(南京工業(yè)大學 經(jīng)濟與管理學院, 江蘇 南京 211816)

一、引 言

當今時代,創(chuàng)新是全球性熱門議題,其在提高經(jīng)濟績效,以及應對社會、環(huán)境等領域挑戰(zhàn)中的重要價值得到充分肯定。例如,針對《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》涵蓋的與貧困、不平等、環(huán)境退化等全球挑戰(zhàn)有關的17個可持續(xù)發(fā)展目標,聯(lián)合國社會發(fā)展研究所、G20等組織均提出創(chuàng)新是實現(xiàn)上述目標的重要驅(qū)動力[1-2]。與世界同步,我國明確指出創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力,是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐。

為了落實創(chuàng)新的引領作用,制定和實施與創(chuàng)新實踐相適宜、與創(chuàng)新理論相吻合的政策至關重要。而伴隨創(chuàng)新實踐與理論的動態(tài)發(fā)展,創(chuàng)新政策也會隨之演變。通過研究政策的演變過程,可以在厘清政策歷史變遷規(guī)律的基礎上[3-6],更加全面和客觀地判斷政策發(fā)展現(xiàn)狀及未來趨勢[7-9],為我國當下實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略提供理論指導和政策參考。

相較于已有的創(chuàng)新政策演變研究,本文的特色和意義體現(xiàn)在以下兩方面:首先,以協(xié)同演化的視角分析創(chuàng)新政策的歷史變遷。政策的形成是創(chuàng)新政策的制定者、創(chuàng)新實踐的參與者以及創(chuàng)新理論的研究者之間相互學習的結(jié)果[1-11],從政策、實踐和理論的互動演化關系入手,“自上而下”地分析創(chuàng)新政策的變遷規(guī)律,可以達到“由表及里”地歸納政策演變的階段特征及其內(nèi)在動因的目的。其次,基于創(chuàng)新3.0階段的時代背景預測創(chuàng)新政策的未來趨勢。世界正在進入創(chuàng)新3.0階段,伴隨物質(zhì)技術基礎的不斷強大,社會不平等、環(huán)境退化等問題成為近年來全球面臨的關鍵挑戰(zhàn),2.0階段的創(chuàng)新政策難以有效應對上述矛盾,其缺陷和無效性已經(jīng)顯現(xiàn),是政策進一步演變的內(nèi)在動因。本文在總結(jié)創(chuàng)新政策歷史階段的基礎上,結(jié)合創(chuàng)新3.0階段的實踐背景和理論特征,判斷政策的趨勢走向。

本文由以下幾部分構(gòu)成:首先,基于創(chuàng)新政策、實踐和理論的協(xié)同演化關系,構(gòu)建分析政策歷史變遷及未來趨勢的理論框架;其次,基于理論框架,系統(tǒng)梳理創(chuàng)新政策的歷史階段,并探討其在3.0階段的發(fā)展趨勢;最后,結(jié)合改革開放以來我國創(chuàng)新政策的演化進程,提出未來制定和實施我國創(chuàng)新政策的對策建議。

二、理論框架

本文的理論框架圍繞創(chuàng)新政策、創(chuàng)新實踐和創(chuàng)新理論三方面構(gòu)建。首先,剖析這三個名詞涵蓋的基本要素。創(chuàng)新政策是政府以促進創(chuàng)新實踐產(chǎn)生、傳播和運用為目標而出臺的公共政策組合[12],主要包含兩方面要素:一是政策的總體目標;二是為了實現(xiàn)總體目標采用的工具形式。創(chuàng)新實踐包括兩層要素:相對微觀的是企業(yè)、科研院所等社會主體實際開展的創(chuàng)新活動;相對宏觀的是上述創(chuàng)新活動對社會主體所在外部環(huán)境的影響。創(chuàng)新理論通常涵蓋三方面環(huán)環(huán)相扣的要素:一是創(chuàng)新定義;二是創(chuàng)新過程模型;三是創(chuàng)新政策理論依據(jù),前兩方面有關于創(chuàng)新實踐,最后一方面與創(chuàng)新政策相關聯(lián)。上述定義反映出,創(chuàng)新政策、實踐和理論具有內(nèi)在關聯(lián)性。從縱向角度看,三者還存在協(xié)同演化關系。例如,創(chuàng)新實踐的發(fā)展會驅(qū)動創(chuàng)新政策的演進,演進中的政策又會進一步促進創(chuàng)新實踐發(fā)展。

