李 昊 徐姚娜

（舟山群島新區(qū)新邑建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司 浙江省舟山市 316000）

舟山市在浙江省東北部的舟山群島，是第一批公布的省級(jí)歷史文化名城（1991年10月），也是至今為止全國唯一的海島歷史文化名城。各級(jí)文物保護(hù)單位、文物古跡、歷史建筑等城市遺產(chǎn)，是舟山海洋文化的重要載體，是不可再生的城市文化資源，也是舟山可持續(xù)發(fā)展的重要基石。從2015年3月開始地方立法權(quán)擴(kuò)至所有設(shè)區(qū)的市。

1 當(dāng)前存在的主要問題

1.1 地方性管理法規(guī)空白，歷史建筑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺失

舟山近年來雖然保護(hù)工作取得一些成效，但是隨著保護(hù)范圍的擴(kuò)大與進(jìn)程的深入，保護(hù)工作面臨新的困難，特別是涉及保護(hù)圖則制定、搶救保護(hù)、修繕利用等，在歷史建筑保護(hù)管理上地方性法規(guī)還處于空白狀態(tài)。

另外，舟山市歷史建筑認(rèn)定現(xiàn)多參照杭州、寧波等地標(biāo)準(zhǔn)來普查、評(píng)判及認(rèn)定。但總體來說舟山建設(shè)歷史偏短（明清兩次海禁），建筑的豐富程度也無法跟杭州、寧波等相比。一方面舟山鄉(xiāng)土建筑在規(guī)模、工藝、風(fēng)貌、質(zhì)量等方面都會(huì)遜于杭州、寧波等其它地區(qū)的鄉(xiāng)土建筑；另一方面舟山獨(dú)特的海島環(huán)境，在建筑布局、材質(zhì)、高度等方面體現(xiàn)出濃郁的海洋文化，這也是杭州、寧波等地標(biāo)準(zhǔn)所不能體現(xiàn)的。所以，總地來說盲目照抄杭州、寧波等地標(biāo)準(zhǔn)會(huì)造成舟山鄉(xiāng)土建筑達(dá)不到歷史建筑標(biāo)準(zhǔn)，而且許多能代表舟山海島特性的建筑也可能會(huì)遺漏而不能評(píng)為真正的歷史建筑。

1.2 保護(hù)管理工作機(jī)制不不健全，保護(hù)資金嚴(yán)重匱乏

市、縣（區(qū)）歷史建筑保護(hù)管理的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置缺失，沒有法規(guī)或文件來規(guī)定歷史建筑從普查、認(rèn)定到公布后的日常監(jiān)管維護(hù)到底由哪個(gè)部門來負(fù)責(zé)，缺乏專人專職的行政機(jī)構(gòu)。歷史建筑保護(hù)管理的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置缺失，導(dǎo)致其行政管理不規(guī)范、保護(hù)責(zé)權(quán)利不明、管理效率低下，影響了行政管理的權(quán)威性和歷史建筑保護(hù)力度。資金匱乏是目前中國所有歷史建筑保護(hù)都面臨的世界難題，舟山的文保單位（點(diǎn)）的修繕和保護(hù)資金基本依靠政府的財(cái)政投入，而歷史建筑只有前期普查認(rèn)定的資金補(bǔ)助，下一步的修繕和保護(hù)資金缺口更大。

1.3 城市建設(shè)與保護(hù)管理之間存在矛盾

舟山新區(qū)的城市建設(shè)日新月異，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，大規(guī)模的城市化進(jìn)程、城中村改造和新農(nóng)村建設(shè)，使大量未納入保護(hù)名錄的歷史建筑面臨前所未有的保護(hù)危機(jī)，粗放的建設(shè)方式將嚴(yán)重影響了城市空間形態(tài)，阻礙了歷史風(fēng)貌的延續(xù)。

1.4 保護(hù)措施單一，未能充分、合理利用

目前舟山保護(hù)文保單位（點(diǎn)）和歷史建筑基本上是以靜態(tài)保存為主，由政府部門單向管控，缺乏靈活性和可操作性較強(qiáng)的利用實(shí)施辦法，保護(hù)的方式側(cè)重規(guī)劃技術(shù)、外在形態(tài)方面的要求，忽視保護(hù)工作內(nèi)在矛盾解決方式的思考，導(dǎo)致很多歷史建筑保護(hù)工作只是流于形式。目前我市的歷史建筑資源中，對(duì)外開放的只占一小部分。絕大多數(shù)歷史建筑目前是用于居住、辦公、商業(yè)等，未能充分發(fā)揮歷史建筑本身的公益屬性。由于產(chǎn)權(quán)歸屬、使用功能、開放管理等原因歷史建筑免費(fèi)開放一直沒有辦法擴(kuò)大化和常態(tài)化。

2 地方立法的必要性研究

2.1 貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于文化創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略方針的迫切需要

歷史建筑是推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展的重要載體。因此，本市應(yīng)當(dāng)抓緊起草和制定歷史建筑保護(hù)等方面的地方性法規(guī)，以適應(yīng)文化創(chuàng)新發(fā)展的需要，為社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮提供有力法制保障。

