吳金奇WU Jin-qi；曹俊CAO Jun

（重慶科技學(xué)院工商管理學(xué)院，重慶401331）

（School of Business Administration，Chongqing University of Science and Technology，Chongqing 401331，China）

0 引言

隨著近年來綠色投融資工具（募集資金用于節(jié)能環(huán)保、污染防治、綠色生產(chǎn)。資源節(jié)約與循環(huán)利用等綠色項(xiàng)目的投融資工具）的興起，特別是綠色債券發(fā)行、PPP 融資工具發(fā)展和綠色基金運(yùn)作以及地方政府多種項(xiàng)目收益類專項(xiàng)債券興起和發(fā)展，資本市場(chǎng)融資工具對(duì)生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目愈加青睞。

但是，我國有關(guān)綠色投融資模式研究較晚，文獻(xiàn)也較少。劉全民對(duì)綠色基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式進(jìn)行了研究，完善了園林綠化行業(yè)發(fā)展理念和運(yùn)營(yíng)模式[2]；為促進(jìn)中小企業(yè)綠色投融資，高巍從互補(bǔ)性、信用穩(wěn)定性、資源整合性出發(fā)，基于投融資平臺(tái)創(chuàng)新設(shè)計(jì)投融資模式[3]。陳雯從投融資總量、結(jié)構(gòu)和渠道等方面對(duì)我國環(huán)境保護(hù)投融資模式進(jìn)行了探討，提出了引入第三方治理機(jī)制，提升PPP（Public-Private Partnership，政府和社會(huì)資本合作）模式的適配性發(fā)展綠色金融[4]。陳亮亮闡述了在踐行綠色金融過程中國家開發(fā)銀行如何發(fā)揮開發(fā)性金融的優(yōu)勢(shì)[5]?；诮鹑谀康暮屠鎰?dòng)機(jī)，岳娟麗等提出了綠色發(fā)展基金約束制衡機(jī)制，給出了資金結(jié)構(gòu)池方案[6]。

重慶市是長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障的最后一道關(guān)口，對(duì)長(zhǎng)江中下游地區(qū)生態(tài)安全承擔(dān)著不可替代的作用。重慶綠色項(xiàng)目是強(qiáng)化“上游意識(shí)”，擔(dān)起“上游責(zé)任”，貫徹“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”方針的重要途徑；是深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，筑牢長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障，建設(shè)山清水秀美麗之地的重要抓手。重慶綠色項(xiàng)目應(yīng)為推進(jìn)“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”和“成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈”綠色發(fā)展發(fā)揮示范作用。

重慶直轄后基礎(chǔ)設(shè)施投資的快速增長(zhǎng)與地方財(cái)政壓力日益增加息息相關(guān)，大量項(xiàng)目屬于綠色項(xiàng)目范疇。但是存在以下問題：一是由于受傳統(tǒng)建設(shè)思維的影響，綠色項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)與建設(shè)脫鉤，造成財(cái)政固定支出責(zé)任大，項(xiàng)目本身的潛力包括生態(tài)價(jià)值未能充分挖掘，從而造成綠色項(xiàng)目發(fā)展緩慢，運(yùn)營(yíng)效率低下，未能較好的體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值；二是由于金融產(chǎn)品與項(xiàng)目融資期間錯(cuò)配，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收費(fèi)機(jī)制和改革時(shí)期的因素，尤其是項(xiàng)目融資成本往往一刀切，未能享受綠色項(xiàng)目的差異化低成本。由于地方政府對(duì)綠色項(xiàng)目認(rèn)知不足，綠色項(xiàng)目發(fā)展的資本金在疫情之后更是受到嚴(yán)重影響，因此，通過對(duì)重慶存量綠色項(xiàng)目采用TOT 模式進(jìn)行盤活，為推動(dòng)重慶綠色供給側(cè)改革提供投融資保障，增加地方財(cái)政自有資金，促進(jìn)重慶綠色消費(fèi)持續(xù)發(fā)展顯得十分必要。

1 我國TOT 模式項(xiàng)目現(xiàn)狀分析

經(jīng)過多年探索，在財(cái)政部、發(fā)改委和各地方政府的共同努力下，TOT 相關(guān)政策日趨完善，發(fā)展環(huán)境逐步優(yōu)化，簽約狀況得以改善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年8月31日，全國申請(qǐng)進(jìn)入財(cái)政部PPP 項(xiàng)目庫的TOT 項(xiàng)目數(shù)量穩(wěn)步增加。本文主要基于2016年2月至2020年8月31日財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心[7]項(xiàng)目管理庫（已通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目）的數(shù)據(jù)，對(duì)入庫的TOT 項(xiàng)目進(jìn)行分析。