基于上述分析,構(gòu)建創(chuàng)新政策歷史變遷及未來趨勢的研究框架,如圖1所示。創(chuàng)新政策的演變實質(zhì)是在有效和無效兩種狀態(tài)之間周而復始的轉(zhuǎn)換過程。其中,有效狀態(tài)是指政策的理論依據(jù)與當下的實踐特征相匹配,政策的工具形式有效促進實踐發(fā)展,從而實現(xiàn)政策的總體目標;無效狀態(tài)則意味著政策的理論依據(jù)與當下的實踐特征不匹配,政策的工具形式在推動實踐演進方面是無效的,進而難以達成政策的總體目標。

圖1 本文的理論框架

三、創(chuàng)新政策的歷史變遷過程

創(chuàng)新政策歷史可粗略地劃分為兩個階段:首先是1960至1990年代的1.0階段;其次是1990年代至今的2.0階段[13]。本文進一步分析創(chuàng)新政策在每個階段,分別處于有效和無效狀態(tài)下的主要特征,以及在狀態(tài)之間轉(zhuǎn)換的內(nèi)在動因(表1)。

(一)創(chuàng)新政策的1.0階段(1960—1990)

1.創(chuàng)新政策的有效性分析

在創(chuàng)新實踐方面,20世紀50年代末期,西方發(fā)達國家步入經(jīng)濟發(fā)展的黃金時期,科學技術知識產(chǎn)生的經(jīng)濟效益引起社會的廣泛關注。一方面,以Abramovitz[14]和Solow[15]為代表的經(jīng)濟學家通過觀察和分析美國的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢,發(fā)現(xiàn)該國的經(jīng)濟增長不完全取決于勞動、資金等傳統(tǒng)因素,在很大程度上取決于科學技術知識這一以往被忽視的因素。另一方面,美國、歐洲等發(fā)達地區(qū)市場上出現(xiàn)了一些高科技產(chǎn)品,如民用電視、民用飛機,成為當?shù)亟?jīng)濟增長的新引擎。

與實踐特征相匹配,1.0階段的創(chuàng)新理論突出了科學技術知識的重要地位。從對創(chuàng)新概念的界定看,既肯定了熊彼特提出的創(chuàng)新雙重屬性:新穎性和可實施性,同時較為強調(diào)前者屬性,即科學技術知識的創(chuàng)造。從而產(chǎn)生了以線性模型為代表的創(chuàng)新過程模型,認為創(chuàng)造科學技術知識是創(chuàng)新活動順利開展的重要條件。因此,創(chuàng)新政策的理論依據(jù)是科學技術知識的公共物品屬性而導致的市場失靈,即私營企業(yè)創(chuàng)造科學技術知識的動力不足,僅依靠市場機制無法生產(chǎn)出一國經(jīng)濟增長所需的最優(yōu)知識產(chǎn)量。

為保證創(chuàng)新政策的有效性,基于市場失靈的理論依據(jù),1.0階段的總體目標是增加科學技術領域的研發(fā)投資,促進一國的新知識創(chuàng)造達到最優(yōu)產(chǎn)量,更好地服務于國家經(jīng)濟增長。針對總體目標的實現(xiàn),典型的工具形式有以下三種:一是資助高校和科研院所開展基礎研究。例如,芬蘭成立了名為SITRA的公共研發(fā)機構(gòu),在芬蘭政府的資金支持下,重點圍繞電子、電信等行業(yè)開展基礎研究,增加芬蘭在這些行業(yè)的新知識產(chǎn)量;二是補助私營企業(yè)的應用研究。例如,一些國家的政府通過稅收優(yōu)惠等方式間接激發(fā)特定行業(yè)的私營企業(yè),特別是新成立的高新技術企業(yè)創(chuàng)造新知識;三是加強科學技術知識的產(chǎn)權(quán)保護。例如,美國政府延長了新藥的專利保護期限,增強相關社會主體創(chuàng)造新知識的積極性。

