王澤波
農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)是一個(gè)古老而又全新的課題。本文以鄄城縣為例,從現(xiàn)實(shí)中有關(guān)農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)問(wèn)題的案例為切入點(diǎn),經(jīng)過(guò)反思?xì)w納認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn),提出了鄄城縣農(nóng)村集體土體所有權(quán)與使用權(quán)存在的問(wèn)題,并在文章最后,提出了解決鄄城縣集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的對(duì)策,希望能對(duì)鄄城縣以及我國(guó)縣區(qū)的農(nóng)村集體土地帶來(lái)一定的幫助。
鄄城縣作為我國(guó)重點(diǎn)發(fā)展的縣區(qū),近些年里,在推動(dòng)土地合理利用方面制定了很多政策和措施,比如:鄄城縣“十三五”規(guī)劃,提到了農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán),明確將其作為本縣在以后發(fā)展的一個(gè)重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容,要求在城市化的發(fā)展過(guò)程中,實(shí)現(xiàn)土地的合理利用。在這樣的背景下,探究鄄城縣的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán),必定是有著很強(qiáng)的意義。
1、鄄城縣集體土地所有權(quán)問(wèn)題分析
(1)集體土地所有權(quán)的所屬不清
在中國(guó),有很多法則是關(guān)于土地所有權(quán)的,比如:《憲法》、《土地管理法》等,對(duì)各地的土地都進(jìn)行了應(yīng)有的規(guī)定,拋開(kāi)特別的規(guī)定外,集體所擁有的土地都?xì)w農(nóng)民集體所有,由多個(gè)單位對(duì)其進(jìn)行管理并運(yùn)營(yíng),如:村委會(huì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等等。前面所敘述的這些內(nèi)容,主要是關(guān)于集體土地歸屬的立法內(nèi)容,不過(guò),盡管歸集體擁有,卻沒(méi)有清楚地規(guī)定到詳細(xì)的個(gè)體。根據(jù)鄄城縣的實(shí)際情況來(lái)看,有的農(nóng)村集體擁有的土地,在實(shí)際中卻是小團(tuán)體所有,作為鄄城縣的農(nóng)村干部,有的不按章程辦事,乃至于把土地轉(zhuǎn)化為個(gè)人所有,這就造成了農(nóng)村干部以權(quán)謀私的現(xiàn)象,還有更嚴(yán)重的情況,那就是用土地的支配權(quán)來(lái)逼迫老百姓,如此一來(lái),農(nóng)村干部的這些作為是見(jiàn)怪不怪了,在我們的鄄城縣,村干部存在著霸占土地的情況,這讓老百姓和村干部之間起很大的沖突,引發(fā)土地糾紛,嚴(yán)重的還會(huì)促使老百姓上訪告狀,這不但影響了經(jīng)濟(jì)建設(shè),還會(huì)讓社會(huì)得不到安寧。
(2)“一戶多宅”現(xiàn)象較普遍
在我國(guó)的《土地管理法》中,對(duì)宅基地有很明確的規(guī)定,一戶人家只能有一處宅基地。在當(dāng)前的法律法規(guī)上,對(duì)這個(gè)戶沒(méi)有具體的說(shuō)明。在實(shí)際的執(zhí)行當(dāng)中,對(duì)一戶一宅就會(huì)理解不當(dāng),嚴(yán)重的會(huì)理解成別的意思,拿鄄城縣一戶人家為例,當(dāng)分成兩戶后之后,按照法律的規(guī)定,就會(huì)有兩處宅基地產(chǎn)生,那多出來(lái)的這一處怎么辦呢,這樣的問(wèn)題對(duì)確權(quán)發(fā)證來(lái)說(shuō),是比較費(fèi)事的。
(3)缺少統(tǒng)一的農(nóng)村土地登記制度
在眼下,鄄城縣在集體土地的登記方面,沒(méi)有一個(gè)專門的部門來(lái)負(fù)責(zé),現(xiàn)實(shí)情況是多部門來(lái)登記,顯得比較亂雜,所以,在土地登記這方面,是缺少統(tǒng)一的土地登記制度。
(4)缺少一體化的信息化管理
當(dāng)下,鄄城縣在地籍調(diào)查工作方面,有待于改進(jìn),對(duì)于信息化的運(yùn)用較為落后,主要是沒(méi)有進(jìn)行信息一體化的管理。一定程度上阻礙了鄄城縣集體土地使用權(quán)制度的持續(xù)有效實(shí)施。
2、完善城縣集體土地所有權(quán)的措施
(1)找準(zhǔn)集體土地所有權(quán)的主體
