雷雨若，王 娟

(深圳大學 城市治理研究院，廣東 深圳 5108060)

一、問題的提出

從2013年政府陸續(xù)下發(fā)《國務院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》等多個文件促進政府購買居家養(yǎng)老服務以來，政府出資為滿足條件的老年人購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務成為我國居家養(yǎng)老服務的方向和主流。截止到2018年底，我國內(nèi)地31個省(市)都出臺了關(guān)于政府購買居家養(yǎng)老服務的指導性文件，探索、試點實行政府向社會組織購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的形式提供老年服務，并形成了上海模式、南京鼓樓模式、寧波海曙模式、蘇州模式等多種具有代表性的運行模式。但是隨著政府購買居家養(yǎng)老服務數(shù)量的增加、范圍的擴大，政府購買居家養(yǎng)老服務也遭到了購買服務質(zhì)量差、服務供給不足、購買失敗的批評，淪為公眾“不稱心的禮物”(1)彭婧，張汝立：《如何避免政府購買服務成為公眾“不稱心的禮物”?——基于政府責任視角的分析》，《中央民族大學學報(哲學社會科學版)》，2018年第1期。。

關(guān)于政府購買居家養(yǎng)老服務效果不理想的分析，有學者從政府責任的角度，認為這與一些政府部門責任缺失密切相關(guān)(2)彭婧，張汝立：《如何避免政府購買服務成為公眾“不稱心的禮物”?——基于政府責任視角的分析》，《中央民族大學學報(哲學社會科學版)》，2018年第1期。。也有學者從需求方與供給方缺陷進行分析，指出這兩者缺陷是政府購買不成功的關(guān)鍵(3)詹國彬：《需求方缺陷、供給方缺陷與精明買家——政府購買公共服務的困境與破解之道》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2013年第5期。。還有學者認為是由于購買機制不恰當所致，比如購買內(nèi)容層次較低、服務內(nèi)容單一，主要以提供老年人生活照料與家政服務為主，承接主體社會組織或者依附于政府，或者自身實力弱小、缺乏公信力，且從事養(yǎng)老服務的工作人員多為低學歷就業(yè)困難者、下崗職工以及農(nóng)村外來人員，缺乏專業(yè)人才的注入等。(4)許小玲：《政府購買服務:現(xiàn)狀、問題與前景——基于內(nèi)地社會組織的實證研究》，《思想戰(zhàn)線》，2012年第2期；王名，樂園：《中國民間組織參與公共服務購買的模式分析》，《中共浙江省委黨校學報》，2008年第4期。誠然，這些都是影響政府購買居家養(yǎng)老服務質(zhì)量效果的主要因素，但政府購買居家養(yǎng)老服務涉及多方相關(guān)利益主體，存在多方利益博弈，對購買居家養(yǎng)老服務監(jiān)管不力也可能是導致購買效果不好的重要原因。目前，學術(shù)界從這方面著手深入探討分析的不多。本文認為，監(jiān)督是責任政府得以實現(xiàn)的基礎，是養(yǎng)老服務體系中不可或缺的部分，不僅是落實政府責任、改進管理、提高效能的一個有效工具，而且也是老年人表達利益和參與養(yǎng)老服務的重要途徑和方法，直接關(guān)系著養(yǎng)老服務目標的實現(xiàn)。因此，有必要對政府購買養(yǎng)老服務過程進行評估與監(jiān)督，防止政府購買居家養(yǎng)老服務失靈。

南京、寧波、廣州、深圳、合肥等地在啟動政府購買居家養(yǎng)老服務后，陸續(xù)展開了對政府購買居家養(yǎng)老服務的評估與監(jiān)管工作。本文將關(guān)注焦點放在政府購買居家養(yǎng)老服務的監(jiān)管失效方面，通過從制度建設、評估體系和監(jiān)督體制等方面對比南京、寧波、廣州、合肥和深圳五個城市政府購買居家養(yǎng)老服務的評估與監(jiān)督實踐，從利益相關(guān)者視閾分析政府購買居家養(yǎng)老服務監(jiān)管失靈問題，并思考如何矯正監(jiān)管失靈，為破解政府購買居家養(yǎng)老服務的監(jiān)管困境提供有益借鑒。

二、文獻回顧與研究現(xiàn)狀

隨著20世紀70年代歐美國家福利危機的爆發(fā)，政府購買公共服務作為歐美國家一種新的政府治理工具應時而生。由于公共服務的對象主要是社會某一不特定公眾，尤其是弱勢群體，目的主要是滿足他們的公共需求進而改善他們的行為或處境，出于成本效益以及為公眾提供更好公共服務的考慮，政府一般通過向第三方購買服務履行其政府責任。從本質(zhì)上而言，政府購買服務是一項間接的政府行為方式，依靠非政府行動者代表政府向具有資格的公民遞送由公共財政支持的服務。(5)[美]萊斯特·M.薩拉蒙：《政府工具：新治理指南》，肖娜等譯，北京:北京大學出版社， 2016年版，第274頁。