2.創(chuàng)新政策的無效性分析

伴隨創(chuàng)新實踐向前發(fā)展,創(chuàng)新政策逐漸從有效轉(zhuǎn)換到無效狀態(tài)。其背后的理論依據(jù)與發(fā)展中的創(chuàng)新實踐產(chǎn)生了不匹配傾向,政策的工具形式對實踐演進的推動作用不明顯,政策目標難以實現(xiàn)。具體闡述如下:

首先,對基礎研究開展資助的工具形式出現(xiàn)了失敗現(xiàn)象。例如,美國和蘇聯(lián)政府曾在太空計劃、核武器制造等基礎研究領域投入大量資金,結(jié)果卻是有助于增強國家威望和在意識形態(tài)競爭中獲勝,與國家經(jīng)濟的關聯(lián)度不高。即使資助基礎研究在一定程度上促進了國家經(jīng)濟增長,在不確定需要激發(fā)產(chǎn)出多少新知識,以達到最優(yōu)產(chǎn)量情況下,依然會產(chǎn)生資助低效率問題。這引發(fā)了對1.0階段政策理論依據(jù)與實踐特征不匹配的質(zhì)疑,除了市場失靈,實踐中也可能存在政府失靈。

其次,對應用研究進行補助的工具形式出現(xiàn)了失效情況。這是因為部分私營企業(yè)研發(fā)投資不足的真正原因是科學技術的預見能力較弱,不確定向哪些領域投入資金，以順應科學技術知識的發(fā)展趨勢,而非知識本身的公共物品屬性。還有個別巨頭企業(yè)實際投入大量研發(fā)資金,創(chuàng)新動力充足,不需要相關政策工具的激勵。這同樣引發(fā)了對1.0階段政策理論依據(jù)的反思,是否錯誤地混淆了“信息”和“知識”這一對內(nèi)涵較為相近的概念[16],前者可能是公共物品,后者則可能是私人物品,那么創(chuàng)新實踐中或許不存在市場失靈。

最后,對科學技術知識加強產(chǎn)權(quán)保護的工具形式出現(xiàn)了低效問題。美國、歐洲等地區(qū)對當?shù)仄髽I(yè)開展的創(chuàng)新調(diào)研結(jié)果表明,保護自身利益的最有效方式是提高知識的競爭優(yōu)勢,使得對手難以模仿,而非加強知識的產(chǎn)權(quán)保護。此外,大部分企業(yè)認為市場中的上游供應商和下游消費者是較為重要的創(chuàng)新合作伙伴,反之則包括高校、科研院所等機構(gòu),因為后者提供的新知識有時難以促進創(chuàng)新活動的順利開展。因此,1.0階段的創(chuàng)新過程模型或許較為片面,尚沒有涵蓋所有的創(chuàng)新實踐類型,在某些實例中,市場機制有效。

表1 創(chuàng)新政策的有效性和無效性(1.0階段)

(二)創(chuàng)新政策的2.0階段(1990年至今)

1.創(chuàng)新政策的有效性分析

在創(chuàng)新實踐方面,除了1.0階段中創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)向無效狀態(tài)時對應的實踐特征,經(jīng)20世紀80年代以后的研究發(fā)現(xiàn),一國的各類社會主體合作創(chuàng)新的方式與該國的經(jīng)濟增長相關聯(lián)。若是前者相對有效,后者則較為迅速,從而以創(chuàng)新的視角解釋了不同國家經(jīng)濟增長率具有顯著性差異的原因。例如,當時日本的汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快,很重要的促進因素是國內(nèi)相關主體選取了新穎和有效的合作創(chuàng)新模式。