1.1 TOT 項(xiàng)目發(fā)展趨勢(shì)分析

2016年至2020年8月31日，項(xiàng)目管理庫共有TOT項(xiàng)目237 個(gè)，其中，2016年有58 個(gè)，2017年有28 個(gè)，2018年有62 個(gè)，2019年有43 個(gè)，2020年截止到8月份有46個(gè)。TOT 項(xiàng)目數(shù)量呈現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展態(tài)勢(shì)，2020年1-8月項(xiàng)目數(shù)量已經(jīng)超過2019年全年總量；隨著政府存量資產(chǎn)的快速增長(zhǎng)，未來TOT 模式盤活存量的需求也將爆發(fā)式增長(zhǎng)。

圖1 TOT 項(xiàng)目時(shí)間分布圖

1.2 TOT 項(xiàng)目階段分析

項(xiàng)目管理庫TOT 項(xiàng)目包括：準(zhǔn)備階段45 個(gè)、采購階段53 個(gè)、執(zhí)行階段139 個(gè)（移交階段不在項(xiàng)目庫）。TOT 項(xiàng)目實(shí)施周期較長(zhǎng)，因此處在執(zhí)行階段的較多，準(zhǔn)備和采購階段約占40%，表明TOT 項(xiàng)目發(fā)展后勁足，潛力大。

圖2 TOT 項(xiàng)目階段分布圖

1.3 TOT 項(xiàng)目區(qū)域分析

當(dāng)前，TOT 項(xiàng)目發(fā)展水平不夠成熟，集中表現(xiàn)為：一是區(qū)域間項(xiàng)目分布不均衡。如圖3 所示，我國七大區(qū)域TOT項(xiàng)目數(shù)量分布情況，西南、東北、華東地區(qū)采用TOT 模式的項(xiàng)目較多（占比64.14%），華北與華中地區(qū)TOT 項(xiàng)目的分布也比較廣泛（占比26.16%），而華南與西北地區(qū)PPP模式的應(yīng)用相對(duì)較少。西南、東北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，需要盤活存量項(xiàng)目較多，華東地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模較好，各類項(xiàng)目總量較多，部分項(xiàng)目也需要盤活；這三個(gè)區(qū)域?qū)OT 模式需求較高。而華南地區(qū)政府財(cái)政資金充足，需要盤活的存量項(xiàng)目較少，西北五省經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，社會(huì)資本不足或參與意愿較低。華北、華中地區(qū)處在中間。

圖3 TOT 項(xiàng)目區(qū)域分布圖

二是不同區(qū)域內(nèi)部呈現(xiàn)不平衡性。東北的遼寧、華東的安徽、華北的河北、華中的湖南、西南的貴州、西北的新疆是各區(qū)域中表現(xiàn)突出的省份，唯獨(dú)華南區(qū)域整體呈現(xiàn)為較少狀態(tài)。此外，上海、北京、海南、西藏、寧夏、重慶、陜西要么政府財(cái)政資金相對(duì)充裕，要么社會(huì)資本不足或熱情不高，這些省份TOT 模式的較少。

圖4 TOT 項(xiàng)目各省分布圖

1.4 TOT 項(xiàng)目行業(yè)分析

按照財(cái)政部PPP 中心[7]項(xiàng)目管理庫的分類，將TOT 項(xiàng)目分為了19 類不同行業(yè)，分別為：保障性安居工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、教育、科技、林業(yè)、旅游、能源、社會(huì)保障、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、體育、市政工程、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)主、政府基礎(chǔ)設(shè)施、水利建設(shè)、其他。按照上述類別，本文進(jìn)行了分類統(tǒng)計(jì)，結(jié)果圖5 所示。