作為政府購買公共服務的子概念，對政府購買居家養(yǎng)老服務的監(jiān)管不僅存在政府購買公共服務監(jiān)督的一般性問題，還存在養(yǎng)老服務領(lǐng)域的專門問題。從公共服務的層面，句華等人認為，對政府購買養(yǎng)老服務的監(jiān)督包括對服務形成、服務輸送和服務接受等3個環(huán)節(jié)的監(jiān)督(6)句華,楊騰原：《養(yǎng)老服務領(lǐng)域公私伙伴關(guān)系研究綜述——兼及事業(yè)單位改革與政府購買公共服務的銜接機制》，《甘肅行政學院學報》，2015年第3期。；吉鵬、李放認為，政府購買居家養(yǎng)老服務績效應該包括服務提供的經(jīng)濟型、效率性、及時性、效果性以及公平性(7)吉鵬，李放：《政府購買居家養(yǎng)老服務的績效評價:實踐探索與指標體系建構(gòu)》，《理論與改革》，2013年第3期。；包國憲、劉紅芹認為，居家養(yǎng)老服務績效應該由效率評價和服務質(zhì)量評價兩方面組成，效率評價主要可以通過數(shù)據(jù)包絡分析法計算居家養(yǎng)老服務資源投入與產(chǎn)出比，服務質(zhì)量評價則是計算服務期待與服務感知之間的差距來判斷(8)包國憲，劉紅芹：《政府購買居家養(yǎng)老服務的績效評價研究》，《廣東社會科學》，2012年第2期。。更多的學者是從養(yǎng)老服務領(lǐng)域?qū)φ徺I居家養(yǎng)老服務進行評估與監(jiān)管的研究。在政府購買居家養(yǎng)老服務中，政府的角色由居家養(yǎng)老服務的直接生產(chǎn)者、提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榫蛹茵B(yǎng)老服務的財政支持者和監(jiān)督者。錢海燕、沈飛運用數(shù)據(jù)包絡分析法模型對合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務的財政支出效率進行實證分析并提出政策建議(9)錢海燕，沈飛：《地方政府購買服務的財政支出效率評價——以合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務為例》，《財政研究》，2014年第3期。。胡光景發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)地區(qū)的政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務模式均缺乏對購買服務進行有效的監(jiān)督(10)胡光景：《地方政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務監(jiān)督機制探析》，《河北科技師范學院學報(社會科學版)》，2012年第2期。。陳為智的調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，地方績效評估標準不當使得基層政府更重視硬件設施建設而輕視服務使用者差異性需求，政府制定的對服務質(zhì)量進行考察的量表或問卷內(nèi)容也存在背離服務需求的問題(11)陳為智：《當前社區(qū)居家養(yǎng)老服務中的關(guān)鍵問題反思及前瞻》，《西北人口》，2016年第3期。。除了對政府監(jiān)督責任的研究外，對服務提供機構(gòu)的評估與監(jiān)管也是學者們關(guān)注的一個重點。胡光景認為，要對服務提供機構(gòu)及服務投遞者進行監(jiān)督(12)胡光景：《地方政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務監(jiān)督機制探析》，《河北科技師范學院學報(社會科學版)》，2012年第2期。。祁峰認為，對非營利機構(gòu)的評估應該是多元、全方位的，應該包括誠信評估、質(zhì)量評估、使命與戰(zhàn)略評估和服務能力評估(13)祁峰：《非營利組織參與居家養(yǎng)老的角色、優(yōu)勢及對策》，《中國行政管理》，2011年第10期。。監(jiān)督的目的是為了提高購買居家養(yǎng)老服務的質(zhì)量。章曉懿、劉幫成對上海購買的居家養(yǎng)老服務內(nèi)容與服務質(zhì)量進行了分析與評價，并構(gòu)建了居家養(yǎng)老服務質(zhì)量模型(14)章曉懿，劉幫成：《社區(qū)居家養(yǎng)老服務質(zhì)量模型研究——以上海市為例》，《中國人口科學》，2011年第3期。。王成、丁社教從服務機構(gòu)的專業(yè)化水平、信息公開程度，政府參與的公開性、制度支持和投標情況，以及客戶的可靠性感知和人性化感知三個層次著手，構(gòu)建了一個評估政府購買居家養(yǎng)老服務質(zhì)量評估與監(jiān)督的層次結(jié)構(gòu)模型(15)王成，丁社教：《政府購買居家養(yǎng)老服務質(zhì)量評價——多維內(nèi)涵、指標構(gòu)建與實例應用》，《人口與經(jīng)濟》，2018年第4期。。

總的來說，學者對政府購買居家養(yǎng)老服務評估與監(jiān)管的研究主要集中在監(jiān)督環(huán)節(jié)與運行體系、政府與服務提供機構(gòu)的監(jiān)督責任與監(jiān)督內(nèi)容、政府購買居家養(yǎng)老服務的質(zhì)量評估等方面，對監(jiān)督機制研究相對較少，這大體上與我國地方政府購買居家養(yǎng)老服務評估與監(jiān)督實務現(xiàn)狀相一致。研究內(nèi)容上來看，當前的研究主要集中于理論層面的設計和探討，對地方購買居家養(yǎng)老服務評估與監(jiān)管的實踐研究相對較少，并且多是分析單個城市的評估或者監(jiān)管狀況，缺乏多個城市評估與監(jiān)管的綜合研究。

三、利益相關(guān)者視閾下的政府購買居家養(yǎng)老服務監(jiān)督失靈

(一)利益相關(guān)者理論

利益相關(guān)者理論源起于20世紀60年代西方企業(yè)管理理論的發(fā)展，是質(zhì)疑英、美等國奉行“股東至上”公司治理的產(chǎn)物。理性經(jīng)濟人假定認為：每一個“合乎理性的人”都會選擇用最小的經(jīng)濟代價去獲得最大的經(jīng)濟利益，因此，每一個理性經(jīng)濟人作為利益相關(guān)者都會致力于獲得收益最大化。而利益相關(guān)者是指那些能影響到組織目標的實現(xiàn)，或是被組織目標的實現(xiàn)所影響的所有個人或群體(16)[美]R.愛德華·弗里曼：《戰(zhàn)略管理：一種利益相關(guān)者的方法》，王彥華，梁豪譯,上海：上海譯文出版社，2006年版。。利益相關(guān)者理論的核心內(nèi)涵是將企業(yè)看作是由所有利益相關(guān)者之間的一系列多邊契約所聯(lián)結(jié)起來的系統(tǒng)，企業(yè)經(jīng)營好與壞不僅僅會影響企業(yè)家和股東的利益，還會關(guān)系到職工、消費者、供應商、經(jīng)營者等其他利益相關(guān)者的利益，因此企業(yè)應該謀求所有利益相關(guān)者的共同利益(17)李婧：《管理學》，上海：上海社會科學院出版社，2017年版，第85-86頁。。可見，利益相關(guān)者理論打破傳統(tǒng)的企業(yè)單邊治理理念，謀求所有利益相關(guān)者共同治理(18)原珂：《利益相關(guān)者視域下獨立學院轉(zhuǎn)設策略探究》，《理論探索》，2018年第5期。。利益視角則主要是將政策執(zhí)行相關(guān)主體看作是具有自我利益意識的利益主體。政策執(zhí)行主體為了獲取自身利益的最大化而與其他相關(guān)主體展開博弈，由此導致政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)政策敷衍、政策截流、政策替代以及政策附加等形式的偏差。

