瞿洪海，曹 清（江蘇中源工程管理股份有限公司，江蘇 南京 211500）

我國農(nóng)村生活污水治理項目主要采用 PPP 項目管理模式，目的是通過與社會資本合作，政府能夠降低負債或減輕財政負擔、降杠桿和實現(xiàn)公共效益最大化，而社會資本能夠達到投資風險小和獲得利潤的預期。由于 PPP 項目運作缺少相應的法律環(huán)境、規(guī)范化與標準化的 PPP 交易流程、專業(yè)化機構和專業(yè)人才的支持等，農(nóng)村生活污水治理工程的施工進度與成本控制的矛盾十分突出，普遍出現(xiàn)進度目標拖延和成本超預算問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：法律法規(guī)對參與雙方缺乏有效約束，項目運作過程缺少管控措施；政府在項目的總體策劃、規(guī)劃勘察設計、組織招標、協(xié)調(diào)關系等方面能力不足，對工程項目實施階段的社會環(huán)境風險和組織管理風險把控不準、應對不當；社會資本主體為國有企業(yè)，屬于近血緣關系，難以規(guī)范其行為。

1 項目前期運作不規(guī)范

農(nóng)村污水治理項目的前期運作是指 PPP 項目的投資決策階段和工程設計階段的管理工作。項目前期運作的成果是高效益地實現(xiàn)項目目標的制高點，必須具有全面性、科學性和程序性；應根據(jù)具體內(nèi)外部環(huán)境條件，按照其程序的內(nèi)在邏輯規(guī)律進行全過程的論證、策劃、組織設計和風險管控，使項目的運行要素具有集中性、相關性、目的性和環(huán)境適應性；其關鍵環(huán)節(jié)是在工程質(zhì)量保證的前提下使工程進度和資金流動處于平衡狀態(tài)，實現(xiàn)成本與進度的有效控制。

我國 PPP 項目運作成功的范例多出現(xiàn)在 20 世紀 90 年代前后的港資合作。政府充分利用了私企資金優(yōu)勢和專業(yè)人才優(yōu)勢，并允許私企深度參與項目的前期運作，使工作成果具有合理性、完整性和可操作性，確保了工程進度目標和投資回報率的實現(xiàn)。當前農(nóng)村污水治理 PPP 項目普遍忽略了項目前期運作成果的重要性，政府包辦的項目前期運作工作缺少專業(yè)人才的支撐和社會資本主體的參與，幾乎是在缺乏管控和監(jiān)管的環(huán)境下完成的。項目前期工作成果質(zhì)量低下，導致后續(xù)施工和運營成本不可控制，投資回報率呈現(xiàn)負值，財政不堪重負；出現(xiàn)的污水處理設施工程質(zhì)量缺陷多，使后續(xù)的運營和維護費用增高，因經(jīng)費支撐超過預期而停止使用的現(xiàn)象較為普遍。

2 規(guī)劃設計和施工設計不規(guī)范

農(nóng)村生活污水治理建設項目涉及復雜的自然環(huán)境和社會環(huán)境問題，建設項目的頂層設計必須與環(huán)境相適應，必須具有針對性。同時，頂層設計質(zhì)量是建設項目成本控制與進度控制的關鍵，關乎投資效果的成敗。PPP 項目的頂層設計在缺少社會資本主體深度參與的情況下，缺乏管控和約束，往往被官僚作風所駕馭，結果是文字和圖表華麗而內(nèi)容不接地氣，設計內(nèi)容低級、錯誤多。例如，許多規(guī)劃設計缺少深入的實地調(diào)查過程，對自然村的水質(zhì)界定和水量估算普遍存在嚴重偏差，無法為后續(xù)的污水處理工藝選擇和污水處理能力設計定位提供準確的參數(shù)，直接導致工程建設費用的增加。又如，有些規(guī)劃設計缺少統(tǒng)籌實施的理念，沒有遵循“先地下后地面，先深后淺”的規(guī)劃建設原則，出現(xiàn)了地下管網(wǎng)敷設沒有施工完成，路面硬化或黑化先施工完成的情況，造成地下管網(wǎng)施工的費用增加或排污管被迫改線；深埋的污水管線沒有施工完成，淺埋的通信管網(wǎng)、雨水管網(wǎng)、自來水管網(wǎng)先施工完成，造成污水管網(wǎng)施工的費用增加和質(zhì)量隱患。

有些生活污水治理工程設計沒有嚴格履行設計程序，設計參數(shù)多來自踏勘和小比例尺的地形資料，沒有經(jīng)過實地測繪和必要的工程勘察，設計內(nèi)容不詳細、不準確，設計文件沒有經(jīng)過嚴格的審核與審查，施工現(xiàn)場所使用的設計圖紙多是沒有經(jīng)過圖審的非正規(guī)圖紙。為了趕工期，請設計單位初步設計施工圖，據(jù)此采用邊施工邊設計的荒唐做法，結果出現(xiàn)一些主管網(wǎng)布設及其埋設深度不合理的情況，導致后續(xù)的支管網(wǎng)埋深過淺，化糞池和出戶管接入困難等問題。此外，污水管線埋藏過淺還會導致管網(wǎng)運行的生命周期不能達到預期。由此可見，施工階段資源優(yōu)化配置、工藝與設備選擇、成本額度計量和施工進度協(xié)調(diào)等的失控局面，是疏于對設計成果的管控所致。