圖5 TOT 項(xiàng)目行業(yè)分布圖

從數(shù)量上來看，此次TOT 項(xiàng)目總數(shù)量為237 個(gè)。以市政工程行業(yè)TOT 項(xiàng)目數(shù)量總數(shù)為149 超過了剩余行業(yè)的總和，市政工程行業(yè)TOT 項(xiàng)目數(shù)量占比62.87%，占TOT項(xiàng)目的絕大多數(shù)。一方面政策關(guān)注支持較多，如財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城市供水、燃?xì)?、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見》等；另一方面是由于市政工程本身涵蓋領(lǐng)域非常廣泛，包括了市政道路、供水排水、管網(wǎng)管廊、污水處理、垃圾處理等各個(gè)領(lǐng)域，市政工程大多真高可觀易見的收益性，更容易吸引社會(huì)資本的參與。其次是生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、旅游、水利建設(shè)行業(yè)，數(shù)量為10 到20 個(gè)之間；城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、交通運(yùn)輸、政府基礎(chǔ)設(shè)施、其他行業(yè)數(shù)量相近，為6 到7 個(gè)。其余行業(yè)TOT 項(xiàng)目數(shù)量較少，均在5 個(gè)以下。

1.5 TOT 項(xiàng)目投資金額分析

TOT 項(xiàng)目投資金額普遍較高，1億元以下項(xiàng)目29 個(gè)占比12.24%；1-3億和3-10億項(xiàng)目最多，分別占30.38 和34.18%，兩項(xiàng)合計(jì)64.56%；10億以上項(xiàng)目占26.16%。

圖6 TOT 項(xiàng)目投資金額分布圖

2 重慶市綠色項(xiàng)目TOT 模式運(yùn)作思路

2.1 推動(dòng)重慶市綠色存量項(xiàng)目入庫 以重慶市綠色金融改革為契機(jī)，梳理并策劃一批存量綠色重點(diǎn)項(xiàng)目作為基礎(chǔ)，結(jié)合《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（2019 版）（如需發(fā)行債券還要符合《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2020年版）》），按照財(cái)政部和國家發(fā)改委推進(jìn)TOT 模式的要求，盡快納入財(cái)政部PPP 項(xiàng)目和發(fā)改委在線投資監(jiān)管平臺(tái)。

2.2 實(shí)施綠色項(xiàng)目全生命周期管理 為了適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施和綠色項(xiàng)目市場(chǎng)化改革的要求，將存量公益性和準(zhǔn)公益性綠色項(xiàng)目進(jìn)行有效的全生命周期管理，將建設(shè)和運(yùn)營(yíng)重新鏈接起來，通過政府和社會(huì)資本合作，挖掘項(xiàng)目潛力，提高公共服務(wù)效率。以渝中區(qū)綠色交通為例，將渝中區(qū)地下交通、停車場(chǎng)、充電站等打造成一個(gè)新的存量綠色交通TOT 項(xiàng)目，重新劃分政府和社會(huì)資本合作權(quán)利義務(wù)邊界，發(fā)揮社會(huì)資本潛力，將項(xiàng)目現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)權(quán)授予TOT 模式后新成立的項(xiàng)目公司，除原有收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)外，可以授予項(xiàng)目公司廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)或旅游觀光收費(fèi)權(quán)等，從而實(shí)現(xiàn)盤活存量資產(chǎn)。

2.3 構(gòu)筑新型綠色項(xiàng)目投融資模式 一是加強(qiáng)對(duì)TOT融資方式具體政策的研究。組織有關(guān)部門和專家研究TOT融資方式的具體政策，如TOT 綠色項(xiàng)目的期限，TOT 綠色項(xiàng)目的價(jià)格以及權(quán)利轉(zhuǎn)讓范圍和優(yōu)惠政策等，制定出一套可供參考的指導(dǎo)原則和辦法，為各級(jí)政府進(jìn)行管理提供依據(jù)。二是對(duì)綠色項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建TOT 交易模式。由政府授權(quán)職能部門作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，并指定國有資本公司作為政府方出資代表。

2.4 構(gòu)筑以運(yùn)營(yíng)為核心的服務(wù)機(jī)制 在綠色項(xiàng)目通過TOT 模式盤活存量過程中，社會(huì)資本方選擇既可以是民營(yíng)資本，也可以是國有資本，或者是混合所有制企業(yè)；既可以是單一法人，也可以是聯(lián)合體，但必須是以經(jīng)營(yíng)為核心。有效的投資運(yùn)營(yíng)，可以提高效率，也可以大大減輕財(cái)政對(duì)公共服務(wù)的預(yù)算支出。

3 重慶市綠色TOT 項(xiàng)目實(shí)施架構(gòu)