目前，利益相關(guān)者理論已經(jīng)被廣泛應用于政治、經(jīng)濟、社會公共事業(yè)管理等諸多領(lǐng)域，成為分析公共治理問題的重要理論(19)賈生華，鄭文娟，田傳浩：《城中村改造中利益相關(guān)者治理的理論與對策》，《城市規(guī)劃》，2011年第5期；鄭昌興，蘇新寧，劉喜文：《突發(fā)事件網(wǎng)絡輿情分析模型構(gòu)建——基于利益相關(guān)者視閾》，《情報雜志》，2015年第4期；金晶，卞思佳：《基于利益相關(guān)者視角的城市共享單車協(xié)同治理路徑選擇——以江蘇省南京市為例》，《城市發(fā)展研究》，2018年第2期。。這是因為公共服務影響的廣泛性，以及公眾對服務監(jiān)督意識的覺醒，都使得公共管理實踐具有更強的利益相關(guān)性，也更為普遍(20)周建國：《公共政策評估多元模式的困境及其解決的哲學思考》，《中國行政管理》，2012年第2期。。作為政府職能轉(zhuǎn)變的一個創(chuàng)新過程，政府購買養(yǎng)老服務交織著復雜的利益關(guān)系，有利益的地方就有矛盾的存在，政府、市場、社會失靈理論亦要求我們必須對政府購買服務進行監(jiān)管。本文假設各種利益相關(guān)者對于居家養(yǎng)老服務的利益訴求不同，其監(jiān)管行為選擇也不同。

(二)政府購買居家養(yǎng)老服務監(jiān)督失靈表現(xiàn)

通過對五個城市相關(guān)文件法規(guī)的梳理以及實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)政府在購買居家養(yǎng)老服務過程中存在以下四個方面的監(jiān)督失靈。

1．監(jiān)督?jīng)]有系統(tǒng)的法律法規(guī)

(1)制度建設重評估輕監(jiān)督。近年來，五個城市政府相繼出臺了居家養(yǎng)老服務機構(gòu)等級評估、老年人能力評估或者照護需求評估、居家養(yǎng)老服務評估等一系列評估制度，基本建立了一套囊括事前評估、質(zhì)量評估的居家養(yǎng)老服務評估管理體系。而監(jiān)督制度建設則相對來說較為滯后，除了《寧波市居家養(yǎng)老服務行政處罰裁量權(quán)細化量化參考標準(試行)》《合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務資金管理暫行辦法》等以外，普遍缺乏對居家養(yǎng)老服務的資金監(jiān)督、政府履行合同的監(jiān)督等完備的制度規(guī)范。

(2)法規(guī)文件規(guī)定模糊，可操作性不強。以寧波、合肥的資金審計和資金撥付的規(guī)定為例，寧波《海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務實施辦法》規(guī)定：“對資金數(shù)額較大、服務對象較多、影響面較廣的政府購買養(yǎng)老服務項目，應委托第三方獨立審計機構(gòu)進行審計，并出具審計報告”(21)寧波市海曙區(qū)人民政府：《寧波市海曙區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務實施辦法的通知》，http://www.haishu.gov.cn/art/2017/11/7/art_131314_59167.html.，文件中并未說清楚具體的資金數(shù)額、服務對象人數(shù)以及多大的影響力的項目才能委托第三方進行審計，規(guī)定模糊使得執(zhí)法官員難以把握；《合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務資金管理暫行辦法》規(guī)定：“各區(qū)可根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，科學組織開展績效考評，并將其作為資金撥付及結(jié)算依據(jù)”(22)合肥市人民政府：《關(guān)于印發(fā)合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務資金管理暫行辦法的通知》，http://www.hefei.gov.cn/xxgk/zcwj/szfbmwj/201805/t20180525_2570329.html.?？冃Э荚u如何和資金撥付對應也并未說明白。由此可以看出，法規(guī)文件規(guī)定含糊其辭，政策缺乏指導性和可執(zhí)行性而使監(jiān)管流于形式。

表1地方居家養(yǎng)老服務評估與監(jiān)管政策法規(guī)匯總

*作者根據(jù)檢索的文件匯總而成

2．監(jiān)督機構(gòu)紊亂低效

(1)政府監(jiān)督效率較低。政府監(jiān)督主要包括兩類：服務質(zhì)量監(jiān)督和居家養(yǎng)老服務機構(gòu)監(jiān)督。在對居家養(yǎng)老服務質(zhì)量監(jiān)督方面，政府監(jiān)督效率低，效果不明顯。五個城市的政府監(jiān)督都將服務監(jiān)督責任分為區(qū)—街道—社區(qū)三個層面，但是在現(xiàn)有的行政體制下，大多數(shù)服務監(jiān)督工作實際由最底層的街道辦事處和社區(qū)工作站來具體開展。在深圳的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，D區(qū)每個社區(qū)配備2名民政員來監(jiān)督服務真實性和了解服務質(zhì)量，通過電話或上門回訪服務機構(gòu)、服務使用者，查看服務記錄本等相關(guān)證明材料，了解服務情況。由于基層工作人少事多、轄區(qū)老人居住分散等原因?qū)е卤O(jiān)督流于形式，甚至是居家養(yǎng)老服務機構(gòu)自行監(jiān)督、自我管理。此外，缺乏專業(yè)性人才也讓基層政府監(jiān)督顯得心有余而力不足。在對服務機構(gòu)監(jiān)督方面，政府多頭監(jiān)督使得居家養(yǎng)老服務機構(gòu)的精力過多應付接待政府來訪和提交材料等非本職工作，加重了居家養(yǎng)老服務機構(gòu)的負擔。

(2)第三方評估機構(gòu)監(jiān)督缺乏公信力。目前這五個城市均引入了第三方評估機構(gòu)對居家養(yǎng)老服務進行評估監(jiān)督。但是，專業(yè)的第三方評估機構(gòu)數(shù)量相對較少，在專業(yè)性和獨立性上也屢受外界質(zhì)疑。第一，專業(yè)性不足。以深圳市老年人照顧需求等級評估為例，第三方評估機構(gòu)(醫(yī)院)將癱瘓或者完全喪失自主行動能力才認定為生活不能自理，而居家養(yǎng)老服務機構(gòu)認為這個標準過于嚴苛，部分老人的生理機能降低、行動非常不便，實際已存在不能自理的事實。量化評估標準不一也使得第三方評估機構(gòu)的專業(yè)性和可信度受到質(zhì)疑。第二，獨立性不足。例如，在合肥開展的政府購買居家養(yǎng)老服務第三方評估過程中，第三方評估機構(gòu)受政府委托、制定評估表需要民政局召集專家修訂、評估工作由政府動員及部署、評估報告由民政局組織專家集中評審后再公布最終結(jié)果，由此可見，第三方評估機構(gòu)在評估過程中受到政府部門較多制約，第三方的評估結(jié)果可能會受政府利益的影響，或者其主動迎合政府的偏好而失去獨立性。此外，這五個城市多數(shù)區(qū)的政府購買居家養(yǎng)老服務的第三方評估結(jié)果報告細節(jié)未對外公開，僅限于購買或委托主體內(nèi)部使用，因此評估機構(gòu)的獨立性與客觀性受到質(zhì)疑。