3 進度控制缺少理性

由于農(nóng)村污水設施建設與市政污水設施建設存在巨大的環(huán)境差異，對其 PPP 項目實施進度控制，需要充分注重進度控制方法的使用，尤其要從全局的觀念和角度出發(fā)，找出最佳的成本與工期的結合點，并將其貫穿于整個項目建設過程的動態(tài)管理之中，確保整體工程項目實施的基本效益。工期與成本的控制在一定條件下可以互相轉(zhuǎn)化，如果工程項目采取有效的進度控制措施，使工期目標提前實現(xiàn)，這時的工期控制就可轉(zhuǎn)化為成本控制，進而實現(xiàn)投資效益。針對農(nóng)村環(huán)境的多樣性和復雜性，PPP 項目的成本控制和進度控制不是采取簡單和固定的方法，而是因地制宜、差異對待，實現(xiàn)動態(tài)控制。這也是農(nóng)村生活污水治理的難點所在。

在我國農(nóng)村生活污水治理過程中，由政府主導的 PPP 項目管理模式增大了道德風險和組織管理風險，政府決策層對農(nóng)村生活污水治理項目的管理深度和風險認識不到位，監(jiān)控和管控措施不到位，管理措施簡單化、粗放化，必然達不到良好的成本控制和進度控制效果。例如，項目總工期設置不合理，急于求成，盲目壓縮總工期，簡化設計和報驗報檢程序，造成施工質(zhì)量下降，工程整改工作量增大或工期拖延，導致施工的直接成本和間接成本上升。

4 計劃成本與實際成本偏差大

制訂計劃成本的目的是合理地確定成本控制目標，以優(yōu)化資源配置、降低工程消耗、滿足工程質(zhì)量和建設周期的要求。一個科學合理的計劃成本方案應該基于對項目運作過程各種風險的識別和風險評估，能夠明確在項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段風險的管控措施，這都涉及復雜的法律、技術、金融和財務等方面的知識，但在政府主導下，制訂出的計劃成本方案缺少社會資本主體的深度參與和相應專業(yè)人才團隊的支撐。一方面，臨時聘來的專家缺少對農(nóng)村實際情況的調(diào)查與研究，編制出的農(nóng)村生活污水治理項目成本風險識別、風險評估內(nèi)容和計劃成本方案嚴重脫離實際，導致風險管控措施沒有可操作性；另一方面，許多計劃成本方案通常未經(jīng)過嚴格的審查程序或成本方案評審，給后續(xù)的實施操作過程埋下了嚴重的隱患。

5 項目管理邊界條件模糊

（1）政府管理部門邊界條件模糊。政出多門，農(nóng)村生活污水治理項目的牽頭部門在水務、環(huán)境、城建、農(nóng)業(yè)等部門之間頻繁切換，造成政令混亂。

（2）項目實施過程的風險預警值邊界條件模糊。施工過程的進度報告和成本報告隨意性較大，對執(zhí)行過程的進度和成本的風險預警值反應遲鈍，當風險爆發(fā)時，已經(jīng)錯過了最佳的整改時機。

（3）執(zhí)行的行業(yè)法規(guī)邊界條件模糊。在工程管理過程中，同時存在市政工程和水利工程兩個行業(yè)不同的法律法規(guī)情況，造成工程報審報檢、規(guī)范規(guī)定和驗收簽證混亂。

（4）項目部管理層面邊界條件模糊。出現(xiàn)問題后業(yè)務線索不明確，例如，項目的竣工驗收和移交的管理內(nèi)容模糊不清，使污水收集系統(tǒng)和處理系統(tǒng)的施工成果標準定義不清，造成竣工收尾時無法對照項目進度計劃進行驗收。

（5）政府監(jiān)管縱向系統(tǒng)的責權利邊界條件模糊。特別是街道、社區(qū)、村委會三級基層監(jiān)管單位沒有明確分工或缺少明確的責任人，造成施工協(xié)調(diào)和現(xiàn)場施工監(jiān)管等工作混亂，在一定程度上影響了施工進度和成本控制。

6 建 議

（1）完善構建良好的法律保障體系，需要強化 PPP 項目前期運作過程的管控措施；規(guī)范 PPP 項目的投資決策階段和工程設計階段的管理工作，發(fā)揮社會資本主體的資金優(yōu)勢、技術優(yōu)勢和專業(yè)人才優(yōu)勢。

（2）嚴格管控農(nóng)村生活污水治理項目規(guī)劃設計與施工設計的程序與成果內(nèi)容，堅持“先地下后地面，先深后淺”的規(guī)劃建設原則，堅持“先測繪勘察后施工設計”的原則。

（3）鑒于農(nóng)村污水設施建設的自然環(huán)境差異性和社會環(huán)境的特殊性，進度設置不能采取簡單和固定的方法，而要充分注重對進度控制方法的使用，從全局的觀念和角度出發(fā)，找出最佳的成本與工期的結合點，因地制宜、差異對待，實現(xiàn)動態(tài)控制。

（4）一個科學合理的計劃成本方案應該基于對項目運作過程各種風險的識別和風險評估，能夠在項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段明確成本的風險預警和風險管控措施，并融合到進度控制和質(zhì)量控制之中。

（5）需要強化 PPP 項目的行政保障措施，明確風險預警邊界、政府管理部門邊界、項目部管理任務邊界和行業(yè)法規(guī)和規(guī)范規(guī)程邊界。

（6）建議把農(nóng)村生活污水治理 PPP 項目運作過程的“政府主導”作用，修改為“政府引導”功能，以發(fā)揮政府引導、服務、監(jiān)管的作用，為社會資本主體發(fā)揮其專業(yè)特長提供便利和保障條件。

（7）建議放寬特許經(jīng)營權范圍，引入更多私有企業(yè)進入農(nóng)村生活污水治理行業(yè)，避免近親操作和道德風險。