上述創(chuàng)新實踐的發(fā)展進一步促進了2.0階段創(chuàng)新理論的形成,突出各類社會主體合作互動的核心地位。從對創(chuàng)新概念的界定來看,2.0階段同樣肯定創(chuàng)新的雙重屬性,但轉(zhuǎn)而強調(diào)后者,即科學技術知識在經(jīng)濟領域的傳播和運用。在對創(chuàng)新過程的描述方面,國家創(chuàng)新系統(tǒng)分析框架應運而生。不同于線性模型對創(chuàng)新過程的直線理解,該分析框架認為創(chuàng)新是各類社會主體的互動過程,在此期間,新知識被充分地傳播和運用。例如,三螺旋模型就是分析政府、企業(yè)和高校三者系統(tǒng)內(nèi)部的互動機制,以及各類主體如何完善自身功能,使得系統(tǒng)整體的創(chuàng)新更加有效。因此,創(chuàng)新政策的理論依據(jù)由市場失靈轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)失靈,實踐中會存在某些阻礙因素,使得系統(tǒng)內(nèi)部各類主體難以合作,新知識的傳播和運用受到限制,從而降低系統(tǒng)整體的創(chuàng)新效率和國家經(jīng)濟增長率。

對應于系統(tǒng)內(nèi)部的合作失靈,創(chuàng)新政策的總體目標是為社會主體的充分互動搭建橋梁,激發(fā)和促進彼此的合作創(chuàng)新,切實提升系統(tǒng)整體的創(chuàng)新效率和經(jīng)濟競爭力。為了實現(xiàn)政策目標,典型的工具形式有以下兩種:一是連接類工具,用來構(gòu)建、維持或有意識地助力系統(tǒng)內(nèi)部各類主體的合作互動[17]。例如,瑞典成立的VINNOVA創(chuàng)新機構(gòu),承擔了高校和企業(yè)之間合作創(chuàng)新的橋梁角色。二是能力培育類工具,為各類主體有效參與系統(tǒng)創(chuàng)新培養(yǎng)必要的能力。例如,很多國家都會具有針對性地出臺教育和培訓勞動者的政策,即是為了提高勞動者所屬機構(gòu)參與系統(tǒng)創(chuàng)新的能力。

2.創(chuàng)新政策的無效性分析

伴隨21世紀以來的創(chuàng)新實踐發(fā)展,2.0階段的創(chuàng)新政策同樣產(chǎn)生了向無效狀態(tài)轉(zhuǎn)換的傾向。政策制定者和研究者逐漸意識到,社會主體的合作創(chuàng)新存在路徑依賴問題,當外界環(huán)境發(fā)生變化時,創(chuàng)新政策由于難以調(diào)整原先的創(chuàng)新路徑以應對新環(huán)境挑戰(zhàn),而出現(xiàn)效率低下的狀態(tài)。以挪威為例,該國的政府、企業(yè)、高校等主體一直合作致力于石油、天然氣等自然資源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新,其余和自然資源關聯(lián)度不高的新興產(chǎn)業(yè),即使獲得創(chuàng)新政策的大力支持,也缺乏競爭優(yōu)勢,因此,挪威的系統(tǒng)創(chuàng)新具有“自然資源”依賴的特征[18]。雖然憑借自然資源產(chǎn)業(yè)上的高效創(chuàng)新,挪威長期是世界公認的創(chuàng)新型國家,但面對發(fā)展新能源,擺脫化石燃料依賴的全球經(jīng)濟發(fā)展趨勢,挪威當下的創(chuàng)新政策成效將面臨巨大挑戰(zhàn)。