(3)居家養(yǎng)老服務機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督不足。居家養(yǎng)老服務機構(gòu)監(jiān)督管理投入較少，導致服務機構(gòu)對服務投遞者的監(jiān)督較弱。在五個城市大多數(shù)區(qū)的實踐中，服務機構(gòu)對服務投遞者的監(jiān)督主要是服務使用者簽名和服務評價兩種方式，服務使用者簽名是在接受服務后簽名確定服務消費次數(shù)，監(jiān)督和保障服務投遞者完成服務工作，而服務評價主要是通過機構(gòu)管理人員不定期的走訪，了解服務使用者的服務滿意度。

3．監(jiān)督機制不健全

(1)監(jiān)督主體較為單一。居家養(yǎng)老服務各方利益相關(guān)者都應該成為服務的監(jiān)督主體，但目前來說，制度設計未能調(diào)動各方的參與，主要是以政府行政監(jiān)督為主，居家養(yǎng)老服務機構(gòu)對服務投遞者的監(jiān)管不完善，社會公眾監(jiān)督對居家養(yǎng)老服務機構(gòu)以及政府監(jiān)督也明顯不足。

(2)監(jiān)督權(quán)責不統(tǒng)一。五個城市的政府內(nèi)部監(jiān)督多是通過市區(qū)街道社區(qū)進行監(jiān)督，區(qū)負責統(tǒng)籌，街道簽訂購買合同、核對消費券使用情況并發(fā)放資金以及定期抽查，社區(qū)工作人員負責定期走訪老人了解情況并協(xié)調(diào)解決出現(xiàn)的問題糾紛。監(jiān)督責任層層下放，監(jiān)督能力卻不斷弱化。在深圳的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，老人和服務投遞者發(fā)生矛盾后反映至社區(qū)，社區(qū)民政口工作人員只能從中調(diào)解，調(diào)解未達成甚至出現(xiàn)老人多月無服務投遞者上門的尷尬局面。由此可以看出，社區(qū)工作人員監(jiān)督責任大、權(quán)力小的情況難以對服務進行有效監(jiān)督。

(3)缺乏對政府的監(jiān)督?；鶎诱诒O(jiān)督居家養(yǎng)老服務機構(gòu)的同時，作為被委托人和合同的當事人，也應受到社會公眾的監(jiān)督。但是目前從五個城市的實踐來看，監(jiān)督實質(zhì)上都是單向的，即主要是政府對居家養(yǎng)老服務機構(gòu)的監(jiān)督，缺乏公眾對政府購買服務及履行合同的監(jiān)督。外部監(jiān)督弱化不僅會導致政府在購買居家養(yǎng)老服務過程中可能會存在權(quán)錢交易、不公平執(zhí)法等以權(quán)謀私的行為。

(4)懲處機制未完善，監(jiān)督效果不佳。居家養(yǎng)老服務的政策法規(guī)中對服務主體的監(jiān)督與懲處機制多未健全，使得地方政府對居家養(yǎng)老服務管理存在重評估而輕懲處的情況。目前，只有寧波市發(fā)布了《寧波市居家養(yǎng)老服務行政處罰裁量權(quán)細化量化參考標準(試行)》，具體規(guī)定了居家養(yǎng)老服務行政處罰中違法行為的處罰依據(jù)、適用情形、處罰種類和幅度等，給懲處居家養(yǎng)老服務中違法行為提供參考依據(jù)，其他幾個城市尚未出臺相關(guān)指導性文件。

(5)監(jiān)督流程繁復，效率低。以居家養(yǎng)老服務資金結(jié)算為例，我國政府購買居家養(yǎng)老服務多是事后結(jié)算。在深圳市的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，為了保障政府財政資金的安全使用，政府撥付給社會組織的財政撥款要經(jīng)過多級審批，再經(jīng)過多個政府負責人的蓋章簽字確認，保證服務提供的真實有效再撥款。嚴格的資金結(jié)算制度保障了居家養(yǎng)老服務資金的安全，但同時也因行政審批時間過長而造成資金滯后數(shù)月才能撥付的情況，從而經(jīng)常導致眾多的中小社會組織的資金鏈緊張，更有甚者，還會影響居家養(yǎng)老服務機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。

4．評估機制缺乏系統(tǒng)性

(1)評估指標科學性不足。首先，與老人相關(guān)的評估指標較少，權(quán)重過低。例如，在《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務評估指引(試行)》中明確規(guī)定，要對居家養(yǎng)老綜合服務平臺提供的10項服務進行評估，每個項目的居家養(yǎng)老服務項目評估指標各有不同，以最基本的上門生活照料項目為例，評估項目包括服務內(nèi)容、服務人員、服務開展、服務管理4個一級指標和27個二級指標，共計100分。其中涉及服務使用者的指標只有滿意度(2)、投訴處理(6)和回放(4)三個指標，老人評估指標分值占比僅為12%。老人在服務評估中權(quán)重過低而容易淪為“陪襯”(23)方俊，李子森：《政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的探索——以廣州Y區(qū)為例》，《中共中央黨校學報》，2018年第3期。。其次，評估指標在評價居家養(yǎng)老服務機構(gòu)的財務狀況方面考核不足。如合肥市政府委托的第三方評估機構(gòu)對居家養(yǎng)老服務機構(gòu)的評估指標包括服務能力建設、服務過程管理及服務對象滿意度等幾方面，忽視了對居家養(yǎng)老服務機構(gòu)財務方面的考核。

