孔祥忠

（中國水泥協(xié)會，北京100831）

1 關(guān)于產(chǎn)能規(guī)模、過剩產(chǎn)能、過載產(chǎn)能、低值產(chǎn)能

產(chǎn)能規(guī)模：是指在一段時期內(nèi)，由一定規(guī)格主機(jī)組成的制造系統(tǒng)所能形成的生產(chǎn)能力， 是建廠工程設(shè)計(jì)時確定的，稱作設(shè)計(jì)產(chǎn)能。一個企業(yè)（集團(tuán)）由一至多條生產(chǎn)線構(gòu)成了企業(yè)產(chǎn)能規(guī)模。匯總一個區(qū)域（或全國）所有企業(yè)產(chǎn)能就形成了行業(yè)產(chǎn)能規(guī)模。由于企業(yè)技術(shù)和管理水平的提升，往往生產(chǎn)線的實(shí)際產(chǎn)能大于設(shè)計(jì)產(chǎn)能。為真實(shí)分析市場供需關(guān)系，行業(yè)協(xié)會一般采用實(shí)際產(chǎn)能規(guī)模數(shù)據(jù)。

過剩產(chǎn)能：是從產(chǎn)品市場供需數(shù)量比值的產(chǎn)能利用率來界定。水泥行業(yè)產(chǎn)能利用率達(dá)80～85%時為合理區(qū)間， 低于65%時易于引起市場惡性競爭，為產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。隨著經(jīng)濟(jì)投資增長和人口增加，水泥的消費(fèi)總量和消費(fèi)基數(shù)也在增加。氣候變化帶來的施工進(jìn)度調(diào)整會影響水泥短期供給矛盾，但不會造成全年產(chǎn)能利用率的大變化。

過載產(chǎn)能：是指企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來的污染排放量和物流量，超過該區(qū)域環(huán)境承載力時的產(chǎn)能。絕大多數(shù)水泥企業(yè)都是合規(guī)生產(chǎn)和達(dá)標(biāo)排放，都是合法產(chǎn)能， 但合法產(chǎn)能的污染物總排放量和產(chǎn)生的物流量超過當(dāng)?shù)赜邢薜沫h(huán)境承載力時， 政府部門也會要求企業(yè)停產(chǎn)和限流，加之民眾環(huán)境意識的增強(qiáng)，投訴或網(wǎng)上披露環(huán)境問題也給企業(yè)帶來壓力。因此，環(huán)境承載力也會倒逼過載產(chǎn)能退出。

低值產(chǎn)能：是指企業(yè)土地資源經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出小和較長期處于停產(chǎn)的“僵尸產(chǎn)能”。在同一區(qū)域內(nèi)，水泥企業(yè)占地面積相同，但產(chǎn)能規(guī)模不同，勞動生產(chǎn)率就有差異；產(chǎn)能規(guī)模和占地面積相同，也會因管理或品種差異帶來經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的差異；土地和礦山作為企業(yè)重要的生產(chǎn)經(jīng)營要素，隨著城市規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃的修訂其資源價(jià)值也在變化。企業(yè)占有土地資源所創(chuàng)造的可比經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出小，就是低值產(chǎn)能。還有長期不能運(yùn)行的生產(chǎn)線，在賬面上就是不能產(chǎn)生效益的無效資產(chǎn)，也是低值產(chǎn)能。

2 壓減過剩產(chǎn)能、過載產(chǎn)能、低值產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能的政策導(dǎo)向

水泥是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要原材料，與諸多下游產(chǎn)業(yè)有著密切的關(guān)聯(lián)度，對生態(tài)環(huán)境因素影響較大，也是重要的戰(zhàn)略物資。因此，水泥去產(chǎn)能調(diào)結(jié)構(gòu)增效益既是行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)，也是產(chǎn)業(yè)安全保障的需要，更是落實(shí)國家生態(tài)文明建設(shè)的行動。