2.0階段的創(chuàng)新政策無效性問題源于政策的理論依據(jù)與當下的實踐特征不匹配,集中在對系統(tǒng)失靈類型的理解上,是否只考慮到“內(nèi)部”和“橫向”的合作失靈,忽視了創(chuàng)新實踐中還可能存在“整體”和“縱向”的演化失靈,即系統(tǒng)創(chuàng)新的演進方向單一,難以隨外部環(huán)境的變化做出適時調(diào)整。而對系統(tǒng)失靈類型的認識不夠全面的深層原因是,同階段的創(chuàng)新過程模型——國家創(chuàng)新系統(tǒng)分析框架難以涵蓋當下的實踐背景:一是系統(tǒng)相對封閉。從系統(tǒng)整體情境看,只能反映西方發(fā)達國家的創(chuàng)新活動,難以呈現(xiàn)發(fā)展中國家的創(chuàng)新動態(tài);從系統(tǒng)內(nèi)部主體看,僅包括政府、企業(yè)、高校等主流參與者,其他如消費者等尚沒有融入其中[19]。二是系統(tǒng)相對靜態(tài)。包括系統(tǒng)內(nèi)部的主體類型、主體之間的互動方式、系統(tǒng)整體的創(chuàng)新路徑等均固定在歷史節(jié)點上,不會隨外部環(huán)境的變化而適度改變(表2)。

表2 創(chuàng)新政策的有效性和無效性(2.0階段)

四、創(chuàng)新政策的未來發(fā)展趨勢

(一)創(chuàng)新3.0階段的實踐特征

2.0階段中社會主體合作創(chuàng)新的路徑依賴實質(zhì)表現(xiàn)為對經(jīng)濟增長的單一和慣性追求,其引發(fā)的負面效應正在日益凸顯。包括近年來如貧富差距過大、溫室效應等與社會、環(huán)境領域相關的矛盾均在一定程度上與前兩階段片面長期地追求經(jīng)濟增長有關。

如引言所述,在創(chuàng)新3.0階段,僅促進經(jīng)濟增長的創(chuàng)新路徑將被打破。全球愈加重視創(chuàng)新在應對經(jīng)濟、社會、環(huán)境各領域挑戰(zhàn)方面的價值和作用,切實通過創(chuàng)新引領世界的轉(zhuǎn)型性變革和可持續(xù)發(fā)展。

(二)創(chuàng)新3.0階段的政策理論依據(jù)

緊隨創(chuàng)新實踐的發(fā)展趨勢,創(chuàng)新理論將在2.0階段的基礎上進一步演化。首先是對創(chuàng)新定義的拓展,不僅肯定創(chuàng)新的可實施屬性的相對重要性,而且認為科學技術知識應在社會、環(huán)境等經(jīng)濟以外的領域被全面?zhèn)鞑ズ瓦\用。正如《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》中全面創(chuàng)新理念的提出。其次是對國家創(chuàng)新系統(tǒng)分析框架的更新:一方面,系統(tǒng)將納入更多的參與主體,由相對封閉轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放包容。新加入的主體類型可能有消費者、社區(qū)居民、非政府組織等。例如,四螺旋模型就是加入了消費者主體,形成“政府——企業(yè)——大學科研——消費者”的新型合作創(chuàng)新模式。另一方面,系統(tǒng)將隨外部環(huán)境的變化而適度演進,由相對靜態(tài)過渡到動態(tài)進化。例如,創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)分析框架認為系統(tǒng)具有自組織演化特征,系統(tǒng)內(nèi)部主體都是在互相作用和適應中持續(xù)變化,甚至是互相轉(zhuǎn)化,系統(tǒng)整體也會持續(xù)向前進化,不斷接近動態(tài)最優(yōu)[20]。

對應于創(chuàng)新定義和過程模型的演進方向,創(chuàng)新政策的理論依據(jù)將圍繞系統(tǒng)整體的演化失靈展開。例如,實踐中的創(chuàng)新系統(tǒng)可能會不夠開放,由少部分社會主體主導的創(chuàng)新路徑表現(xiàn)為鎖定狀態(tài)。

(三)創(chuàng)新3.0階段的政策目標及工具形式

為有效克服系統(tǒng)整體的演化失靈,未來創(chuàng)新政策的總體目標是促進社會主體合作創(chuàng)新的開放包容和動態(tài)進化,推動國家經(jīng)濟、社會、環(huán)境領域可持續(xù)發(fā)展[21]。

