式合法性審查主要是對行政規(guī)范性文件的效力及其制定主體是否適格進(jìn)行的審查。如果被訴行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件尚未頒布生效或者已經(jīng)宣布失效，那么就無需對該文件的具體內(nèi)容進(jìn)行審查，可以直接認(rèn)定該文件不合法。制定主體是否適格主要是審查規(guī)范性文件的制定主體是否超越或濫用職權(quán)。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)應(yīng)嚴(yán)格受到地域、級別等限制。實質(zhì)合法性審查主要指對行政規(guī)范性文件是否與上位法相抵觸，該文件的內(nèi)容、制定程序等是否違法進(jìn)行的審查，該原則要求對于行政規(guī)范性文件的制定和實施必須遵循憲法與法律。若上位法規(guī)則不明，法院得以禁止原則抵觸檢視行政規(guī)范性文件，而非盲目尊重行政機(jī)關(guān)的判斷，防止為行政損害相對人合法權(quán)益而恣意背書。[13]

⒉合理性審查。我國目前只是從合法性的角度來審查行政規(guī)范性文件，但在司法實踐中，僅就合法性審查是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，增加人民法院對行政規(guī)范性文件的合理性審查很有必要。行政機(jī)關(guān)在實施具體行政行為時，必須考慮到該行為是否會對公民產(chǎn)生不利影響，并要保證其造成的不利后果不超過既定的范圍，將損害降到最低。[14]在制定及審查規(guī)范性文件時應(yīng)當(dāng)綜合考慮各種因素，加強調(diào)研，使得制定出來的規(guī)范性文件能夠全面反映所調(diào)整的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)設(shè)。[15]人民法院對行政規(guī)范性文件進(jìn)行既合法性又合理性的審查，可以促使行政機(jī)關(guān)出臺更加合法合理的規(guī)范性文件。

（三）將規(guī)章納入審查范圍

我國《行政訴訟法》規(guī)定人民法院在審理行政案件時，除了以法律法規(guī)作為依據(jù)外，還可以“參照”規(guī)章。“參照”實質(zhì)上就是賦予了人民法院在審理行政案件時對規(guī)章的“選擇適用權(quán)”，是一種對規(guī)章變相的司法審查。[16]經(jīng)過審查，人民法院認(rèn)定案涉規(guī)章合法的，予以適用;對于不合法的規(guī)章，人民法院拒絕適用。由此會產(chǎn)生人民法院發(fā)現(xiàn)違法不合理的規(guī)章卻沒有相應(yīng)補救措施的尷尬局面。在現(xiàn)實中，規(guī)章的范圍廣、數(shù)量大，以規(guī)章為代表的大量行政規(guī)范性文件存在侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益等違法情況，并引發(fā)了大量的行政訴訟。將違法的規(guī)章排除在審查范圍之外，則難以緩和由此導(dǎo)致的社會矛盾，更不能實現(xiàn)行政訴訟的監(jiān)督與救濟(jì)目的。因此，應(yīng)當(dāng)改變將規(guī)章排除在司法審查范圍之外的觀念，行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)經(jīng)過人民法院的司法審查才能成為被訴行政行為的依據(jù)。我國應(yīng)逐步將規(guī)章納入司法審查的范圍，可將規(guī)章逐級、逐步納入審查范圍，如優(yōu)先考慮將地方政府規(guī)章（包括省級、設(shè)區(qū)市的政府規(guī)章）納入司法審查的范圍，在時機(jī)成熟時將國務(wù)院部門規(guī)章亦納入審查范圍。