產(chǎn)業(yè)政策是為了協(xié)調(diào)供需結(jié)構(gòu)矛盾，推動資源有效配置，提升行業(yè)規(guī)模效應(yīng)，體現(xiàn)國家治理意志。在產(chǎn)能嚴(yán)重過剩造成效益效率低下，且市場很難自我修復(fù)的情況下，產(chǎn)業(yè)政策對行業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展就起到了加強(qiáng)宏觀控制的正面導(dǎo)向作用。在中國特色社會主義制度下，必須堅(jiān)持“四個自信”，去產(chǎn)能必須建立在產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)之下。產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)去產(chǎn)能是政府推動、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、依法依規(guī)、市場倒逼。

（1）壓減過剩產(chǎn)能：是以促進(jìn)產(chǎn)品供需動態(tài)平衡為原則，不斷提升行業(yè)整體效益、效率，維護(hù)市場公平競爭環(huán)境。壓減過剩產(chǎn)能包含控制新增產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能、穩(wěn)定有效供給。過剩熟料產(chǎn)能和水泥產(chǎn)能都是壓減產(chǎn)能的對象?，F(xiàn)有的國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)建材工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導(dǎo)意見》《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》《關(guān)于進(jìn)一步做好水泥錯峰生產(chǎn)的通知》《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理》等政策，對壓減水泥過剩產(chǎn)能都起到了重要作用，尤其是產(chǎn)能置換和錯峰生產(chǎn)兩項(xiàng)政策創(chuàng)新，在水泥供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中成效顯著。

產(chǎn)能減量置換從控制新增產(chǎn)能角度，既有利于增強(qiáng)規(guī)模效益和優(yōu)化市場布局，又起到了淘汰落后產(chǎn)能和關(guān)閉企業(yè)利益補(bǔ)償?shù)男Ч?。錯峰生產(chǎn)從有效控制產(chǎn)出角度，既促進(jìn)供需動態(tài)平衡和有效化解產(chǎn)能過剩，又起到了有利環(huán)境保護(hù)和強(qiáng)化行業(yè)自律誠信的作用。錯峰生產(chǎn)是水泥行業(yè)用政策利好的時間去換取未來去產(chǎn)能的空間。希望工信部門不斷完善現(xiàn)有政策和措施， 推進(jìn)市場化去產(chǎn)能專項(xiàng)基金設(shè)立，加大壓減過剩產(chǎn)能力度。

（2）壓減過載產(chǎn)能：是以環(huán)境負(fù)荷總量控制為原則，不斷降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中產(chǎn)生的污染物排放量和綠色發(fā)展水平。壓減過載產(chǎn)能重點(diǎn)是環(huán)境敏感地區(qū)和重污染地區(qū)的水泥企業(yè)，會因環(huán)境負(fù)荷總量控制倒逼而逐步退出過載產(chǎn)能，地方政府會以環(huán)境問題、城鎮(zhèn)規(guī)劃等要求企業(yè)搬遷或關(guān)閉。

國務(wù)院《大氣污染防治行動計(jì)劃通知》要求嚴(yán)格實(shí)施污染物排放總量控制，將二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵和揮發(fā)性有機(jī)物排放是否符合總量控制要求作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)審批的前置條件，起到了遏制新增產(chǎn)能作用?！端喙I(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》和《水泥單位產(chǎn)品能耗消耗限額標(biāo)準(zhǔn)》對我國水泥企業(yè)能效和環(huán)保指標(biāo)，提出了世界最嚴(yán)格的管控標(biāo)準(zhǔn)。近期，生態(tài)環(huán)境部出臺《重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)應(yīng)急減排技術(shù)指南》， 對水泥行業(yè)在重污染預(yù)警期間實(shí)行差異化績效分級管控，不同等級的企業(yè)在生產(chǎn)和運(yùn)輸方面有不同的限制要求。

長期的環(huán)境指標(biāo)過載壓力和短期頻繁的環(huán)保行政督查，勢必造成水泥行業(yè)壓減過載產(chǎn)能。建議由國家和地方政府聯(lián)合設(shè)立“過載產(chǎn)能”結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)基金，引導(dǎo)“過載產(chǎn)能”有序退出，這將是一項(xiàng)政策創(chuàng)新。

