萬為眾

我國近年來頻繁出現(xiàn)局部性的災(zāi)害性事件，造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。從公共政策層面，我國此類自然災(zāi)害下有效的經(jīng)濟(jì)保障預(yù)案尚不完善。從企業(yè)的角度，我國企業(yè)尤其是中小企業(yè)沒有有效的災(zāi)害應(yīng)對方案。日本2019年通過的《中小企業(yè)強(qiáng)韌化法案》或能成為可借之鑒，以強(qiáng)化我國中小企業(yè)應(yīng)對各種突發(fā)狀況的能力。

一、自然災(zāi)害對中小企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)及防范

自然災(zāi)害對一國經(jīng)濟(jì)的短期沖擊很大。Benson（2000）從自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額來看，經(jīng)濟(jì)總量越高的國家在災(zāi)害中的直接經(jīng)濟(jì)損失越高。若對經(jīng)濟(jì)成長做出長期分析，Dacy（1969）、Albala（1993）等學(xué)者都找出了不同的實(shí)證證據(jù)證明自然災(zāi)害可以促使GDP增長。Toya（2002）通過對89個(gè)國家從1960～1990年自然災(zāi)害與長期經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系，通過Solow模型分析給出了這種現(xiàn)象的理由。自然災(zāi)害會(huì)促使人力資本積累并影響TFP的增長。Cuaresma（2008）指出發(fā)生自然災(zāi)害后，發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體重建時(shí)能促進(jìn)資本的更新和技術(shù)的升級，反而有助于經(jīng)濟(jì)的長期增長。

然而，以上分析都基于總量視角，以GDP總量為考量，這些結(jié)論在中國適用存在一個(gè)重大問題。中國以GDP評價(jià)的經(jīng)濟(jì)總量在各大經(jīng)濟(jì)體中名列前茅，但是中國的經(jīng)濟(jì)存在“結(jié)構(gòu)雙重性”的問題。盡管中國經(jīng)濟(jì)一直維持在高速穩(wěn)定的增長，但自2008年起經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了結(jié)構(gòu)性減速階段。改革開放前期，中國較低的勞動(dòng)力成本和戰(zhàn)略性的重工業(yè)化推進(jìn)，使國民經(jīng)濟(jì)在規(guī)模經(jīng)濟(jì)的影響下進(jìn)入發(fā)展快車道，保持10%以上的高增速。自2008年以來，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)，而服務(wù)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率增長低于工業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而導(dǎo)致勞動(dòng)生產(chǎn)率的結(jié)構(gòu)性減速。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門間不平衡導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)面臨較大結(jié)構(gòu)性減速風(fēng)險(xiǎn)。若自然災(zāi)害造成不同部門經(jīng)濟(jì)間的沖擊影響不平衡，以及災(zāi)后重建融資選擇性問題繼續(xù)存在，將進(jìn)一步加劇經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的隱患。

自然災(zāi)害帶來的沖擊是結(jié)構(gòu)性的，不同規(guī)模、不同性質(zhì)的自然災(zāi)害帶給不同的經(jīng)濟(jì)部門的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大有不同。附加上“結(jié)構(gòu)性減速”的風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)導(dǎo)致整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的惡化，使產(chǎn)業(yè)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展越發(fā)不均衡。我國的經(jīng)濟(jì)本身就存在著發(fā)展不均衡的問題，不均衡的問題貫徹在整個(gè)社會(huì)的主要矛盾之中。災(zāi)害帶來的結(jié)構(gòu)性沖擊更是我們需要防范的重中之重。

中小企業(yè)多以勞動(dòng)密集為特征，脆弱性特點(diǎn)尤為突出。中小企業(yè)生存發(fā)展?fàn)顩r事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展全局，必須高度重視。