(2)評估結(jié)果公開程度低。部分地方政府對居家養(yǎng)老服務機構(gòu)的評估結(jié)果公開程度較低，公開內(nèi)容較少，僅發(fā)布籠統(tǒng)的機構(gòu)評估等級結(jié)果，缺少具體各項評估指標得分情況，有的甚至不公開評估結(jié)果。如南京市民政局發(fā)布的《南京市AAA級以上等級社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心名單》、寧波市海曙區(qū)民政局發(fā)布的《關(guān)于2018年海曙區(qū)居家養(yǎng)老服務機構(gòu)AA、A等級評定結(jié)果的公示》、深圳市羅湖區(qū)民政局發(fā)布的《羅湖區(qū)民政局2018年度居家養(yǎng)老服務機構(gòu)考核評估結(jié)果公示》、廣州市白云區(qū)民政局發(fā)布的《關(guān)于白云區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目第一個服務年度質(zhì)量評估結(jié)果的公示》中，只有廣州市白云區(qū)發(fā)布評估結(jié)果中詳細列出各項目得分情況，其余都僅公布了社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的最終評級，未公開具體指標的評估詳情。

(3)評估缺乏常態(tài)化。南京、寧波、廣州、深圳、合肥五個城市對居家養(yǎng)老服務評估頻率均為一年一次的綜合評估，主要是對服務結(jié)果進行監(jiān)督，缺乏對服務過程的監(jiān)督，但是研究表明，缺乏對服務過程監(jiān)督一般會導致服務結(jié)果評估形式化(24)黃佳豪：《地方政府購買居家養(yǎng)老服務評估研究——以合肥為例》，《理論與改革》，2016年第2期。，監(jiān)督效果難以保障。

(4)評估結(jié)果激勵機制不明顯。目前，居家養(yǎng)老服務評估結(jié)果的運用主要有4大方面：服務機構(gòu)等級、承接資質(zhì)、資助金額和費用結(jié)算。目前，評估結(jié)果已普遍能夠?qū)崿F(xiàn)與機構(gòu)等級評定、承接資質(zhì)相掛鉤，如寧波市將城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作績效評估結(jié)果分A、B、C三個等級；深圳和廣州將對評估中不合格的機構(gòu)會在全市通報整改，整改不通過則該機構(gòu)兩年內(nèi)不得參與居家養(yǎng)老服務運營。少數(shù)地方政府將評估結(jié)果與政府額外的資金補助和資金結(jié)算掛鉤，如廣州市將服務項目考評結(jié)果是居家養(yǎng)老服務項目接受政府補助的參考標準之一?？偟膩碚f，評估結(jié)果運用仍較為單一，評估的激勵和監(jiān)督作用不明顯。

(三)監(jiān)督失靈原因分析

在我國“大政府小社會”的行政體制下，政府掌握巨大的資源，主導著居家養(yǎng)老服務市場的利益分配。但是，政府并不總是代表著公共利益，當官員權(quán)力得不到監(jiān)督時，政府官員會基于自身利益進行行為選擇，而偏離公共價值目標。對政府監(jiān)督失靈不僅會造成政府存在尋租設租，設置交易門檻、權(quán)錢交易、監(jiān)管不作為、大企業(yè)壟斷市場等腐敗行為的風險，還會造成國家養(yǎng)老資源的嚴重浪費，進而威脅到政府公信力和合法性；對居家養(yǎng)老服務機構(gòu)監(jiān)督的失靈，服務機構(gòu)壓縮成本追求利益最大化，結(jié)果可能會導致機構(gòu)的服務價格虛高，服務質(zhì)量難以把握，不能滿足老人多層次的照料需求；服務機構(gòu)虛構(gòu)服務次數(shù)套取政府養(yǎng)老資金；居家養(yǎng)老服務市場秩序混亂，劣幣驅(qū)逐良幣等等現(xiàn)象的發(fā)生，嚴重損害老人的合法權(quán)益。因此，我們必須要尋找出監(jiān)督失靈的原因，對癥矯正監(jiān)督失靈。

依照克拉克森(Clarkso，1994)緊密性的分類原則(25)Clarkso根據(jù)利益相關(guān)者與企業(yè)利害關(guān)系的緊密程度, 將利益相關(guān)者分為首要的利益相關(guān)者 (Primary Stakeholders) 和次要的利益相關(guān)者 (Secondary Stakeholders)。，居家養(yǎng)老服務監(jiān)督的利益相關(guān)者可分為核心利益相關(guān)者和次要利益相關(guān)者。核心利益相關(guān)者是指直接參與居家養(yǎng)老服務并且對服務監(jiān)督具有較大影響力的群體或個人，包括地方政府、居家養(yǎng)老服務機構(gòu)、服務使用者；次要利益相關(guān)者是指直接參與居家養(yǎng)老服務，或不直接參與但對服務監(jiān)督具有一定影響力的群體或個人，包括服務投遞者、服務使用者家屬、居家養(yǎng)老服務協(xié)會以及人大政協(xié)、社會公眾和公共媒體等。

圖1 政府購買居家養(yǎng)老服務監(jiān)管中利益相關(guān)主體

1.政府利益優(yōu)于公共利益導致監(jiān)督失靈

在政府購買居家養(yǎng)老服務的過程中，政府是居家養(yǎng)老服務的購買者和服務成本及質(zhì)量的最終責任方，因此政府必須對居家養(yǎng)老資金使用和服務質(zhì)量進行監(jiān)督與評估。因為政府作為公共權(quán)力機關(guān)，追求公共利益最大化是政府的根本價值目標。但實際上，政府追求自身利益最大化形成政府利益，當公共利益與政府利益不完全一致時，政府會傾向于維護自身利益(26)涂曉芳：《政府利益對政府行為的影響》，《中國行政管理》，2002年第10期。。具體可分為政府整體利益、部門利益和官員利益。

在政府整體利益層面，政府體制惰性使得居家養(yǎng)老服務監(jiān)督制度建設滯后，立法監(jiān)督供給不足。具體表現(xiàn)為：(1)政策法規(guī)的效力較低。近年來，在國家政策指導下，各地加快了居家養(yǎng)老服務評估與監(jiān)管制度化建設，但地方政府出臺的絕大多數(shù)法律文件是以“辦法”“暫行辦法”“通知”等文件的形式發(fā)布，法律效力較低，進而導致評估與監(jiān)管政策法規(guī)的穩(wěn)定性較差，實施過程隨意性較大。(2)缺乏配套性監(jiān)督制度體系。地方政府出臺了諸如老年人能力評估、居家養(yǎng)老服務中心等級評估、資金使用績效等評估與監(jiān)管的政策法規(guī)，但在購買程序制度化、資金監(jiān)督制度以及根據(jù)評估結(jié)果的獎懲制度、稅收優(yōu)惠制度、信用評價制度以及黑名單制度等配套性措施尚未健全，導致監(jiān)管效果大打折扣，難以對居家養(yǎng)老服務機構(gòu)進行有效的監(jiān)管。