基于總體目標,具體的工具形式將包括以下幾種:一是廣泛地召集創(chuàng)新實踐參與者共同商討和預見潛在的創(chuàng)新路徑。例如,目前在美國、歐洲等發(fā)達地區(qū),學者建議政府要多開展面向全社會的具有建設性、合作性、參與性的技術評估活動,對包括納米、生物等在內(nèi)的行業(yè)進行新興技術預見,盡可能多地捕捉到潛在的技術機會,為國家的創(chuàng)新發(fā)展路徑提供豐富的備選項。同時,評估過程應做到民主公開,評估標準應立足長遠,有一定柔性。二是圍繞潛在的創(chuàng)新路徑開展社會實驗,根據(jù)實驗結(jié)果選出最優(yōu)路徑。例如,近年來德國政府為了找到最適合國情的能源轉(zhuǎn)型技術,分別對成熟度和成本存在差異的多項綠色能源技術開展社會實驗,改變以往慣性地選擇成熟度最高或者成本最低的技術作為能源轉(zhuǎn)型路徑[22]。在實驗過程中,政府應避免過早地結(jié)束實驗,或者過于匆忙地對各創(chuàng)新路徑的優(yōu)勢、劣勢、機遇、挑戰(zhàn)做出定論,同時要管理反對實驗的社會勢力[23](表3)。

表3 3.0階段的創(chuàng)新實踐、理論與政策

五、結(jié)論及對我國的啟示

本文通過分析創(chuàng)新政策、實踐和理論的協(xié)同演化過程,“自上而下”地展現(xiàn)創(chuàng)新政策的歷史變遷階段,“由表及里”地分析其在每個階段的相對有效性和無效性,并展望創(chuàng)新政策在3.0階段的演化趨勢。需要強調(diào)的是,一個新階段的形成,不一定意味著舊階段的消亡,兩者不是互相取代的關系。在復雜的現(xiàn)實情境中,創(chuàng)新政策的三個階段可能是共生并存的,但在解決當下全球經(jīng)濟、社會、環(huán)境各領域凸顯的矛盾方面,3.0階段的創(chuàng)新政策或許是最為合適和有效的。

回顧我國改革開放以來的創(chuàng)新政策發(fā)展進程,對照世界創(chuàng)新政策在各階段的普遍特征,對我國相關政策的階段性劃分如下:首先是1.0階段,大致從1978年至20世紀末。里程碑式事件包括1978年召開的全國科學大會;1985年和1995年分別出臺《關于科學技術體制改革的決定》、《關于加速科學技術進步的決定》等政策文件。其次是2.0階段,大約從21世紀初開始。代表性事件包括2006年出臺《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》和《關于實施科技規(guī)劃綱要增強自主創(chuàng)新能力的決定》等政策文件。最后,中國于2016年出臺的《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》文件中已經(jīng)蘊含了創(chuàng)新政策3.0的萌芽。綱要中提出要構(gòu)建開放高效和路徑多變的國家創(chuàng)新體系,并配合建立創(chuàng)新治理的社會參與機制、科研試錯的探索機制、鼓勵創(chuàng)新的容錯糾錯機制等,均與3.0階段的創(chuàng)新政策總體目標和工具形式特征相吻合。

與世界創(chuàng)新政策歷史變遷的一般進程相比較,我國在1.0和2.0階段均處于“跟跑”狀態(tài)。起始時間要晚于以美國、歐洲為代表的發(fā)達地區(qū),這在一定程度上源于我國的創(chuàng)新實踐發(fā)展相對落后。但自世界進入創(chuàng)新3.0階段,伴隨我國創(chuàng)新實踐在多個領域轉(zhuǎn)變?yōu)椤安⑴堋?甚至是“領跑”參與者,創(chuàng)新政策的制定也由“跟跑”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安⑴堋睜顟B(tài)。這意味我國未來除了積極借鑒國際前沿理論和成功經(jīng)驗,更要發(fā)展具有中國特色的創(chuàng)新理論,設計適應我國實踐情形的創(chuàng)新政策,有效發(fā)揮創(chuàng)新在我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中的引領作用,為世界創(chuàng)新政策的演變提供中國方案?！?/p>