王澤波
農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)是一個古老而又全新的課題。本文以鄄城縣為例,從現(xiàn)實中有關(guān)農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)問題的案例為切入點,經(jīng)過反思歸納認識到問題的關(guān)鍵點,提出了鄄城縣農(nóng)村集體土體所有權(quán)與使用權(quán)存在的問題,并在文章最后,提出了解決鄄城縣集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的對策,希望能對鄄城縣以及我國縣區(qū)的農(nóng)村集體土地帶來一定的幫助。
鄄城縣作為我國重點發(fā)展的縣區(qū),近些年里,在推動土地合理利用方面制定了很多政策和措施,比如:鄄城縣“十三五”規(guī)劃,提到了農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán),明確將其作為本縣在以后發(fā)展的一個重點建設(shè)內(nèi)容,要求在城市化的發(fā)展過程中,實現(xiàn)土地的合理利用。在這樣的背景下,探究鄄城縣的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán),必定是有著很強的意義。
1、鄄城縣集體土地所有權(quán)問題分析
(1)集體土地所有權(quán)的所屬不清
在中國,有很多法則是關(guān)于土地所有權(quán)的,比如:《憲法》、《土地管理法》等,對各地的土地都進行了應(yīng)有的規(guī)定,拋開特別的規(guī)定外,集體所擁有的土地都歸農(nóng)民集體所有,由多個單位對其進行管理并運營,如:村委會、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等等。前面所敘述的這些內(nèi)容,主要是關(guān)于集體土地歸屬的立法內(nèi)容,不過,盡管歸集體擁有,卻沒有清楚地規(guī)定到詳細的個體。根據(jù)鄄城縣的實際情況來看,有的農(nóng)村集體擁有的土地,在實際中卻是小團體所有,作為鄄城縣的農(nóng)村干部,有的不按章程辦事,乃至于把土地轉(zhuǎn)化為個人所有,這就造成了農(nóng)村干部以權(quán)謀私的現(xiàn)象,還有更嚴重的情況,那就是用土地的支配權(quán)來逼迫老百姓,如此一來,農(nóng)村干部的這些作為是見怪不怪了,在我們的鄄城縣,村干部存在著霸占土地的情況,這讓老百姓和村干部之間起很大的沖突,引發(fā)土地糾紛,嚴重的還會促使老百姓上訪告狀,這不但影響了經(jīng)濟建設(shè),還會讓社會得不到安寧。
(2)“一戶多宅”現(xiàn)象較普遍
在我國的《土地管理法》中,對宅基地有很明確的規(guī)定,一戶人家只能有一處宅基地。在當前的法律法規(guī)上,對這個戶沒有具體的說明。在實際的執(zhí)行當中,對一戶一宅就會理解不當,嚴重的會理解成別的意思,拿鄄城縣一戶人家為例,當分成兩戶后之后,按照法律的規(guī)定,就會有兩處宅基地產(chǎn)生,那多出來的這一處怎么辦呢,這樣的問題對確權(quán)發(fā)證來說,是比較費事的。
(3)缺少統(tǒng)一的農(nóng)村土地登記制度
在眼下,鄄城縣在集體土地的登記方面,沒有一個專門的部門來負責,現(xiàn)實情況是多部門來登記,顯得比較亂雜,所以,在土地登記這方面,是缺少統(tǒng)一的土地登記制度。
(4)缺少一體化的信息化管理
當下,鄄城縣在地籍調(diào)查工作方面,有待于改進,對于信息化的運用較為落后,主要是沒有進行信息一體化的管理。一定程度上阻礙了鄄城縣集體土地使用權(quán)制度的持續(xù)有效實施。
2、完善城縣集體土地所有權(quán)的措施
(1)找準集體土地所有權(quán)的主體
對于鄄城縣集體土地所有權(quán)的主體,我們要怎樣去搞清楚呢?接下來就要對其進行正確的辨別,首先,成立村小組,將那些直接用來種植的土地,劃分為村小組集體所有;其次,作為村級組織,在公益建設(shè)以及發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)方面,要為其留有一些土地;最后,在村級政府機關(guān)這樣的部門,占據(jù)的行政用地或公益用地。通過以上的辨別,把集體土地所有權(quán)的客體也講了出來,明白了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬,在此基礎(chǔ)上,我們還要做好相應(yīng)的農(nóng)村土地登記工作。農(nóng)村集體土地可分為兩種:一是農(nóng)用地,可供給農(nóng)民直接種地,或者是用于養(yǎng)殖、種樹等;二是建設(shè)用地,大多是用于農(nóng)村宅基地,少數(shù)用于行政用地、公益用地以及其他用地。在如今,農(nóng)村集體土地進行確權(quán)發(fā)證,在這項工作上,要注意兩大點:第一點,對農(nóng)村的集體土地在測量時,邊界處劃分要準確,測量的數(shù)據(jù)要詳細;第二點,將測量回來的信息登記清楚。
(2)建立城鄉(xiāng)平等的社會保障制度
在當前的現(xiàn)狀中,宅基地的使用權(quán)不準隨意買賣,這樣是怕老百姓因沒有地了,失去了生活來源,也怕那些有錢有勢的城里人,到我們的農(nóng)村來搶地。鄄城縣的老百姓們,在這樣競爭中是不占優(yōu)勢的,有可能會讓他們什么也得不到。土地對老百姓而言,占據(jù)著很重要的位置。事實上,鄄城縣的農(nóng)村人可以加入社會保險體系,這樣一來,跟城里人享受一樣的待遇,就可防止這個問題發(fā)生。通過繳納社會保險,有利于發(fā)揮出宅基地的使用價值。
(3)區(qū)分對待“一戶多宅”情況
合法繼承的前提下,繼承人名下多出來的房屋,這時對此房屋所有權(quán)繼承人,應(yīng)當對其認可,但是,此房屋繼承人不允許對房屋改造、擴建,在自行損毀、拆掉之后,就會空出來宅基地,空出來應(yīng)還給集體經(jīng)濟組織,同樣的道理,集體經(jīng)濟組織應(yīng)當付給相應(yīng)的賠償。像那些宅基地沒有蓋房或房屋廢棄的,長時間棄置在那里,此情況可無償收回。另外,鄄城縣有別的一戶多宅情況,多處宅基地面積加起來,只要不超出所在地規(guī)定的范圍,是可以一戶多宅的。
(4)改一戶只能擁有一處宅基地為一戶只能申請一處宅基地
在我國的《土地管理法》中,第六十二條規(guī)定:農(nóng)村一戶人家只可擁有一處宅基地。之后對土地管理法進行修訂,在修改草案征求意見稿中,第八十九條規(guī)定:農(nóng)村一戶人家只可申請一處宅基地,而且要在規(guī)定的范圍內(nèi)。這樣對鄄城縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)也大有益處。
在新形勢下,鄄城縣提出農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的戰(zhàn)略任務(wù),給我們的土地管理工作發(fā)出了高要求。作為管理土地的國土資源部門,不止要保證有種植地,還要維護社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展,同時,還要掌控好建設(shè)用地面積,以達到節(jié)約用地的目的,不讓土地資源受到浪費。作為我國土地制度的重點任務(wù),農(nóng)村集體土地使用權(quán)與所有權(quán)應(yīng)在管制方面加以改進,如:管制的內(nèi)容、依據(jù)、技術(shù)等多方面,只有對這些進行有效改進,才可調(diào)和好用地間的關(guān)系。
(作者單位:274600山東省鄄城縣自然資源和規(guī)劃局)