在部門利益層面，“內(nèi)部化”購買使得監(jiān)管部門監(jiān)督乏力，行政監(jiān)督存在惰性和碎片化。一方面，我國社會組織發(fā)展還處于起步階段，當前社會組織的發(fā)展仍然較多地依附于政府，一些組織是在行政體制改革中從政府分離出來的養(yǎng)老服務機構(gòu)，先天帶著政府的光環(huán)；一些組織與基層政府或是基于熟人關(guān)系的合作，或是政府“內(nèi)部化”的合作(27)徐凱赟：《制度化與靈活性:政府購買服務的評估與監(jiān)管策略研究》，《人文雜志》，2017年第7期。。在這樣的背景下，復雜的關(guān)系網(wǎng)會一定程度上消解政府監(jiān)督的效力，監(jiān)督部門管辦不分，都導致基層工作人員的監(jiān)督形式化，基層政府監(jiān)管走樣。另一方面，部門間缺乏有效協(xié)作，行政監(jiān)督碎片化。以資金撥付為例，政府購買居家養(yǎng)老服務的資金屬于專項財政資金，財政部門根據(jù)居家養(yǎng)老服務券或者電子服務記錄作為居家養(yǎng)老服務經(jīng)費的結(jié)算依據(jù)，資金監(jiān)管是由財政部門負責，而政府購買居家養(yǎng)老服務評估監(jiān)督工作則是由民政部門負責，兩個監(jiān)管部門之間缺乏信息共享、合作協(xié)同，導致雖有政策明文規(guī)定，但服務評估結(jié)果依然難以影響到資金撥付，更別提“評估兌現(xiàn)”(28)邰鵬峰：《政府購買公共服務的評估困境破解——基于內(nèi)地評估實踐的研究》，《學習與實踐》，2013年第8期。。

在官員利益方面，升遷績效考核使得政府更偏向于“硬件”指標評估而忽視“軟件”服務質(zhì)量監(jiān)督等。一方面，監(jiān)督成本決定了政府監(jiān)管的選擇策略。在居家養(yǎng)老服務監(jiān)管中，公共利益并不總是優(yōu)先選擇，部門利益、官員利益等自身利益是影響政府監(jiān)督選擇的重要因素。我國公共服務外包體制仍不健全，政府監(jiān)督責任界定不清晰、官員監(jiān)督問責機制不健全、官員“不求有功但求無過”的觀念，使得政府官員對居家養(yǎng)老服務缺乏監(jiān)督動力，而將政府監(jiān)督責任“甩鍋”給評估機構(gòu)，一味依賴第三方機構(gòu)來對居家養(yǎng)老服務進行評估監(jiān)督，通過評估來達到監(jiān)督目的。另一方面，居家養(yǎng)老服務的專業(yè)性較強，因此監(jiān)管人員必須掌握更全面的專業(yè)知識技能才能嚴格執(zhí)行監(jiān)督任務，但現(xiàn)實情況是基層監(jiān)管部門工作繁雜、缺乏調(diào)查取證的專門人員和具有執(zhí)法資格的人，難以按照制度要求對服務過程和服務結(jié)果進行嚴格的行政監(jiān)督，而是通過靈活性的非正式的行政化方式 (如領(lǐng)導走訪、突擊檢查、見面會、座談會等)來消解監(jiān)管機制的困境(29)徐凱赟：《制度化與靈活性:政府購買服務的評估與監(jiān)管策略研究》，《人文雜志》，2017年第7期。。

因此，政府利益優(yōu)先于公共利益，是造成政府監(jiān)督動力不足監(jiān)督效果不佳的根本原因。而監(jiān)督責任過多沉入基層與行政監(jiān)督資源分布不均造成監(jiān)督形式化、居家養(yǎng)老服務評估專業(yè)程度高與專業(yè)人才不足造成監(jiān)督效果不佳、政府監(jiān)管碎片化等也影響監(jiān)督的執(zhí)行。

2.居家養(yǎng)老服務機構(gòu)目標錯位、監(jiān)督能力不足導致監(jiān)督意愿不強

居家養(yǎng)老服務機構(gòu)是居家養(yǎng)老服務的供給者，有責任對服務投遞者的服務質(zhì)量進行評價和監(jiān)督來不斷提高自身服務水平，但是機構(gòu)目標錯位導致其喪失服務監(jiān)督的動力。由于居家養(yǎng)老服務屬于福利事業(yè)，因此居家養(yǎng)老服務機構(gòu)基本上都是在政府注冊的民辦非企業(yè)單位，即獨立的非營利性的社會組織。實際上，未來養(yǎng)老市場龐大的服務需求吸引社會資金大量進駐居家養(yǎng)老服務市場，因為政策對參與者身份的限制，使得社會力量披著非營利組織的外衣承接居家養(yǎng)老服務，但是其本質(zhì)仍然是營利(30)趙立波：《民辦非企業(yè)單位:現(xiàn)狀、問題及發(fā)展》，《中國行政管理》，2008年第9期。。由此可見，居家養(yǎng)老服務機構(gòu)以非營利性身份過多追求營利性的利益沖突是其對服務監(jiān)督動力不足的重要原因。

此外，居家養(yǎng)老服務機構(gòu)的監(jiān)督能力較弱。地方政府壓低購買成本、服務使用者項目外購買服務意愿較低導致居家養(yǎng)老服務機構(gòu)發(fā)展乏力，內(nèi)部控制力較弱，也限制了機構(gòu)監(jiān)督能力的提高。一個主要的原因是目前政府購買服務投入較低、購買市場不成熟，居家養(yǎng)老服務機構(gòu)利潤較低，機構(gòu)對服務監(jiān)督的動力不足，而居家養(yǎng)老服務投遞者的流動性較大、服務的無形性也造成監(jiān)督成本高、監(jiān)督難以達到效果。另一個原因是，目前居家養(yǎng)老服務機構(gòu)發(fā)展仍處于起步階段，機構(gòu)發(fā)展速度較慢，內(nèi)部管理不成熟，服務文化建設也還不完善，因此機構(gòu)對居家養(yǎng)老服務投遞者的約束力較低，控制力較弱。