二、日本《國土強(qiáng)韌化基本計(jì)劃》與BCP導(dǎo)入

1.立法背景。2011年東日本大地震給日本經(jīng)濟(jì)造成了沉重的打擊。這次自然災(zāi)害對經(jīng)濟(jì)的危害程度之深，波及范圍之大，影響時(shí)間之長，都可謂史無前例。日本政府推進(jìn)了近十年的重建工作，也未能完全擺脫影響。日本內(nèi)閣早在2001年就設(shè)置了中央防災(zāi)會(huì)議的機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)是應(yīng)日本《災(zāi)害對策基本法》的要求而設(shè)立，一直以來主要承擔(dān)統(tǒng)計(jì)調(diào)查等職能，出臺各種災(zāi)害防治行政指導(dǎo)政策，真正采取行政支持并落實(shí)在民間的政策并不多?！?11大地震”發(fā)生的第二年，日本政府呼吁并與國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）合作發(fā)行了ISO22301和ISO22313管理標(biāo)準(zhǔn)，幫助企業(yè)建立業(yè)務(wù)連續(xù)性管理體系，是企業(yè)有程序化的機(jī)制對潛在的災(zāi)害性事件加以分析，并能確認(rèn)其可能對企業(yè)運(yùn)行生存造成的威脅，并能提供有效的管理機(jī)制組織或抵消這些沖擊，達(dá)到業(yè)務(wù)持續(xù)發(fā)展的目的。ISO22301又被稱為業(yè)務(wù)連續(xù)性管理體系（BCM）。充分扶持中小企業(yè)落實(shí)這一標(biāo)準(zhǔn)，也是日本《中小企業(yè)強(qiáng)韌化法案》的核心。日本《國土強(qiáng)韌化基本計(jì)劃》在2014年6月3日的內(nèi)閣會(huì)議上通過，同日在內(nèi)閣府設(shè)立國土強(qiáng)韌化推進(jìn)本部，計(jì)劃要求從2014年起，即使遭遇最為惡劣的災(zāi)害性事件，也必須堅(jiān)決保證供應(yīng)鏈不能斷裂，日本企業(yè)不能因?yàn)?zāi)害性事件而失去其國際競爭力。其實(shí)現(xiàn)措施是首先確?！捌髽I(yè)連攜型業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃”貫徹到所有企業(yè)中去。該計(jì)劃同時(shí)給出明確的任務(wù)目標(biāo)，在2020年之前實(shí)現(xiàn)大企業(yè)100%，中小企業(yè)50%的執(zhí)行比例。從日本內(nèi)閣國土強(qiáng)韌化本部在2019年的最新調(diào)查來看，大企業(yè)的業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃推行比例已達(dá)到81.4%，中小企業(yè)達(dá)到42.8%，這項(xiàng)計(jì)劃被堅(jiān)定不移地執(zhí)行。在《國土強(qiáng)韌化基本計(jì)劃》基本落實(shí)的前提下，日本內(nèi)閣開始關(guān)注到中小企業(yè)的發(fā)展上，并與2019年2月提出《中小企業(yè)強(qiáng)韌化法案》，針對中小企業(yè)災(zāi)害應(yīng)對方面所有的政策扶持、政府職責(zé)、企業(yè)的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確，對所有中小企業(yè)相關(guān)的法律進(jìn)行了全面而系統(tǒng)性修改。

2.具體措施?！吨行∑髽I(yè)強(qiáng)韌化法案》全稱《為保障中小企業(yè)事業(yè)活動(dòng)的持續(xù)性決定對中小企業(yè)經(jīng)營強(qiáng)化法等法律部分修訂的內(nèi)閣決議法案》（下稱“法案”），基本方針是“推進(jìn)中小企業(yè)的災(zāi)前防御策略的構(gòu)建和中小企業(yè)與不同經(jīng)營團(tuán)體之間的協(xié)作預(yù)案的制定”。法案首先要求日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省作為政府主管機(jī)關(guān)，必須設(shè)定中小企業(yè)的業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃（BCP）認(rèn)定制度，其中包括中小企業(yè)“單獨(dú)業(yè)務(wù)連續(xù)計(jì)劃”和中小企業(yè)間的“連攜業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃”。通過認(rèn)定的企業(yè)會(huì)獲得諸多實(shí)質(zhì)性的政策優(yōu)惠，包括追加信用評級、降低融資利率、防災(zāi)減災(zāi)事項(xiàng)稅收減免、優(yōu)先獲得政府補(bǔ)貼等，這些政策都對中小企業(yè)發(fā)展極其有利，是中小企業(yè)擁有充分的動(dòng)力加強(qiáng)BCM體系建立。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省中小企業(yè)廳還在2019年9月出臺了部分細(xì)則，獲得BCP認(rèn)定的企業(yè)，在落實(shí)防災(zāi)設(shè)備購置計(jì)劃時(shí)，可以享受稅收減免。日本政策金融公庫為執(zhí)行BCP的企業(yè)提供7～20年不等的長期貸款。獲得BCP認(rèn)定的企業(yè)可以在商品或廣告上使用BCP認(rèn)定標(biāo)志。作為企業(yè)經(jīng)營穩(wěn)定性的標(biāo)志。此外，政府對中小企業(yè)購買自然災(zāi)害的損害保險(xiǎn)進(jìn)行一定的補(bǔ)貼。法案還要求日本商工會(huì)等機(jī)構(gòu)，主動(dòng)且無償幫助小規(guī)?；蚣彝ソ?jīng)營者建立系統(tǒng)的BCP，并協(xié)助其完成認(rèn)定。必要的經(jīng)費(fèi)全部由政府財(cái)政支付。在BCP計(jì)劃的執(zhí)行上，滿足一定條件的中小企業(yè)要為防災(zāi)項(xiàng)目建設(shè)聘請工程師，或是為取得BCP計(jì)劃認(rèn)定所需要聘請律師、稅務(wù)師、會(huì)計(jì)師等外部專業(yè)人才而支付報(bào)酬，政府同意會(huì)給予金融、稅收等方面的支持。對于小規(guī)模經(jīng)營者，地方商工會(huì)需要全面協(xié)助，各地方政府優(yōu)先認(rèn)定。對于企業(yè)在BCP認(rèn)定方面遇到的困難和疑問，依法設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)，并積極開展中小企業(yè)診斷師等職業(yè)培訓(xùn)，為中小企業(yè)培訓(xùn)相關(guān)專業(yè)人才。

