瞿洪海,曹 清(江蘇中源工程管理股份有限公司,江蘇 南京 211500)
我國農(nóng)村生活污水治理項目主要采用 PPP 項目管理模式,目的是通過與社會資本合作,政府能夠降低負債或減輕財政負擔(dān)、降杠桿和實現(xiàn)公共效益最大化,而社會資本能夠達到投資風(fēng)險小和獲得利潤的預(yù)期。由于 PPP 項目運作缺少相應(yīng)的法律環(huán)境、規(guī)范化與標準化的 PPP 交易流程、專業(yè)化機構(gòu)和專業(yè)人才的支持等,農(nóng)村生活污水治理工程的施工進度與成本控制的矛盾十分突出,普遍出現(xiàn)進度目標拖延和成本超預(yù)算問題,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:法律法規(guī)對參與雙方缺乏有效約束,項目運作過程缺少管控措施;政府在項目的總體策劃、規(guī)劃勘察設(shè)計、組織招標、協(xié)調(diào)關(guān)系等方面能力不足,對工程項目實施階段的社會環(huán)境風(fēng)險和組織管理風(fēng)險把控不準、應(yīng)對不當(dāng);社會資本主體為國有企業(yè),屬于近血緣關(guān)系,難以規(guī)范其行為。
農(nóng)村污水治理項目的前期運作是指 PPP 項目的投資決策階段和工程設(shè)計階段的管理工作。項目前期運作的成果是高效益地實現(xiàn)項目目標的制高點,必須具有全面性、科學(xué)性和程序性;應(yīng)根據(jù)具體內(nèi)外部環(huán)境條件,按照其程序的內(nèi)在邏輯規(guī)律進行全過程的論證、策劃、組織設(shè)計和風(fēng)險管控,使項目的運行要素具有集中性、相關(guān)性、目的性和環(huán)境適應(yīng)性;其關(guān)鍵環(huán)節(jié)是在工程質(zhì)量保證的前提下使工程進度和資金流動處于平衡狀態(tài),實現(xiàn)成本與進度的有效控制。
我國 PPP 項目運作成功的范例多出現(xiàn)在 20 世紀 90 年代前后的港資合作。政府充分利用了私企資金優(yōu)勢和專業(yè)人才優(yōu)勢,并允許私企深度參與項目的前期運作,使工作成果具有合理性、完整性和可操作性,確保了工程進度目標和投資回報率的實現(xiàn)。當(dāng)前農(nóng)村污水治理 PPP 項目普遍忽略了項目前期運作成果的重要性,政府包辦的項目前期運作工作缺少專業(yè)人才的支撐和社會資本主體的參與,幾乎是在缺乏管控和監(jiān)管的環(huán)境下完成的。項目前期工作成果質(zhì)量低下,導(dǎo)致后續(xù)施工和運營成本不可控制,投資回報率呈現(xiàn)負值,財政不堪重負;出現(xiàn)的污水處理設(shè)施工程質(zhì)量缺陷多,使后續(xù)的運營和維護費用增高,因經(jīng)費支撐超過預(yù)期而停止使用的現(xiàn)象較為普遍。
農(nóng)村生活污水治理建設(shè)項目涉及復(fù)雜的自然環(huán)境和社會環(huán)境問題,建設(shè)項目的頂層設(shè)計必須與環(huán)境相適應(yīng),必須具有針對性。同時,頂層設(shè)計質(zhì)量是建設(shè)項目成本控制與進度控制的關(guān)鍵,關(guān)乎投資效果的成敗。PPP 項目的頂層設(shè)計在缺少社會資本主體深度參與的情況下,缺乏管控和約束,往往被官僚作風(fēng)所駕馭,結(jié)果是文字和圖表華麗而內(nèi)容不接地氣,設(shè)計內(nèi)容低級、錯誤多。例如,許多規(guī)劃設(shè)計缺少深入的實地調(diào)查過程,對自然村的水質(zhì)界定和水量估算普遍存在嚴重偏差,無法為后續(xù)的污水處理工藝選擇和污水處理能力設(shè)計定位提供準確的參數(shù),直接導(dǎo)致工程建設(shè)費用的增加。又如,有些規(guī)劃設(shè)計缺少統(tǒng)籌實施的理念,沒有遵循“先地下后地面,先深后淺”的規(guī)劃建設(shè)原則,出現(xiàn)了地下管網(wǎng)敷設(shè)沒有施工完成,路面硬化或黑化先施工完成的情況,造成地下管網(wǎng)施工的費用增加或排污管被迫改線;深埋的污水管線沒有施工完成,淺埋的通信管網(wǎng)、雨水管網(wǎng)、自來水管網(wǎng)先施工完成,造成污水管網(wǎng)施工的費用增加和質(zhì)量隱患。