3.服務使用者的弱勢地位導致監(jiān)督不足

服務使用者是政府購買居家養(yǎng)老服務的最大受益者，也是服務的直接使用人，服務質(zhì)量好壞關(guān)乎老人的生活質(zhì)量，優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務不僅能改善老人的日常生活環(huán)境，還能充實他們的精神世界，因此他們也是服務質(zhì)量最有力的監(jiān)督者。但目前服務使用者監(jiān)督嚴重不足，這有主客觀的原因?？陀^上，服務監(jiān)管部門(政府和居家養(yǎng)老服務機構(gòu))對服務使用者權(quán)益不夠重視，表現(xiàn)為服務供給高度同質(zhì)化、老年人在服務質(zhì)量評估和監(jiān)管中被邊緣化。老人問題反饋渠道少，主要是服務機構(gòu)和社區(qū)工作站，沒有另外的監(jiān)督渠道。主觀上，服務使用者公共監(jiān)督經(jīng)驗較少、使用服務的“感恩”心理等造成服務使用者監(jiān)督主動性不足。一方面，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念和老人知足常樂的心態(tài)使得大多數(shù)老人對服務的監(jiān)督意識未覺醒，缺乏對保障自身權(quán)益的意識，也缺乏監(jiān)督意識。另一方面，政府對購買服務定位較低。無論是政府、還是居家養(yǎng)老服務機構(gòu)，都將服務內(nèi)容偏重于提供打掃衛(wèi)生等家政服務，而忽視了老人精神文化服務。低層次的居家養(yǎng)老服務定位客觀上也導致老人參與和關(guān)注較少，老人始終是被動的服務投遞者而不是服務監(jiān)管者。

4.信息的不透明性導致次要利益相關(guān)者監(jiān)督越位或缺位

次要利益相關(guān)者主要是對政府職能部門和服務機構(gòu)進行監(jiān)督。服務投遞者受服務機構(gòu)聘任，為服務使用者提供上門服務，所以服務投遞者對服務質(zhì)量改善、評估和監(jiān)管具有重要意義；政府購買居家養(yǎng)老服務為服務使用者家屬減輕了照料老人的負擔，服務使用者家屬也會對服務質(zhì)量進行監(jiān)督。居家養(yǎng)老服務協(xié)會作為居家養(yǎng)老服務行業(yè)的內(nèi)部組織，是居家養(yǎng)老服務機構(gòu)利益表達和管理的平臺，協(xié)會可以通過制定行業(yè)標準、規(guī)范行業(yè)信用評價等方式對居家養(yǎng)老服務機構(gòu)進行監(jiān)督；社會公眾是未來居家養(yǎng)老服務的使用者，屬于潛在利益相關(guān)者，并且公眾、人大、社會媒體等都是監(jiān)督政府行政的重要力量。

但是由于目前政府對于購買居家養(yǎng)老服務信息的公開程度普遍較低，居家養(yǎng)老服務機構(gòu)運營信息也較少公開信息接受社會監(jiān)督。例如，居家養(yǎng)老服務質(zhì)量的第三方評估結(jié)果報告細節(jié)信息基本不會公開，僅對政府購買或委托主體內(nèi)部使用。政府關(guān)鍵監(jiān)管信息披露不透明會嚴重影響公眾和其他利益主體的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，導致監(jiān)督越位或缺位。

四、政府購買居家養(yǎng)老服務中的監(jiān)督失靈矯正

監(jiān)督失靈會造成養(yǎng)老資源的浪費、惡化養(yǎng)老供需結(jié)構(gòu)性矛盾、滋生腐敗、損害老年人的基本合法權(quán)益、削弱政府合法性、偏離公共價值，我們必須矯正購買養(yǎng)老服務中的監(jiān)督失靈現(xiàn)象，具體可以從立法到行政、到社會監(jiān)督等方面著手，進行全方位、綜合性的監(jiān)督。

(一)加強立法監(jiān)督制度建設

監(jiān)督法律制度是落實監(jiān)督行為最有效的途徑，既為監(jiān)督主體提供剛性的標準和行為準則，也為監(jiān)督權(quán)力的正確運行提供強制力保障。因此，我們需要從提高立法層次、完善配套性制度著手，使監(jiān)督有法可依，有章可循。

1．提高立法層次。完善監(jiān)督制度體系是提高政府購買居家養(yǎng)老服務的效率與效益的根本保障，地方政府要重視監(jiān)督制度的立法工作，將監(jiān)督政策通過地方立法程序，上升到法律層次，保障監(jiān)督制度的穩(wěn)定性。

2．制定配套性制度。地方政府要加快制定出一套系統(tǒng)的、科學的和具體的評估與監(jiān)督制度體系，制定以評估結(jié)果為中心的激勵政策、懲處和退出制度，淘汰那些服務質(zhì)量差、服務效益不好的居家養(yǎng)老服務機構(gòu)，提高行業(yè)整體的服務水平；健全服務機構(gòu)財務報告制度，對資金安排、管理、支付和使用進行監(jiān)督檢查和審計；完善居家養(yǎng)老服務行業(yè)信用制度和黑名單制度；完善信息披露制度，對政府招標、資金使用及管理、評估的公平性等進行監(jiān)督。

(二)提高政府行政監(jiān)督能力

監(jiān)督能力是政府及其服務機構(gòu)依據(jù)政府購買居家養(yǎng)老服務的監(jiān)督法律、法規(guī)，履行監(jiān)督職責，依法進行監(jiān)督的能力及水平的反映。提高政府行政監(jiān)督能力，是落實監(jiān)督權(quán)的重要保障，也是政府購買居家養(yǎng)老服務項目可持續(xù)發(fā)展的基礎。

1．明確政府責任，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念。地方政府要轉(zhuǎn)變大包大攬的傳統(tǒng)大政府思維，樹立多元合作的監(jiān)督理念，但在初期要重視引導和培育居家養(yǎng)老服務機構(gòu)發(fā)展，加強居家養(yǎng)老服務機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督的制度建設；要建立政府合同管理和問責理念，將服務購買及監(jiān)管細節(jié)通過政府網(wǎng)站向社會公開，接受公眾監(jiān)督。

2．建立獨立的居家養(yǎng)老服務監(jiān)督機構(gòu)。民政部門作為養(yǎng)老服務工作的主管單位，身負居家養(yǎng)老服務統(tǒng)籌管理和監(jiān)督雙重職能，但是隨著服務人數(shù)和服務項目增多，繁雜的管理工作和專業(yè)人才不對口使得其難以有效履行監(jiān)督職能。把監(jiān)督職能獨立出來，建立專門的監(jiān)督機構(gòu)實行歸口管理，有利于監(jiān)督統(tǒng)籌工作的科學化管理。

