賈玉紅

（湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南 湘潭 411100）

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，為應(yīng)對(duì)生產(chǎn)方式和社會(huì)分工劇烈變化引起的各種社會(huì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)，政府職權(quán)和部門不斷擴(kuò)張,“行政國(guó)家”現(xiàn)象在世界各國(guó)逐漸興起，至今該趨勢(shì)有所緩和，但是在社會(huì)主義國(guó)家政府無(wú)處不在。我國(guó)政府在許多領(lǐng)域都起引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，政府對(duì)社會(huì)生活、市場(chǎng)發(fā)展、文化傳承與創(chuàng)造等各方面的影響隨處可見。基于此，為了更好地發(fā)揮政府職能，預(yù)防政府過(guò)度擴(kuò)張和政府失靈，法治政府建設(shè)和政務(wù)誠(chéng)信問題被寄以厚望且任重道遠(yuǎn)。

1. 政策背景及依據(jù)

早在2012年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆全國(guó)代表大會(huì)就提出“法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的一體化建設(shè)”,并將2020年基本完成法治政府建設(shè)作為全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性評(píng)判指標(biāo)。此后，十八屆四中全會(huì)以“依法治國(guó)”為主題，并以近五分之一的篇幅強(qiáng)調(diào)布局法治政府建設(shè)。為此，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《法治政府綱要》）, 明確了法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)和具體措施。于此同時(shí)，黨的十八大也提出要建設(shè)社會(huì)信用體系，并以重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)強(qiáng)調(diào)著重建設(shè)“四個(gè)誠(chéng)信”。2014年6月, 國(guó)務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要 (2014-2020年)》 (以下簡(jiǎn)稱《信用綱要》)明確了政務(wù)誠(chéng)信①、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信四個(gè)誠(chéng)信建設(shè)重點(diǎn)領(lǐng)域，并將政務(wù)誠(chéng)信作為社會(huì)信用體系建設(shè)最為關(guān)鍵的一環(huán)。雖然“四個(gè)誠(chéng)信”的分類方式在學(xué)界備受爭(zhēng)議（核心爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于司法公信）, 但政務(wù)誠(chéng)信是構(gòu)建社會(huì)信用體系的重中之重，這一點(diǎn)毋庸置疑。

“中國(guó)特色”的一個(gè)重要表現(xiàn)就是政府高度參與，甚至在很多領(lǐng)域體現(xiàn)為政府主導(dǎo)，社會(huì)信用體系建設(shè)更是如此。國(guó)家和社會(huì)高度強(qiáng)調(diào)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，因?yàn)檎谛庞媒ㄔO(shè)前期起引領(lǐng)甚至主導(dǎo)作用，對(duì)整體信用建設(shè)至關(guān)重要。但是，近年來(lái)政務(wù)誠(chéng)信問題引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注，政府誠(chéng)信面臨挑戰(zhàn)。政府誠(chéng)信問題不僅關(guān)系到政府公信力，還關(guān)系到整個(gè)社會(huì)信用體系的建設(shè)、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。實(shí)際上，法治與信用相互支持互為支撐。我們將法治中國(guó)、法治政府和法治社會(huì)分別對(duì)應(yīng)于信用中國(guó)、信用政府和信用社會(huì)也未嘗不可。具體來(lái)講，政務(wù)誠(chéng)信的首要依據(jù)和重要表現(xiàn)就是政府依法行政，政務(wù)誠(chéng)信也應(yīng)當(dāng)是法治政府的目標(biāo)任務(wù)之一。因此，以政務(wù)誠(chéng)信倒逼法治政府建設(shè)未嘗不是一個(gè)可行的路徑。

2. 解讀政務(wù)誠(chéng)信與法治政府

誠(chéng)信貫穿于法治政府建設(shè)的始終。實(shí)際上，法治政府強(qiáng)調(diào)行政組織建設(shè)，而政務(wù)誠(chéng)信強(qiáng)調(diào)的是對(duì)政府業(yè)務(wù)的評(píng)價(jià)。二者側(cè)重點(diǎn)不同，但最終目的都是要求政府更好地履行行政職能服務(wù)社會(huì)和人民，且二者唇齒相依，缺一不可。