有些生活污水治理工程設(shè)計沒有嚴格履行設(shè)計程序,設(shè)計參數(shù)多來自踏勘和小比例尺的地形資料,沒有經(jīng)過實地測繪和必要的工程勘察,設(shè)計內(nèi)容不詳細、不準確,設(shè)計文件沒有經(jīng)過嚴格的審核與審查,施工現(xiàn)場所使用的設(shè)計圖紙多是沒有經(jīng)過圖審的非正規(guī)圖紙。為了趕工期,請設(shè)計單位初步設(shè)計施工圖,據(jù)此采用邊施工邊設(shè)計的荒唐做法,結(jié)果出現(xiàn)一些主管網(wǎng)布設(shè)及其埋設(shè)深度不合理的情況,導(dǎo)致后續(xù)的支管網(wǎng)埋深過淺,化糞池和出戶管接入困難等問題。此外,污水管線埋藏過淺還會導(dǎo)致管網(wǎng)運行的生命周期不能達到預(yù)期。由此可見,施工階段資源優(yōu)化配置、工藝與設(shè)備選擇、成本額度計量和施工進度協(xié)調(diào)等的失控局面,是疏于對設(shè)計成果的管控所致。
由于農(nóng)村污水設(shè)施建設(shè)與市政污水設(shè)施建設(shè)存在巨大的環(huán)境差異,對其 PPP 項目實施進度控制,需要充分注重進度控制方法的使用,尤其要從全局的觀念和角度出發(fā),找出最佳的成本與工期的結(jié)合點,并將其貫穿于整個項目建設(shè)過程的動態(tài)管理之中,確保整體工程項目實施的基本效益。工期與成本的控制在一定條件下可以互相轉(zhuǎn)化,如果工程項目采取有效的進度控制措施,使工期目標提前實現(xiàn),這時的工期控制就可轉(zhuǎn)化為成本控制,進而實現(xiàn)投資效益。針對農(nóng)村環(huán)境的多樣性和復(fù)雜性,PPP 項目的成本控制和進度控制不是采取簡單和固定的方法,而是因地制宜、差異對待,實現(xiàn)動態(tài)控制。這也是農(nóng)村生活污水治理的難點所在。
在我國農(nóng)村生活污水治理過程中,由政府主導(dǎo)的 PPP 項目管理模式增大了道德風(fēng)險和組織管理風(fēng)險,政府決策層對農(nóng)村生活污水治理項目的管理深度和風(fēng)險認識不到位,監(jiān)控和管控措施不到位,管理措施簡單化、粗放化,必然達不到良好的成本控制和進度控制效果。例如,項目總工期設(shè)置不合理,急于求成,盲目壓縮總工期,簡化設(shè)計和報驗報檢程序,造成施工質(zhì)量下降,工程整改工作量增大或工期拖延,導(dǎo)致施工的直接成本和間接成本上升。
制訂計劃成本的目的是合理地確定成本控制目標,以優(yōu)化資源配置、降低工程消耗、滿足工程質(zhì)量和建設(shè)周期的要求。一個科學(xué)合理的計劃成本方案應(yīng)該基于對項目運作過程各種風(fēng)險的識別和風(fēng)險評估,能夠明確在項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各個階段風(fēng)險的管控措施,這都涉及復(fù)雜的法律、技術(shù)、金融和財務(wù)等方面的知識,但在政府主導(dǎo)下,制訂出的計劃成本方案缺少社會資本主體的深度參與和相應(yīng)專業(yè)人才團隊的支撐。一方面,臨時聘來的專家缺少對農(nóng)村實際情況的調(diào)查與研究,編制出的農(nóng)村生活污水治理項目成本風(fēng)險識別、風(fēng)險評估內(nèi)容和計劃成本方案嚴重脫離實際,導(dǎo)致風(fēng)險管控措施沒有可操作性;另一方面,許多計劃成本方案通常未經(jīng)過嚴格的審查程序或成本方案評審,給后續(xù)的實施操作過程埋下了嚴重的隱患。