（3）壓減低值產(chǎn)能：是以實(shí)現(xiàn)土地資源效益最大化為原則，提升企業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地資源利用率水平。自然資源部《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》要求通過規(guī)模引導(dǎo)、布局優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場配置、盤活利用等手段，達(dá)到節(jié)約土地、減量用地、提升用地強(qiáng)度、促進(jìn)低效廢棄地再利用、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局、提高土地利用效率。自然資源主管部門將建立節(jié)約集約用地制度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，促進(jìn)土地利用效率的提高，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用。

由于市場因素，水泥行業(yè)還有相當(dāng)數(shù)量的小規(guī)模生產(chǎn)線長期處于停產(chǎn)狀態(tài)，俗稱“僵尸企業(yè)”或“僵尸產(chǎn)能”，占用土地和資產(chǎn)，不創(chuàng)造社會財(cái)富。這種低值產(chǎn)能企業(yè)，勞動生產(chǎn)率低和土地資源利用率水平低。建議在水泥行業(yè)開展企業(yè)土地資源效益評價(jià)體系，列出低值產(chǎn)能企業(yè)名單，引導(dǎo)低值產(chǎn)能盡快退出市場。

（4）淘汰落后產(chǎn)能：是推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排的重要舉措。落后產(chǎn)能是能耗、環(huán)保、安全、技術(shù)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)不合格產(chǎn)品或淘汰類產(chǎn)能。落后產(chǎn)能必須依法依規(guī)關(guān)停退出。產(chǎn)業(yè)政策明確規(guī)定，對落后產(chǎn)能執(zhí)行水、電價(jià)格政策，差別化信貸政策，強(qiáng)化信息公開，加強(qiáng)行業(yè)自律，媒體宣傳引導(dǎo)，實(shí)施聯(lián)合懲戒和信用約束。

國務(wù)院早已頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》（國發(fā)[2010]7 號）、《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā) [2013]41 號），2017 年工信部聯(lián)合15 個部委下發(fā)《關(guān)于利用綜合標(biāo)準(zhǔn)依法依規(guī)推動落后產(chǎn)能退出的指導(dǎo)意見》（工信部聯(lián)產(chǎn)業(yè)[2017]30 號），建立16 部委淘汰落后產(chǎn)能工作部際協(xié)調(diào)小組，對鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃等重點(diǎn)行業(yè)，以完善能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、技術(shù)為主的綜合標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格常態(tài)化執(zhí)法和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，形成多標(biāo)準(zhǔn)、多部門、多渠道協(xié)同推進(jìn)工作格局，建立市場化、法治化淘汰落后產(chǎn)能長效機(jī)制。16 部委聯(lián)合嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，加強(qiáng)監(jiān)督檢查， 對淘汰落后產(chǎn)能進(jìn)展較慢的地方采取通報(bào)、約談等方式進(jìn)行督辦。根據(jù)文件對行業(yè)協(xié)會的要求，中國水泥協(xié)會率先組建了產(chǎn)業(yè)政策專家組，及時配合16 部委進(jìn)行全國督查工作。

3 水泥去產(chǎn)能任務(wù)的長期性和艱巨性

根據(jù)中國水泥協(xié)會所作《我國水泥消費(fèi)量預(yù)測研究報(bào)告》 中水泥消費(fèi)峰值數(shù)學(xué)模型的分析結(jié)論，2015～2025 年是我國水泥消費(fèi)高峰平臺期， 其中2018～2020 年是水泥熟料消費(fèi)峰值期，之后消費(fèi)量會逐年平緩下降， 演算2050 年需求量維持在峰值的40～45%左右。

城鎮(zhèn)化率增長和GDP 增速是拉動水泥消費(fèi)的關(guān)鍵因素。2018 年中國城鎮(zhèn)化率為59.6%，2019 年為60.60%，按照每年1%增速，離城鎮(zhèn)化率70%還有不到10 年時間。國際公認(rèn)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體標(biāo)準(zhǔn)為人均GDP 超過2 萬美元， 中國2019 年人均GDP 突破1 萬美元， 按照近5 年人均GDP 復(fù)合增長率為4.5%計(jì)算，再有15 年時間將實(shí)現(xiàn)超2 萬美元。

由此可以看出，在不出現(xiàn)重大經(jīng)濟(jì)危機(jī)的情況下，未來10 年水泥消費(fèi)呈緩慢下降趨勢，但今年美國政府對中國經(jīng)濟(jì)瘋狂打壓，為今后消費(fèi)市場帶來不確定負(fù)面影響。由此可以得出：水泥去產(chǎn)能任務(wù)是長期的，留給行業(yè)去產(chǎn)能的時間也是有限的。