對(duì)于鄄城縣集體土地所有權(quán)的主體,我們要怎樣去搞清楚呢?接下來(lái)就要對(duì)其進(jìn)行正確的辨別,首先,成立村小組,將那些直接用來(lái)種植的土地,劃分為村小組集體所有;其次,作為村級(jí)組織,在公益建設(shè)以及發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面,要為其留有一些土地;最后,在村級(jí)政府機(jī)關(guān)這樣的部門,占據(jù)的行政用地或公益用地。通過(guò)以上的辨別,把集體土地所有權(quán)的客體也講了出來(lái),明白了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬,在此基礎(chǔ)上,我們還要做好相應(yīng)的農(nóng)村土地登記工作。農(nóng)村集體土地可分為兩種:一是農(nóng)用地,可供給農(nóng)民直接種地,或者是用于養(yǎng)殖、種樹(shù)等;二是建設(shè)用地,大多是用于農(nóng)村宅基地,少數(shù)用于行政用地、公益用地以及其他用地。在如今,農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)發(fā)證,在這項(xiàng)工作上,要注意兩大點(diǎn):第一點(diǎn),對(duì)農(nóng)村的集體土地在測(cè)量時(shí),邊界處劃分要準(zhǔn)確,測(cè)量的數(shù)據(jù)要詳細(xì);第二點(diǎn),將測(cè)量回來(lái)的信息登記清楚。
(2)建立城鄉(xiāng)平等的社會(huì)保障制度
在當(dāng)前的現(xiàn)狀中,宅基地的使用權(quán)不準(zhǔn)隨意買賣,這樣是怕老百姓因沒(méi)有地了,失去了生活來(lái)源,也怕那些有錢有勢(shì)的城里人,到我們的農(nóng)村來(lái)?yè)尩?。鄄城縣的老百姓們,在這樣競(jìng)爭(zhēng)中是不占優(yōu)勢(shì)的,有可能會(huì)讓他們什么也得不到。土地對(duì)老百姓而言,占據(jù)著很重要的位置。事實(shí)上,鄄城縣的農(nóng)村人可以加入社會(huì)保險(xiǎn)體系,這樣一來(lái),跟城里人享受一樣的待遇,就可防止這個(gè)問(wèn)題發(fā)生。通過(guò)繳納社會(huì)保險(xiǎn),有利于發(fā)揮出宅基地的使用價(jià)值。
(3)區(qū)分對(duì)待“一戶多宅”情況
合法繼承的前提下,繼承人名下多出來(lái)的房屋,這時(shí)對(duì)此房屋所有權(quán)繼承人,應(yīng)當(dāng)對(duì)其認(rèn)可,但是,此房屋繼承人不允許對(duì)房屋改造、擴(kuò)建,在自行損毀、拆掉之后,就會(huì)空出來(lái)宅基地,空出來(lái)應(yīng)還給集體經(jīng)濟(jì)組織,同樣的道理,集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)付給相應(yīng)的賠償。像那些宅基地沒(méi)有蓋房或房屋廢棄的,長(zhǎng)時(shí)間棄置在那里,此情況可無(wú)償收回。另外,鄄城縣有別的一戶多宅情況,多處宅基地面積加起來(lái),只要不超出所在地規(guī)定的范圍,是可以一戶多宅的。
(4)改一戶只能擁有一處宅基地為一戶只能申請(qǐng)一處宅基地
在我國(guó)的《土地管理法》中,第六十二條規(guī)定:農(nóng)村一戶人家只可擁有一處宅基地。之后對(duì)土地管理法進(jìn)行修訂,在修改草案征求意見(jiàn)稿中,第八十九條規(guī)定:農(nóng)村一戶人家只可申請(qǐng)一處宅基地,而且要在規(guī)定的范圍內(nèi)。這樣對(duì)鄄城縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)也大有益處。
在新形勢(shì)下,鄄城縣提出農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的戰(zhàn)略任務(wù),給我們的土地管理工作發(fā)出了高要求。作為管理土地的國(guó)土資源部門,不止要保證有種植地,還要維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展,同時(shí),還要掌控好建設(shè)用地面積,以達(dá)到節(jié)約用地的目的,不讓土地資源受到浪費(fèi)。作為我國(guó)土地制度的重點(diǎn)任務(wù),農(nóng)村集體土地使用權(quán)與所有權(quán)應(yīng)在管制方面加以改進(jìn),如:管制的內(nèi)容、依據(jù)、技術(shù)等多方面,只有對(duì)這些進(jìn)行有效改進(jìn),才可調(diào)和好用地間的關(guān)系。
(作者單位:274600山東省鄄城縣自然資源和規(guī)劃局)