2.1 政務(wù)誠(chéng)信的概念與函射

政務(wù)誠(chéng)信要求政府機(jī)關(guān)及公務(wù)人員在行使公共管理職能時(shí)，保持求真、務(wù)實(shí)、踐諾等品質(zhì)，在依法行政的基礎(chǔ)上保護(hù)相對(duì)人信賴?yán)婧蜕鐣?huì)公共利益。具體表現(xiàn)為信息真實(shí)、全面、完整，決策和政策合法、合理、穩(wěn)定，執(zhí)法科學(xué)、人道。

學(xué)界對(duì)政務(wù)誠(chéng)信有不同的解讀：阮博從政務(wù)執(zhí)行者角度將之歸結(jié)于政務(wù)之“真”、政務(wù)之“誠(chéng)”和政務(wù)之“信”三個(gè)維度[1]。政務(wù)失真主要表現(xiàn)為形式主義、數(shù)據(jù)不實(shí)，如瞞報(bào)謊報(bào)數(shù)據(jù)、公務(wù)人員學(xué)歷履歷作假等；政務(wù)失誠(chéng)的典型表現(xiàn)是行政官僚之風(fēng)盛行、政務(wù)公開扭曲和不合理行政；政務(wù)失信在當(dāng)下主要表現(xiàn)為政府“空頭支票”、政策不穩(wěn)定、行政合同簽署和履行恣意裁量等。張煊認(rèn)為，政府信用要求政府對(duì)整個(gè)社會(huì)運(yùn)作機(jī)制的指向性引領(lǐng)與強(qiáng)制力保障，維持各項(xiàng)制度穩(wěn)健推進(jìn)，滿足民眾對(duì)環(huán)境和秩序的認(rèn)知及其對(duì)未來(lái)的基本預(yù)期[2]。

2.2 法治政府的概念與函射

法治政府建設(shè)是行政組織法制的一項(xiàng)基本任務(wù)和目標(biāo)，是保證政府依法行政的前提，也是提升國(guó)家治理能力的基本保障。法治政府要求行政組織依法設(shè)立，權(quán)責(zé)相當(dāng)，依法行政，依法接受監(jiān)督?！斗ㄖ握V要》對(duì)法治政府的基本設(shè)定是職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信[3]。該規(guī)定指出了法治政府的基本內(nèi)涵和主要目標(biāo)，也反映了現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)法治政府的殷切期盼。“守法誠(chéng)信”其實(shí)是兩項(xiàng)要求：守法和誠(chéng)信。前者是法制對(duì)政府的強(qiáng)制力要求，后者則是將道德因素法治化，對(duì)政府提出了更高的要求。當(dāng)然，這里的“誠(chéng)信”并不同于傳統(tǒng)道德領(lǐng)域的誠(chéng)信概念，更不局限于金融借貸關(guān)系中的狹義信用。它具有一定強(qiáng)制力，應(yīng)當(dāng)將其與政務(wù)誠(chéng)信作系統(tǒng)化考量。

3. 政務(wù)誠(chéng)信與法治政府同心同德

誠(chéng)信是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)核，將之融入到法治建設(shè)當(dāng)中是黨的十九大重要的會(huì)議精神，也是提升國(guó)家治理能力、促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的有力保證。因此，社會(huì)信用體系建設(shè)既是社會(huì)主義核心價(jià)值觀和社會(huì)主義法治建設(shè)發(fā)展到一定階段后，政府順應(yīng)時(shí)勢(shì)做出的英明抉擇，也是二者發(fā)展的積淀?；谡畯?qiáng)勢(shì)、穩(wěn)固的社會(huì)地位和重要意義，政務(wù)誠(chéng)信是社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵所在。而法治政府是建設(shè)法治國(guó)家的關(guān)鍵，是建設(shè)法治社會(huì)的保障[4]，是法治中國(guó)建設(shè)中最為關(guān)鍵的一環(huán)。因此，把政務(wù)誠(chéng)信融入法治政府建設(shè)是貫徹把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入社會(huì)主義法治建設(shè)的應(yīng)有之意。政務(wù)誠(chéng)信與法治政府都是新時(shí)代背景下打造現(xiàn)代化服務(wù)型政府的重要手段。二者互相成全，共同服務(wù)于中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