3.施策成果。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省2020年3月發(fā)布的《中小企業(yè)發(fā)展白皮書》指出，從法案實(shí)施起到2020年2月初的半年時(shí)間里，約17%的中小企業(yè)積極制定和執(zhí)行了業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃，取得了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的認(rèn)定。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省表示對這一數(shù)據(jù)的進(jìn)一步提高充滿信心。“單獨(dú)業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃”在中小企業(yè)中廣泛導(dǎo)入，將使中小企業(yè)應(yīng)對危機(jī)的能力有質(zhì)的提升。在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，人手和資金渠道的預(yù)先安排將有效保障生產(chǎn)經(jīng)營依然能夠有序進(jìn)行。同時(shí)，在日本中小企業(yè)廣泛采用“連攜業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃”，連攜企業(yè)之間能實(shí)現(xiàn)人手和資源的互通，形成了巨大的協(xié)同效應(yīng)，從整體上保證了供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性，強(qiáng)化了抗沖擊能力。法案除了強(qiáng)化了自然災(zāi)害的事前防控，還借助日本多年來積累的災(zāi)后重建經(jīng)驗(yàn)，幫助中小企業(yè)建立災(zāi)后復(fù)產(chǎn)預(yù)案，讓企業(yè)可以獨(dú)立高效進(jìn)行重建，恢復(fù)正常經(jīng)營。日本是個(gè)災(zāi)害頻發(fā)的國家，應(yīng)對災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)豐富。但不可否認(rèn)，“311東日本大地震”也充分暴露出日本政府的應(yīng)對措施依然不完善，造成了全國性的經(jīng)濟(jì)損失。日本內(nèi)閣府在此之上，還在研究在全國性大規(guī)模的災(zāi)害沖擊面前，如何保障保險(xiǎn)業(yè)的有效運(yùn)行，以免災(zāi)害損害保險(xiǎn)普及后，災(zāi)害導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)向保險(xiǎn)業(yè)的傳導(dǎo)。政策研究和體制完善方面還有很多可期待之處。

三、日本《中小企業(yè)強(qiáng)韌化法案》對我國的啟示

在我國近年來災(zāi)害應(yīng)對情況來看，還有一些需要完善的地方。尤其是在保障中小企業(yè)生存上，我國自上而下都還缺少對于相關(guān)事件的預(yù)案。公共政策的制定需要理性科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，但政策的執(zhí)行則需自上而下地對政策精神全方位貫徹學(xué)習(xí)。我國近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，較日本政府有更好的中央和地方財(cái)政基礎(chǔ)。此外，我國中小企業(yè)經(jīng)營者與員工思想覺悟和對國家政策的執(zhí)行力度遠(yuǎn)高于日本企業(yè)。因此，我國在BCP導(dǎo)入過程中有更得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。日本在該政策上采取了強(qiáng)力的優(yōu)惠政策，稅收、金融、商譽(yù)等方面給予了強(qiáng)力的支持。我國則可以在優(yōu)惠鼓勵(lì)的同時(shí)，適當(dāng)采取強(qiáng)制性策略，雙管齊下，既讓企業(yè)受益其中，也能督促企業(yè)提高引入BCP的優(yōu)先級。我國中小企業(yè)無論從數(shù)量還是吸納就業(yè)人口上來說，都高于日本中小企業(yè)。不僅可以緩解財(cái)政壓力，還可以完善中小企業(yè)的管理機(jī)制，達(dá)到鼓勵(lì)發(fā)展的目的。此外，我國大型國有企業(yè)和民營企業(yè)在BCP業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃的導(dǎo)入上也并不徹底。除了中小企業(yè)外，BCP的導(dǎo)入對大型企業(yè)意義可謂更為重大，雖然大企業(yè)抗擊沖擊能力相對較強(qiáng)，但一旦遭遇自然災(zāi)害導(dǎo)致經(jīng)營中斷，損失也會(huì)更為慘重。我國亟須全方位建立自然災(zāi)害和公共事件的危機(jī)防控預(yù)案。同時(shí)，借鑒日本《中小企業(yè)強(qiáng)韌化法案》，加強(qiáng)企業(yè)自主應(yīng)對無疑也具有重要的意義。如何借鑒、如何改進(jìn)、如何強(qiáng)化，這三個(gè)問題將值得我國社會(huì)各界充分思考。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)）