(1)政府管理部門邊界條件模糊。政出多門,農(nóng)村生活污水治理項目的牽頭部門在水務(wù)、環(huán)境、城建、農(nóng)業(yè)等部門之間頻繁切換,造成政令混亂。
(2)項目實施過程的風(fēng)險預(yù)警值邊界條件模糊。施工過程的進度報告和成本報告隨意性較大,對執(zhí)行過程的進度和成本的風(fēng)險預(yù)警值反應(yīng)遲鈍,當(dāng)風(fēng)險爆發(fā)時,已經(jīng)錯過了最佳的整改時機。
(3)執(zhí)行的行業(yè)法規(guī)邊界條件模糊。在工程管理過程中,同時存在市政工程和水利工程兩個行業(yè)不同的法律法規(guī)情況,造成工程報審報檢、規(guī)范規(guī)定和驗收簽證混亂。
(4)項目部管理層面邊界條件模糊。出現(xiàn)問題后業(yè)務(wù)線索不明確,例如,項目的竣工驗收和移交的管理內(nèi)容模糊不清,使污水收集系統(tǒng)和處理系統(tǒng)的施工成果標準定義不清,造成竣工收尾時無法對照項目進度計劃進行驗收。
(5)政府監(jiān)管縱向系統(tǒng)的責(zé)權(quán)利邊界條件模糊。特別是街道、社區(qū)、村委會三級基層監(jiān)管單位沒有明確分工或缺少明確的責(zé)任人,造成施工協(xié)調(diào)和現(xiàn)場施工監(jiān)管等工作混亂,在一定程度上影響了施工進度和成本控制。
(1)完善構(gòu)建良好的法律保障體系,需要強化 PPP 項目前期運作過程的管控措施;規(guī)范 PPP 項目的投資決策階段和工程設(shè)計階段的管理工作,發(fā)揮社會資本主體的資金優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和專業(yè)人才優(yōu)勢。
(2)嚴格管控農(nóng)村生活污水治理項目規(guī)劃設(shè)計與施工設(shè)計的程序與成果內(nèi)容,堅持“先地下后地面,先深后淺”的規(guī)劃建設(shè)原則,堅持“先測繪勘察后施工設(shè)計”的原則。
(3)鑒于農(nóng)村污水設(shè)施建設(shè)的自然環(huán)境差異性和社會環(huán)境的特殊性,進度設(shè)置不能采取簡單和固定的方法,而要充分注重對進度控制方法的使用,從全局的觀念和角度出發(fā),找出最佳的成本與工期的結(jié)合點,因地制宜、差異對待,實現(xiàn)動態(tài)控制。
(4)一個科學(xué)合理的計劃成本方案應(yīng)該基于對項目運作過程各種風(fēng)險的識別和風(fēng)險評估,能夠在項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各個階段明確成本的風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險管控措施,并融合到進度控制和質(zhì)量控制之中。
(5)需要強化 PPP 項目的行政保障措施,明確風(fēng)險預(yù)警邊界、政府管理部門邊界、項目部管理任務(wù)邊界和行業(yè)法規(guī)和規(guī)范規(guī)程邊界。
(6)建議把農(nóng)村生活污水治理 PPP 項目運作過程的“政府主導(dǎo)”作用,修改為“政府引導(dǎo)”功能,以發(fā)揮政府引導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)管的作用,為社會資本主體發(fā)揮其專業(yè)特長提供便利和保障條件。
(7)建議放寬特許經(jīng)營權(quán)范圍,引入更多私有企業(yè)進入農(nóng)村生活污水治理行業(yè),避免近親操作和道德風(fēng)險。