3.1 總體目標(biāo)一致，目標(biāo)與手段不謀而合

不論是政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)還是法治政府建設(shè)，都是為了提高政府服務(wù)能力和水準(zhǔn)進(jìn)而提升國(guó)家治理能力，為現(xiàn)代化建設(shè)保駕護(hù)航。法治政府和政務(wù)誠(chéng)信的目標(biāo)和任務(wù)基本一致，主要區(qū)別在于二者分別從政府組織建設(shè)和行政業(yè)務(wù)規(guī)范的角度對(duì)政府依法行政進(jìn)行規(guī)制。

《法治政府綱要》為法治政府設(shè)定了六項(xiàng)總體目標(biāo)。具體任務(wù)包括：依法全面履行政府職能、完善行政執(zhí)法體制、推進(jìn)行政決策科學(xué)和民主、對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約、有效化解社會(huì)矛盾和糾紛、全面提高政府工作人員法治思維和執(zhí)法能力。這些不僅是法治政府的目標(biāo)和任務(wù)，也是政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)追求之所在，它們從政府組織和制度建設(shè)角度為政府依法行政和政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)提供基礎(chǔ)框架和指向。此外，國(guó)務(wù)院于2016年12月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)將堅(jiān)持依法行政、陽(yáng)光行政與加強(qiáng)監(jiān)督作為建設(shè)政務(wù)誠(chéng)信的重要手段。依法行政貫穿于行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督與追責(zé)等系列程序始終，要求政府全面履行職責(zé)、科學(xué)民主決策、自覺接受監(jiān)督。陽(yáng)光行政主要是政務(wù)公開，要求以公開為原則不公開為例外，全過(guò)程公開，尤其是在政府采購(gòu)、招投標(biāo)、以及招商引資等交易領(lǐng)域。且政府公開公共信息必須全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。在監(jiān)督檢察體系中值得關(guān)注的是，除了政府體系內(nèi)部的常規(guī)監(jiān)督檢查和人大及其常委會(huì)以及政協(xié)的監(jiān)督，《意見》明確指出要建立社會(huì)監(jiān)督和第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估機(jī)制。支持信用服務(wù)機(jī)構(gòu)、高校及科研院所等第三方機(jī)構(gòu)以開展政務(wù)誠(chéng)信評(píng)價(jià)評(píng)級(jí)的形式對(duì)地方政府及其部門進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。該規(guī)定為社會(huì)力量參與政府監(jiān)督和政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)提供了明確的渠道，是社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的大膽創(chuàng)新。

3.2 相輔相成，共同發(fā)揮作用

政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)既離不開法治政府主體，又是法治政府建設(shè)的必然要求。二者相互成就，共同發(fā)揮作用，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，合法、合規(guī)、合約是政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的內(nèi)在要求和評(píng)判依據(jù)。政務(wù)誠(chéng)信主要是以誠(chéng)信為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府履行職責(zé)過(guò)程中的業(yè)務(wù)表現(xiàn)進(jìn)行的評(píng)價(jià)（既包括法律法規(guī)和政策規(guī)定的政府職責(zé)，也包括約定俗成的或按照慣例屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)), 要求政府在嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和契約的基礎(chǔ)上，既堅(jiān)持合理行政又守約踐諾，即政府在行使公共管理職能過(guò)程中遵守法律法規(guī)，以市場(chǎng)主體身份參與市場(chǎng)運(yùn)作的過(guò)程中依法簽訂契約并嚴(yán)格遵守契約與行業(yè)慣例。此外，當(dāng)政府以行政主體的身份代表國(guó)家參與市場(chǎng)運(yùn)作時(shí)尤其要注重政務(wù)誠(chéng)信綜合考量各方因素，比如發(fā)行和償還國(guó)債、依法管理和監(jiān)督市場(chǎng)。基于其身份的特殊性，政府無(wú)論是作為管理者還是作為服務(wù)者或一般市場(chǎng)主體，都應(yīng)當(dāng)以自身誠(chéng)信引導(dǎo)或規(guī)制社會(huì)誠(chéng)信。

