廣州舊城：社會資本介入“微改造”
2020-02-12 05:11:28荊淮僑周穎
瞭望東方周刊 2020年1期
荊淮僑 周穎
俯瞰廣州沙面（金立旺/ 攝）
長久以來，舊城改造都是一個世界性難題。經過前期兩年多在15個城市試點， 2019年城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作全面推開。這項涉及全國約17萬個老舊小區(qū)和上億居民的民生工程，瞬間成為萬眾矚目的焦點。
比起大拆大建，城市改造更新更需要“繡花的耐心”。但復雜的產權關系、紛繁的個體訴求，以及不甚明朗的盈利空間，令許多企業(yè)望而卻步。一方面是潛力巨大的舊改市場，另一方面則是難以一力承擔所有工作的政府，如何打破藩籬？廣州通過永慶坊等改造試點，率先邁出了一步。
拆遷變改造
拆還是不拆，這曾是一個長久困擾著江偉輝的問題。江偉輝是廣州市荔灣區(qū)住建局負責人，自2006年起負責轄區(qū)內恩寧路的拆遷改造工作。但居民的反對和趕工期的壓力，令他一籌莫展。
自清朝設立十三行至今，廣州一直是中國與全球貿易往來的窗口。恩寧路距離廣州十三行舊址僅2.5公里，匯聚了西關風情、騎樓建筑、嶺南曲藝，是最具廣東文化風味的舊城地標。
然而，十多年前，隨著中國經濟高速發(fā)展，廣東等沿海地區(qū)的打工熱帶來了人口的迅速膨脹。與國內許多城市的擴張路徑相似，廣州的城市骨架隨著一座座新區(qū)的興建而不斷擴大。而以恩寧路為代表的老城區(qū)，卻因理念落后、投入不夠而逐漸衰退。
“每個社區(qū)面臨的‘老化問題都不同，除了對民生基礎設施的升級，引入新的產業(yè)，才能讓老社區(qū)不斷煥發(fā)新活力?！?/blockquote>
2006年，恩寧路被納入廣州市集中改造決策視野。在當時，推倒重來是最簡單、最直接的選擇。江偉輝曾算過一筆賬，考慮到拆遷的經濟平衡，按拆一建三的膨脹系數，新房要建到二三十層高，但是，社區(qū)的整體建筑風貌和歷史文化肌理會遭到極大破壞。
隨著征收拆遷的推進，許多不愿離開的原住民開始抵制。“這里有我太多的回憶，全部拆掉讓我無法接受?！苯衲?9歲的林燕霞在恩寧路的永慶坊生活了30多年，她堅決反對拆遷。
從江偉輝的角度來看，只有按時完成拆遷，才能進行后續(xù)建設。但當地推進拆遷的辦法一度引來境外輿論的批評。
2011年，華南理工大學教授王世福團隊受托以保護歷史文化為前提所做的減量規(guī)劃獲得通過，卻因要遷走全部居民的問題再次擱淺。2013年，恩寧路正式被定義為歷史文化街區(qū)，轄區(qū)建筑限高，這意味著拆遷的經濟平衡不再可能實現。
面對沒有開發(fā)商接手、無法遷走所有居民的局面，江偉輝的任務從拆遷變成了建設。2015年，廣州成立城市更新局，同年即通過BOT（建設-經營-轉讓）的方式，引入社會資本參與“微改造”，并最終選擇建筑整體風貌保留完整、原住民較少的永慶坊作為試點，由企業(yè)負責改造、建設和運營，15年運營期滿后交回給政府。
經過10個月的“繡花式”改造，永慶坊于2016年9月正式開放。此時距離江偉輝初接手這個項目，已過去了十年?！皡^(qū)別于其他舊城改造模式，永慶坊通過運營權市場化讓各方在發(fā)展經濟與保護文化之間找到了平衡點，有效降低了財政負擔?！蓖跏栏Ｕf。
建設方代表、廣州萬科公司副總經理喻敏鋒說，永慶坊每平方米改造成本1萬元，而新房建設成本只有三分之一?！熬陀缿c坊來看，文化保護和GDP發(fā)展有些矛盾，但是就整個城市來看，它讓廣州別具特色?！?h3>在千差萬別中找到平衡點
永慶坊只是廣州城市更新試點項目之一。廣州市住建局有關負責人表示，當地2019年重點打造恩寧路、沙面、白云山等10大片區(qū)，共50個老舊小區(qū)項目，尤其是涉及歷史街區(qū)、歷史風貌區(qū)、歷史建筑的老舊小區(qū)，要做好文脈肌理的保護。
10月剛剛完成改造的廣州市六榕街舊南海縣社區(qū)，位于當地歷史文化街區(qū)核心保護范圍內。在石板路、紅磚墻、大榕樹之間，72處民國時期的傳統(tǒng)風貌建筑棲身在這座繁華都市中。
社區(qū)負責人介紹，這里是廣州保存最完好的民國初期建筑群。由于年歲久遠，以前這里變成了老街巷、老房屋、老居民俱全的“三老”社區(qū)，不僅空間雜亂，設施陳舊，公共空間單一，歷史風貌也湮沒其間難以分辨。