TOT 模式是PPP 模式的一種具體形式，其操作流程與PPP 項(xiàng)目操作流程一致。PPP 項(xiàng)目操作流程可分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交等5 個(gè)階段，每個(gè)階段又可分為若干步驟[8]，如圖7 所示。

圖7 PPP 項(xiàng)目操作流程圖

首先，由重慶市政府相關(guān)部門組建聯(lián)審機(jī)制對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、監(jiān)管和移交等全生命周期規(guī)劃和績(jī)效管理。其次，在項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段，通過跨部門聯(lián)審機(jī)制對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力認(rèn)證，驗(yàn)證項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)力可持續(xù)性，確定交易運(yùn)營(yíng)模式以及編制實(shí)施方案，明確項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、績(jī)效支付等權(quán)責(zé)利邊界。再次，在采購、執(zhí)行、監(jiān)管和移交階段，通過競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選擇社會(huì)資本方，打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，鼓勵(lì)社會(huì)資本方積極參與提供公共服務(wù)，以提升區(qū)域內(nèi)生動(dòng)力和實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，強(qiáng)化預(yù)算管理和約束，將以績(jī)效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的對(duì)價(jià)支付納入預(yù)算管理和中長(zhǎng)期規(guī)劃，平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)，符合代際公平原則，在當(dāng)代人和后代人之間公平分擔(dān)公共資金投入。

4 實(shí)施案例

以渝中區(qū)綠色交通項(xiàng)目為例，假如現(xiàn)有地下交通、停車場(chǎng)、充電樁等總投資50億元，通過TOT 模式進(jìn)行存量盤活。首先是經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估，以成本法計(jì)算，評(píng)估結(jié)果約50億元，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建TOT 交易模式。其次，交易結(jié)構(gòu)中，渝中區(qū)政府授權(quán)渝中區(qū)住建局作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，并指定渝中區(qū)國有資本公司作為政府方出資代表，在50億元資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓投資中，資本金為20%（10億元），資本金中一般政府方出資代表在項(xiàng)目公司中出資10%（1億元），社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司中出資90%（9億元）；金融機(jī)構(gòu)貸款為80%（40億元）；TOT 項(xiàng)目的投資回報(bào)率一般不超過6%，合作期限30年。

經(jīng)過TOT 模式，對(duì)渝中區(qū)財(cái)政而言，意味著將收到存量盤活資金50億元，而且這50億元作為基金收入有較大的靈活性；對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，則意味著40億元貸款具有長(zhǎng)期的收益，并可以享受綠色金融創(chuàng)新帶來的相關(guān)政策紅利；對(duì)政府方出資代表而言，既可以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品服務(wù)的一票否決權(quán)，也可以實(shí)現(xiàn)一定的投資收益（放棄分紅的情況除外）；對(duì)社會(huì)資本方而言，既可以通過優(yōu)質(zhì)運(yùn)營(yíng)取得經(jīng)營(yíng)收益，還可以因?yàn)樨?cái)政可行性缺口補(bǔ)貼獲取部分收益，而這些收益都將通過全面的績(jī)效考核最終實(shí)現(xiàn)，30年穩(wěn)定收益在當(dāng)前利率下行的狀況下具有較大的吸引力。最后，通過TOT 模式，渝中區(qū)財(cái)政可能會(huì)在一般公共預(yù)算支出10%紅線范圍內(nèi)對(duì)該項(xiàng)目存在一定的補(bǔ)貼，這些均不構(gòu)成地方政府隱性債務(wù)。

5 結(jié)論

通過TOT 模式盤活存量綠色項(xiàng)目資產(chǎn)，可以有效地化解重慶市地方政府債務(wù)，解決綠色項(xiàng)目發(fā)展資金不夠，帶動(dòng)綠色消費(fèi)動(dòng)能不足的問題。但是規(guī)范的PPP 項(xiàng)目操作流程復(fù)雜，涉及諸多操作要點(diǎn)，且與法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)、環(huán)境及相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)息息相關(guān)，對(duì)政府部門的調(diào)度能力和溝通協(xié)調(diào)能力要求很高。在PPP 項(xiàng)目實(shí)踐中，一般需要選擇專業(yè)能力強(qiáng)，且有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)力量，與部門、金融機(jī)構(gòu)共同組建PPP 項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)，有效推進(jìn)PPP 項(xiàng)目實(shí)施。