其次，法治政府建設(shè)主要從行政組織、決策與執(zhí)法機(jī)制、政務(wù)公開、監(jiān)督機(jī)制、行政程序與救濟(jì)等五個(gè)方面展開。這五個(gè)方面都要考量法治政府的六項(xiàng)主要目標(biāo)，尤其是誠(chéng)信，貫穿于法治政府建設(shè)始終?！吨笇?dǎo)意見》還將勤政高效作為一項(xiàng)基本原則，這直接影響到政府的誠(chéng)信形象和威信力。也就是說(shuō)，政務(wù)誠(chéng)信構(gòu)建的眾多任務(wù)同時(shí)也是法治政府建設(shè)的衡量指標(biāo)。因此，政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)達(dá)到一定水平的政府必然能貼合法治政府的要求。

此外，對(duì)人才的要求與培養(yǎng)要兩手抓，提升公務(wù)人員的法治思維和誠(chéng)信觀念。這是提高政府治理和服務(wù)水平的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。公務(wù)人員是政府機(jī)構(gòu)的血脈，是行政行為的實(shí)際操人，是國(guó)家各項(xiàng)方針政策得以順利落實(shí)的人力基礎(chǔ)。因此，公務(wù)人員的法治思維和誠(chéng)信理念直接影響法治政府和政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，影響政府服務(wù)和治理水平。

3.3 關(guān)鍵領(lǐng)域不期而遇

基于政府在我國(guó)的重要地位和重大影響，法治政府和政務(wù)誠(chéng)信若能發(fā)展順利共同助力現(xiàn)代化建設(shè)，將具有非凡意義。二者建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域也是不約而同。

法治政府和政務(wù)誠(chéng)信是系統(tǒng)性工程，需要從行政主體和行政行為的各個(gè)方面進(jìn)行布局。其中，尤為重要和明顯的當(dāng)屬行政許可和行政協(xié)議等行政行為。首先是行政許可，既包括行政許可的賦予和撤銷條件以及決定，也包含相關(guān)程序的合法合規(guī)性；其次是行政協(xié)議，它涉及招投標(biāo)合理合法、公平公正以及協(xié)議的履行和撤銷。這兩項(xiàng)行政行為在政府行使公共管理職能過(guò)程中出現(xiàn)頻率較高、政府裁量權(quán)較大，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共產(chǎn)品供給影響深遠(yuǎn)，尤其需要政府誠(chéng)信守法。為此，政府在行使公共管理職能作出決策時(shí)，應(yīng)保障目的正當(dāng)、程序合法、衡量公共利益等。

4. 以政務(wù)誠(chéng)信推動(dòng)法治政府建設(shè)的具體措施

有人認(rèn)為政務(wù)誠(chéng)信是法治政府建設(shè)的一個(gè)重要部分，該觀點(diǎn)從主體角度來(lái)講是成立的。從根源來(lái)講，以政務(wù)誠(chéng)信推動(dòng)法治政府構(gòu)建就是以業(yè)務(wù)規(guī)制和信用評(píng)價(jià)為手段規(guī)制政府主體。

4.1 各級(jí)政府以及政府各部門之間加強(qiáng)合作，通過(guò)信息共享優(yōu)化政務(wù)誠(chéng)信

一是重視信用信息平臺(tái)的建設(shè)與完善，促進(jìn)公共信用信息的歸集、共享和使用，為政府決策打造及時(shí)、完備的信息基礎(chǔ)。二是各政府機(jī)關(guān)及公務(wù)員違法違規(guī)行政行為以及失信違約等相關(guān)司法判決、行政處罰和紀(jì)律處分信息應(yīng)當(dāng)納入統(tǒng)一政務(wù)信息平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)及其他政府部門公布并以此作為一種監(jiān)督制約機(jī)制，倒逼政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員自覺守法誠(chéng)信。除了失信信息，值得激勵(lì)的守信信息也應(yīng)該被記錄并受到相應(yīng)的鼓勵(lì)。除了信息共享，政府部門之間須加強(qiáng)協(xié)調(diào)通力合作以減少實(shí)踐中彼此拆臺(tái)、互相推諉造成的踢皮球現(xiàn)象。

4.2 完善政務(wù)誠(chéng)信評(píng)價(jià)和問責(zé)機(jī)制，優(yōu)化政務(wù)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制