3．健全監(jiān)督資金和人才保障機制，降低基層政府的監(jiān)督成本。地方財政預算要預留一定比例的居家養(yǎng)老服務監(jiān)督經(jīng)費，保障基層監(jiān)督工作正常開展；要加強政府監(jiān)管人員的專業(yè)知識和技能培訓，保障監(jiān)督有合適的人才可用。

4．創(chuàng)新和豐富監(jiān)管形式，提高電話訪問、入戶走訪的監(jiān)督頻率，加強政府監(jiān)督力度；完善居家養(yǎng)老服務行業(yè)信用管理機制，并施以健全的配套獎懲政策，提高監(jiān)管的效率。

5．居家養(yǎng)老服務監(jiān)管工作納入部門官員績效考核，對監(jiān)管不嚴、不作為的官員實行嚴格的責任追究。

(三)完善評估與監(jiān)督相配套的機制

健全的監(jiān)督立法和完善的監(jiān)督制度要真正被執(zhí)行，離不開完善的評估與監(jiān)督機制。因此，科學的績效評估體系、評估結(jié)果為依據(jù)的配套性監(jiān)管制度，以及評估信息及評估結(jié)果的公開亦需要進一步強化。

1．建立科學的績效評估體系。一是要建立嚴密的事前評估監(jiān)督體系。要完善居家養(yǎng)老服務機構(gòu)等級評估和老年人照料需求等級評估，通過專業(yè)評估機構(gòu)對老年人服務需求進行細分歸類，為老人提供更有針對性的個性化服務。二是完善評估指標體系，要建立以老年人服務滿意度為中心的服務績效評估機制，提高服務對象監(jiān)督在評估中的比例。三是要加大服務過程在績效評估中的權(quán)重?？梢酝ㄟ^政府購買專業(yè)的第三方監(jiān)督，重點加強對服務過程的日常監(jiān)督。例如，深圳羅湖區(qū)嘗試由街道購買第三方機構(gòu)評估，采用社工常駐居家養(yǎng)老服務機構(gòu)的方式，每天對服務對象進行電話回訪和上門探訪，對機構(gòu)服務質(zhì)量和服務過程進行動態(tài)跟蹤。四是評估主體多元化，包括政府人員、專家、居家養(yǎng)老服務協(xié)會、服務對象等在內(nèi)的多元主體評估團隊。五是評估方法多元化，在目前評估手段的基礎上，可參考日本的居家養(yǎng)老服務評估，即對服務使用者采取個案的臨床介入方法，對服務機構(gòu)則采取綜合的復合式介入方法加以評估(31)胡光景：《政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務質(zhì)量評估體系研究》，《山東工商學院學報》，2012年第5期。。

2．健全以評估結(jié)果為依據(jù)的配套性監(jiān)管制度。一是建立政府購買居家養(yǎng)老服務資金綜合結(jié)算機制，改變目前以消費券等形式的按服務次數(shù)為居家養(yǎng)老服務資金結(jié)算依據(jù)的模式，將結(jié)算資金分為基礎性服務費用和獎勵性服務費用，服務次數(shù)作為基礎性服務費用，將服務質(zhì)量常態(tài)化績效考核納入獎勵性服務費用，實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務質(zhì)量與資金結(jié)算掛鉤。二是完善以評估結(jié)果為依據(jù)的梯度式獎懲制度。評估是監(jiān)督的重要手段，監(jiān)督是評估的重要保障。服務質(zhì)量評估結(jié)果不僅是服務機構(gòu)等級評定的重要參考，還要根據(jù)評估結(jié)果實行獎勵、不獎勵、警告、加入黑名單等獎懲手段，表現(xiàn)優(yōu)異的機構(gòu)和有進步的機構(gòu)進行獎勵，對不合格也無改進機構(gòu)取消其服務資格。

3．要及時將評估時間、評估程序、評估機構(gòu)及人員等評估信息及評估結(jié)果詳情向社會公布，自覺接受社會公眾監(jiān)督。

(四)加強社會監(jiān)督路徑

社會監(jiān)督是政府購買居家養(yǎng)老服務監(jiān)督體系的重要組成部分，應積極培育社會監(jiān)督力量，暢通社會監(jiān)督渠道，讓社會擁有更多的發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

1．培育專業(yè)的第三方評估機構(gòu)。第三方評估機構(gòu)作為重要的外部監(jiān)督力量，政府在居家養(yǎng)老服務監(jiān)管中要推廣第三方評估，培育孵化獨立的專業(yè)的居家養(yǎng)老服務第三方評估機構(gòu)，促進職業(yè)評估機構(gòu)的發(fā)展；要加強專業(yè)人才隊伍建設，提高機構(gòu)的專業(yè)性和可信度；還要建立評估過程的監(jiān)督和投訴受理制度(32)臧秀娟：《西部城市居家養(yǎng)老的現(xiàn)狀、問題與對策研究——以貴陽市為例》，《上海市經(jīng)濟管理干部學院學報》，2015年第1期。。

2．暢通老人監(jiān)督表達渠道。地方政府要加強老人監(jiān)督的反饋平臺建設，保證監(jiān)督的便捷性和有效性，通過參與服務評估、服務一鍵評分、公布監(jiān)督投訴熱線、媒體跟蹤報道、人大代表聯(lián)系等多種方式鼓勵老人表達自身訴求，設置老人問題反應簿，記錄并一一督導落實。

3．政府相關(guān)部門及居家養(yǎng)老服務機構(gòu)要提高信息公開程度，以便居家養(yǎng)老服務使用者及家屬、社會公眾、媒體輿論等利益相關(guān)者對政府招投標管理、服務資金專款專用、服務機構(gòu)資格認證、評估公正性以及履行合同情況等進行全過程監(jiān)督，對服務機構(gòu)的服務資質(zhì)、服務項目的內(nèi)容、價格和質(zhì)量、財務審計等進行監(jiān)督。

4．定期開展政府機關(guān)、居家養(yǎng)老服務機構(gòu)、老人代表、居家養(yǎng)老服務協(xié)會等利益相關(guān)者共同組成的聯(lián)席會議，拓寬利益表達渠道，讓各方利益相關(guān)者參與到居家養(yǎng)老服務監(jiān)督規(guī)則制定、評估與監(jiān)督活動中來。