去產(chǎn)能的阻力來自多方面，有法律的、經(jīng)濟(jì)的、民生的問題，也有來自企業(yè)自身和個別地方政府的阻力。一邊在艱苦地去產(chǎn)能，一邊有個別地方政府還在招商引資建水泥廠，為產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的水泥行業(yè)“添磚加瓦”。

4 水泥去產(chǎn)能的市場化創(chuàng)新試點(diǎn)

《關(guān)于促進(jìn)建材工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2016]34 號）在“完善支持政策”章節(jié)中，明確要求支持“探索由大型骨干水泥企業(yè)和平板玻璃企業(yè)按照誰受益、誰付費(fèi)的原則，聯(lián)合設(shè)立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)資金，專門用于獎補(bǔ)主動退出的產(chǎn)能”。這項(xiàng)政策落實(shí)難度大，工信部和中國水泥協(xié)會都推動了部分省市開展結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)新試點(diǎn)，并希望借助創(chuàng)新試點(diǎn)平臺設(shè)立去產(chǎn)能專項(xiàng)基金，但這項(xiàng)工作沒有得到有關(guān)行政執(zhí)法部門的理解和支持。問題也許出在缺少一個政府部門出臺關(guān)于支持設(shè)立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)資金的指導(dǎo)意見。專項(xiàng)基金的錢可以企業(yè)出，政府部門得有一個如何規(guī)范操作的實(shí)施細(xì)則，讓企業(yè)規(guī)避投資和操作風(fēng)險(xiǎn)，大膽開展創(chuàng)新試點(diǎn)工作。

產(chǎn)能也是企業(yè)資產(chǎn)， 去產(chǎn)能是資產(chǎn)價(jià)值的轉(zhuǎn)移。由于停產(chǎn)5～10 年的水泥生產(chǎn)線還可能修復(fù)投產(chǎn)，因此，在完全市場化的情況下，只有企業(yè)獲得認(rèn)為公允的某種資金補(bǔ)償才可能自己主動關(guān)閉生產(chǎn)線退出產(chǎn)能，否則即使企業(yè)因資金鏈斷裂或資不抵債而停產(chǎn)破產(chǎn)，往往也會有接盤者，企業(yè)產(chǎn)能依然存在。設(shè)立水泥去產(chǎn)能專項(xiàng)基金創(chuàng)新試點(diǎn)是建立市場化去產(chǎn)能長效機(jī)制的關(guān)鍵，也是水泥行業(yè)“十四五”期間供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

5 結(jié)語

水泥行業(yè)的壓減產(chǎn)能包含過剩產(chǎn)能、 過載產(chǎn)能、低值產(chǎn)能、落后產(chǎn)能。在中國特色社會主義制度下，政治導(dǎo)向決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，產(chǎn)業(yè)政策決定了行業(yè)發(fā)展方向。水泥行業(yè)壓減產(chǎn)能、結(jié)構(gòu)調(diào)整需要政府多部門的協(xié)同推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)是行業(yè)去產(chǎn)能的關(guān)鍵。

去產(chǎn)能需要理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是改革，改革就存在風(fēng)險(xiǎn)。水泥行業(yè)在鼓勵企業(yè)市場整合提高產(chǎn)業(yè)集中度，在加強(qiáng)行業(yè)自律推行錯峰生產(chǎn)，尤其在組建結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)新試點(diǎn)設(shè)立去產(chǎn)能專項(xiàng)基金方面的改革，或多或少都會觸及現(xiàn)有法律法規(guī)，需要政府部門出臺鼓勵政策。

水泥去產(chǎn)能的任務(wù)將伴隨著國家整個工業(yè)化的過程， 從產(chǎn)品消費(fèi)高平臺期到長期需求穩(wěn)定期，去產(chǎn)能任務(wù)是長期的。如果新增產(chǎn)能不能控制，結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化不能持續(xù)， 只要出現(xiàn)需求較大幅度下滑，行業(yè)發(fā)展很快會倒縮。