一是落實(shí)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與政務(wù)誠(chéng)信評(píng)價(jià)機(jī)制。為提高公務(wù)人員誠(chéng)信理念和法治意識(shí)，提升政務(wù)服務(wù)水平和效率，政府機(jī)構(gòu)和政務(wù)人員績(jī)效考核時(shí)要將第三方作出的信用評(píng)價(jià)納入考核指標(biāo)。二是聯(lián)合獎(jiǎng)懲應(yīng)該重點(diǎn)突出守信激勵(lì)，引導(dǎo)政府及其公務(wù)人員依法行政、堅(jiān)守誠(chéng)信。失信懲戒作為原有法律懲戒之后的“二次懲戒”更多地體現(xiàn)為社會(huì)懲戒而非法律懲戒，應(yīng)該像一把達(dá)摩克利斯之劍懸而不發(fā)，其常規(guī)功能是威懾作用。為此，須加大聯(lián)合獎(jiǎng)懲力度以保證其確能發(fā)揮激勵(lì)或威懾作用。此外，無(wú)論是守信激勵(lì)還是失信聯(lián)合懲戒，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則，考慮相關(guān)因素，不可濫用激勵(lì)或懲戒措施。如《江蘇省機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)宋拿鹘煌ㄐ庞霉芾磙k法》第二十一條第一款規(guī)定，1年內(nèi)參加文明交通志愿服務(wù)活動(dòng)滿60個(gè)小時(shí)，或因見義勇為被市級(jí)以上表彰評(píng)為先進(jìn)個(gè)人的，可以對(duì)一般交通失信信用記錄進(jìn)行修復(fù)。參加文明交通志愿服務(wù)活動(dòng)可以在一定程度上彌補(bǔ)交通失信行為，也能起到懲戒作用。但是見義勇為跟交通誠(chéng)信有什么關(guān)系呢？我們不能因?yàn)橐粋€(gè)人見義勇為就斷定其誠(chéng)信狀況一定良好。這樣對(duì)其他信用主體顯失公平，明顯沒有考慮相關(guān)因素，違背了不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則。另外，在失信聯(lián)合懲戒的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)格外注意合法性。尤其是失信懲戒的法律性文件，不可違背法律保留原則而侵犯信用主體的隱私權(quán)、人格權(quán)等基本權(quán)力；也不可嚴(yán)刑峻罰、過(guò)度懲戒。例如高鐵霸座，當(dāng)對(duì)霸座人行政拘留五天足以起到威懾作用時(shí)就沒有必要再對(duì)其實(shí)施二次懲戒，當(dāng)失信懲戒被過(guò)度濫用，其原有威懾作用勢(shì)必受到削弱。

4.3 強(qiáng)化公眾參與，提高行政決策科學(xué)民主合法

一是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)強(qiáng)化政府信息公開，搭建各種公眾參與平臺(tái)以引導(dǎo)和鼓勵(lì)公眾參與重大決策和社會(huì)治理。二是完善重大行政決策變更或調(diào)整的表決機(jī)制（針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人變更等引起的決策反復(fù)）,維持政策穩(wěn)定性和連續(xù)性。避免“新官不理舊賬”引起的資源浪費(fèi)，如爛尾工程和面子工程等。

上述措施似乎更直接地涉及到如何改進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信，提升相對(duì)人及公眾對(duì)行政行為的認(rèn)可度。實(shí)際上在此過(guò)程中，法治政府建設(shè)也得到完善。簡(jiǎn)言之，在現(xiàn)代化過(guò)程中，政務(wù)誠(chéng)信既是法治政府的目標(biāo)也是衡量依據(jù)。

5. 總結(jié)

政務(wù)誠(chéng)信須以法律法規(guī)為基本依據(jù)，法治政府也須不斷提升政務(wù)誠(chéng)信。二者同心同德，最終目標(biāo)是提升政府服務(wù)水平、切實(shí)發(fā)揮政府服務(wù)職能，為構(gòu)建誠(chéng)信的法治中國(guó)助益。以政務(wù)誠(chéng)信助力法治政府建設(shè)，具體來(lái)說(shuō)，就是將誠(chéng)信融入政府的法治化構(gòu)建，將政務(wù)誠(chéng)信作為政府主持行政管理活動(dòng)的一種約束或規(guī)制手段。

注釋：

① 狹義的政務(wù)誠(chéng)信主體主要指各級(jí)人民政府及政府各部門，廣義的政務(wù)誠(chéng)信主體還包括依法履行社會(huì)公共管理職能的其他社會(huì)組織，本文因主要涉及法治政府建設(shè)，政務(wù)誠(chéng)信主要是指狹義的主體。