2.2 完善舟山市保護(hù)機(jī)構(gòu)，保證資金投入的現(xiàn)實(shí)需要

舟山歷史建筑保護(hù)內(nèi)容廣泛，其分項(xiàng)繁多，涉及分管的政府管理部門眾多，部門級(jí)別高低不一，因此需要立法完善舟山歷史建筑保護(hù)機(jī)構(gòu)，做好歷史建筑保護(hù)的統(tǒng)籌工作，明確各部門職能以及法律責(zé)任。舟山歷史建筑保護(hù)的道路漫長，需要多渠道的資金輔助。因此，必須通過地方立法，分清法律權(quán)責(zé)，獎(jiǎng)罰制度，才能有效推進(jìn)、引導(dǎo)、合理分配民間保護(hù)資金的投入。

2.3 加強(qiáng)舟山文化法制建設(shè)的客觀需要

近年來國家和各省市都進(jìn)一步加大了文物保護(hù)立法工作力度。但舟山歷史建筑保護(hù)方面至今還沒有制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，嚴(yán)重落后于其他省市，與新區(qū)先行先試的理念極不匹配?，F(xiàn)行歷史建筑保護(hù)法律法規(guī)都是沿用國家的法律法規(guī)或借用其它地市的規(guī)范，缺乏系統(tǒng)性、針對(duì)性和可操作性，存在執(zhí)法依據(jù)不充分、部分違法行為無相應(yīng)的法律責(zé)任追究等問題，已不能適應(yīng)舟山經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。如何提供法律支撐，有效保護(hù)舟山的文物古跡、歷史文脈和風(fēng)貌特色，提升城市的文化內(nèi)涵，對(duì)于舟山來說顯得尤為緊迫。

2.4 加快建設(shè)全國海洋文化示范區(qū)的內(nèi)在需要

歷史建筑的保護(hù)、開發(fā)和利用是構(gòu)建舟山海洋文化名城、打造全國海洋文化示范區(qū)的的重要內(nèi)容。歷史建筑的保護(hù)和開發(fā)、利用之間是相輔相成、互為促進(jìn)的關(guān)系。制定文物保護(hù)地方性法規(guī)，有效的保護(hù)，合理地開發(fā)、利用文物資源，是創(chuàng)建全國海洋文化示范區(qū)的必然要求。

3 制定地方性法規(guī)的建議

3.1 立法的定位和基本原則

根據(jù)舟山歷史建筑資源等實(shí)際情況，《舟山市歷史建筑管理辦法》主要的定位是通過地方立法來規(guī)范和加強(qiáng)歷史建筑的保護(hù)、利用和管理，重點(diǎn)在于將針對(duì)目前歷史建筑保護(hù)過程中出現(xiàn)的各種問題，并制定相應(yīng)的管理規(guī)定及對(duì)策。

確立立法的基本定位之后，舟山地方性歷史建筑管理辦法的制定還需要遵循以下兩項(xiàng)基本原則：一是貫徹落實(shí)上位法，二是體現(xiàn)舟山地方立法特色，增強(qiáng)可操作性。《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》和《浙江省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》中，凡操作性不強(qiáng)、程序規(guī)定不具體的，要根據(jù)本市實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充；本市在歷史建筑保護(hù)工作實(shí)踐中取得的成功經(jīng)驗(yàn)，要通過法規(guī)予以固化；借鑒其他省市的有益做法，對(duì)體現(xiàn)舟山海島文化特征的建、構(gòu)筑物等，制定本市保護(hù)規(guī)范，并根據(jù)舟山海島特征劃定合理的保護(hù)范圍和制定合適的保護(hù)措施。

3.2 立法的對(duì)策建議

3.2.1 建立健全保護(hù)管理體制

針對(duì)歷史建筑與一般文物（列入三普名冊(cè)的都屬于一般文物）因身份重疊導(dǎo)致在管理上存在交叉，導(dǎo)致所有人和使用人在法律法規(guī)適用和審批程序不清晰，因此建議通過歷史建筑保護(hù)立法，明確相關(guān)行政部門的職責(zé)，對(duì)存在重疊身份的歷史建筑的保護(hù)做出明確規(guī)定，具體哪些保護(hù)工程的實(shí)施應(yīng)當(dāng)先報(bào)文物行政部門批準(zhǔn)。

針對(duì)市、縣（區(qū)）保護(hù)管理體制的現(xiàn)狀，建議通過歷史建筑保護(hù)立法，規(guī)定市和區(qū)、縣人民政府建立健全保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，即建議市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)本行政區(qū)域內(nèi)的歷史建筑保護(hù)工作，建立健全保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的歷史建筑資源情況，配備一定數(shù)量的保護(hù)工作專職人員，正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展與歷史建筑保護(hù)的關(guān)系，確保歷史建筑安全的規(guī)定，加強(qiáng)和改善歷史建筑保護(hù)管理工作力度，切實(shí)履行保護(hù)職責(zé)。

3.2.2 建立凸顯舟山海島特色的保護(hù)制度

針對(duì)舟山海島列入“三普”的鄉(xiāng)土建筑基數(shù)總體較少、藝術(shù)價(jià)值普遍不高的現(xiàn)實(shí)情況，建議適當(dāng)降低列入歷史建筑保護(hù)名錄的要求，并重點(diǎn)增加能反映海島居民傳統(tǒng)生活方式和意識(shí)形態(tài)、凸顯舟山海洋文化特質(zhì)的建、構(gòu)筑物等載體作為保護(hù)名錄的合理補(bǔ)充。