隨著改造工作結束，如今的舊南海縣社區(qū)已變了模樣：漫天飛舞的管線消失了，破損的路面新?lián)Q了地磚。路旁增加了復古風格的路燈，與街上的咖啡廳、民宿一起，給這個街區(qū)注入了時尚感。社區(qū)里的《大公報》舊址旁，一個全新的口袋公園吸引了不少游客前來打卡。
廣州市住房與城鄉(xiāng)建設局環(huán)境建設管理處處長賴永嫻介紹，永慶坊和舊南?？h社區(qū)都是當地進行“微改造”的試點項目，而這兩處最顯著的特點，正是引入了商業(yè)化運作。
“每個社區(qū)面臨的‘老化問題都不同，除了對民生基礎設施的升級，引入新的產業(yè)，才能讓老社區(qū)不斷煥發(fā)新活力?！辟囉缷拐f。
當下，城市的更新主要依靠“三舊改造”。但相比于舊廠、舊村，舊城老小區(qū)改造是最難的。喻敏鋒說，因為其本身條件還可以，有一定的規(guī)劃，同時利益群體更加分散。
永慶坊的原居民有6戶，他們最關心環(huán)境的改善和物業(yè)效能的提升。林燕霞一天中最享受的時光，是在暮色下抱著小孫子散步。但一到了晚上，街道上一片漆黑，給居民帶來許多不便。對于改造，商家更關心場地的品牌性和空間，以及是否有穩(wěn)定的客流量。消費者則希望在同質化的商業(yè)項目中找到不一樣的體驗。
“把這些命題都解決掉，才是成功的改造項目?！庇髅翡h說。
在千差萬別的需求中找到平衡點，考驗企業(yè)的運營能力。老舊小區(qū)改造中，改善居民生活環(huán)境屬于剛性支出，且很難盈利。進行商業(yè)開發(fā)是達成經濟平衡的重要手段，但這恰恰是老城區(qū)的弱項。
一些城市正在醞釀“肥瘦搭配”的方式，根據開發(fā)商改造的老舊小區(qū)面積，在新出讓土地時給予一定的優(yōu)惠，提升開發(fā)商的積極性。
永慶坊改造一期只有約8000平方米，涉及的住戶較少，因此成為商業(yè)化運作的理想試驗區(qū)。如今，這里有30多家特色商業(yè)，20多家創(chuàng)意辦公，日均人流量過萬，商鋪出租率超過95%。
“一開始以為永慶坊在老城區(qū)，不適合科技公司。沒想到經過改造后，這里既保留了廣州老西關的味道，也能夠滿足辦公的需要。”亮風臺負責人韓磊說，很喜歡這種腳踩地、頭望天的辦公環(huán)境。
鼓勵社會資本參與
如今，永慶坊不僅成為文藝青年的青睞之地，也是廣州街坊懷舊的好去處。然而，具備永慶坊這種條件的社區(qū)，畢竟還是少數。
2019年7月30日，廣州市越秀區(qū)六榕街舊南?？h社區(qū)的歷史建筑（ 荊淮僑/攝）
經過幾年的探索，廣州的老舊小區(qū)“微改造”正以試點帶動全面——按照從小區(qū)到片區(qū)，從整治到活化，從管理到治理的思路規(guī)劃連片改造，以惠及更大民生。但當地住建部門也意識到，完成改造僅僅是城市更新的第一步。
賴永嫻說，過去許多小區(qū)都沒有專門的物業(yè)進行管理，改造后相關設施的維護和管養(yǎng)等，都是問題。王世福說，2018年廣州的物業(yè)專項維修資金收了19億元，花了3000多萬元，使用率只有1.7%。這項看得見摸不著的房屋維修金，因為缺乏相關制度設計，想運用起來并不容易。
自2018年下半年以來，外資對中國的存量地產和城市更新保持了非常高的關注。近日，在廣州城市更新論壇上，翰同資本創(chuàng)始人王倩表示，有越來越多的外資尋求在這個領域的合作。而城市更新鏈條長、環(huán)節(jié)多，包括募投管退等多個環(huán)節(jié)，需要資本方、設計方、運營方攜手合作，才能實現共贏。
目前，當地住建部門也在積極探索，希望引入企業(yè)等社會力量參與老舊小區(qū)微改造?！俺鞘懈虏粌H是一項民生工程，更是巨大的市場。只有市場上的各方都能發(fā)揮作用，才能發(fā)揮出最大效果?！辟囉缷拐f。
有業(yè)內人士表示，由于純舊改項目很難做到收支平衡，許多地方為了鼓勵開發(fā)商參與，會劃撥周邊的土地進行連片開發(fā)，通過搭配的方式完成改造任務。但這種做法通常是原居民全部搬遷，與當前的老舊小區(qū)改造存在許多不同，很難完全復制。
本刊記者在采訪中了解到，一些城市正在醞釀“肥瘦搭配”的方式，根據開發(fā)商改造的老舊小區(qū)面積，在新出讓土地時給予一定的優(yōu)惠，提升開發(fā)商的積極性。也有學者建議，應將老舊小區(qū)改造納入“限地價、競配建”機制當中，在新出讓土地報價達到最高限制地價后，將老舊小區(qū)改造列入競價當中。
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