（四）破除審查結(jié)果的局限性

⒈建立“司法建議”落實機(jī)制。我國人民法院無權(quán)對違法的行政規(guī)范性文件宣告無效或直接撤銷，只可向制定機(jī)關(guān)提出“司法建議”并抄送相關(guān)機(jī)關(guān)。但是，如果規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)對于人民法院提出的“司法建議”置之不理或應(yīng)付了事，那么司法審查就會成為一種形式，不能發(fā)揮其應(yīng)有作用。由于我國權(quán)力結(jié)構(gòu)中司法權(quán)的地位相對微弱，真正的困境除了法院是否判定規(guī)范性文件合法，司法建議的效果如何，同樣是行政訴訟附帶審查制度能否落實的主要因素。[17]因此，一定要強化“司法建議”的約束作用，一旦發(fā)現(xiàn)某行政規(guī)范性文件存在不合法、不合理之處，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將“司法建議”告知該涉案文件的制定機(jī)關(guān)并抄送至有關(guān)機(jī)關(guān)，讓該制定機(jī)關(guān)的同級政府、上級主管部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)加強監(jiān)督，責(zé)令制定機(jī)關(guān)改正或者撤銷該規(guī)范性文件。同時，根據(jù)《司法解釋》規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)將認(rèn)定不合法的行政規(guī)范性文件，在裁判生效后報送上一級人民法院進(jìn)行備案。此外，規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)應(yīng)履行《司法解釋》第一百四十九條第四款的規(guī)定，在收到“司法建議”之日起六十日內(nèi)將處理情況書面告知法院。如果制定機(jī)關(guān)不接受“司法建議”或者怠于作出回應(yīng)，除了對不及時作出答復(fù)和處理的制定機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人以及直接責(zé)任人規(guī)定承擔(dān)行政處分等相應(yīng)的法律責(zé)任之外，[18]筆者認(rèn)為可以有以下幾種處理方法：一是司法機(jī)關(guān)可以啟動權(quán)力機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督程序，請求權(quán)力機(jī)關(guān)對違法的規(guī)范性文件作出處理。即當(dāng)人民法院提出的處理建議“無果”時，人民法院可以將處理建議抄送至規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的同級人大并告知人大該制定機(jī)關(guān)不履相關(guān)職能的情況，請求其協(xié)助處理。二是建立司法建議公開機(jī)制，既在法院系統(tǒng)內(nèi)部公開，也在行政機(jī)關(guān)的信息網(wǎng)絡(luò)平臺公開，尤其是要公開不落實“司法建議”、不改正錯誤的情形，以不斷督促行政機(jī)關(guān)處理相關(guān)問題。三是當(dāng)出現(xiàn)人民法院認(rèn)為行政規(guī)范性文件違法而行政機(jī)關(guān)認(rèn)為涉案文件合法情形時，人民法院可以參照上述第一種方法，請求權(quán)力機(jī)關(guān)即同級人大進(jìn)行處理認(rèn)定。

⒉賦予人民法院直接處理權(quán)。從上文可得知，我國對行政規(guī)范性文件司法審查的效力僅適用于個案。但是，由于行政規(guī)范性文件具有針對不特定性的適用對象反復(fù)適用等特點，經(jīng)審查并確認(rèn)違法的行政規(guī)范性文件僅針對個案不予適用，不僅不能及時保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，也造成了大量司法資源的浪費。將行政行為劃分為抽象行政行為與具體行政行為只是學(xué)理上的一種分類，我國在立法上已經(jīng)不再明確區(qū)分抽象行政行為與具體行政行為，這也就意味著法律有將抽象行政行為納入司法審查的趨勢。此外，由于我國現(xiàn)行的行政規(guī)范性文件備案審查制度不完善，發(fā)揮的實效性不大，治標(biāo)不治本，因此，要想徹底破解我國目前司法審查的局限性問題，同國際行政規(guī)范性文件司法審查制度相接軌，就必須要強化司法的最終決斷權(quán)，即賦予人民法院對違法的行政規(guī)范性文件判決無效或者撤銷的權(quán)力，破除傳統(tǒng)提出建議而不被重視的尷尬局面。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

Adaptive Reform of Judicial Review of Administrative

Normative Documents

Sun Haitao，Zhang Zhixiang

Abstract：Since the 19th National Congress of the Communist Party of China，China has entered a new stage of comprehensively promoting the rule of law，and normative documents have become an important means for administrative subjects to implement administrative management.The revision of the administrative procedure law establishes the “supplementary examination system” for the normative documents below the rules，which provides the people's court with a clear legal basis for judicial examination of the normative documents.However，there are some shortcomings in the “supplementary review system” stipulated by the current law of our country，such as narrow scope of review，unclear standards of review and so on.Therefore，the judicial review system of administrative normative documents in China should be further explored and improved.

Key words：administrative normative documents;judicial review;judicial suggestions