曾凌云，王聯(lián)軍，史登峰

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083；2.中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

“礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案”與“礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案”(以下簡稱“兩方案”)是采礦權(quán)申請人辦理采礦許可證的核心要件，也是采礦權(quán)人合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源和開展礦山環(huán)境治理恢復(fù)的重要依據(jù)，以及自然資源主管部門進(jìn)行監(jiān)管的重要抓手?！皟煞桨浮钡木幹茖?shí)施對于促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用及做好礦山環(huán)境治理恢復(fù)具有重要指導(dǎo)作用。 近幾年來，各級自然資源主管部門在推進(jìn)采礦權(quán)登記要件優(yōu)化，特別是“兩方案”管理優(yōu)化方面做了大量工作，顯著提升了礦業(yè)權(quán)管理效率和服務(wù)水平，同時也存在一些問題。筆者站在落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，更好履行自然資源主管部門“兩統(tǒng)一”職責(zé)和深入推進(jìn)“放管服”改革的角度，對“兩方案”管理優(yōu)化的必要性進(jìn)行了分析，并提出了具體政策建議。

1 “兩方案”管理及研究現(xiàn)狀

1.1 “兩方案”管理沿革

1998年頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》(國務(wù)院令第241號)明確“礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案”是申請采礦權(quán)的要件，1999年原國土資源部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查的通知》(國土資發(fā)〔1999〕98號)細(xì)化了方案編制和審查具體要求。2007年原國土資源部印發(fā)《關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報和審查有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2007〕81號)，規(guī)定申請采礦權(quán)應(yīng)編制“土地復(fù)墾方案”，2011年國務(wù)院頒布實(shí)施的《土地復(fù)墾條例》(國務(wù)院令第592號)及2012年原國土資源部頒布的《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》(國土資源部令第56號)作了進(jìn)一步規(guī)范。2009年原國土資源部頒布《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》(國土資源部令第44號)，明確申請采礦權(quán)要編制“礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案”，同年印發(fā)《關(guān)于做好礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案編制審查有關(guān)工作的通知》(國土資廳發(fā)〔2009〕61號)，進(jìn)一步細(xì)化方案編制、審查的具體要求。2016年原國土資源部印發(fā)《關(guān)于做好礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案編報有關(guān)工作的通知》(國土資規(guī)〔2016〕21號)，將“礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案”與“土地復(fù)墾方案”合并，統(tǒng)一為“礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案”。同時，各地持續(xù)推進(jìn)礦業(yè)權(quán)審批要件優(yōu)化[1]，提高管理效率，部分地區(qū)進(jìn)一步加大申辦采礦權(quán)相關(guān)方案的合并簡化力度，如浙江省結(jié)合本省資源特點(diǎn)及管理實(shí)際，將礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案與安全生產(chǎn)設(shè)計合并[2]，山西、福建、江西、湖北、重慶、貴州、甘肅等省(市)將礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、土地復(fù)墾方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案合并編制審查。

1.2 “兩方案”優(yōu)化研究現(xiàn)狀

業(yè)內(nèi)學(xué)者對“兩方案”優(yōu)化研究主要集中在提高方案編制質(zhì)量和規(guī)范方案管理等方面。胡軍尚[3]提出了突出礦產(chǎn)資源開發(fā)利用“三率”(即開采回采率、選礦回收率、綜合利用率)指標(biāo)論證等建議；譚秀民等[4]提出了加強(qiáng)方案編制前期工作和研究，提高資源綜合利用效益，加強(qiáng)安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)，以及加強(qiáng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)評價可行性研究等建議；羅烈等[5]提出方案編制單位、監(jiān)管部門與采礦權(quán)人三方共同編制方案等建議；曾凌云等[6]提出以規(guī)范和加強(qiáng)開發(fā)利用方案審查為抓手促進(jìn)資源節(jié)約與綜合利用；周志杰等[7]建議對改擴(kuò)建項(xiàng)目增加原有情況等相關(guān)內(nèi)容；蔡海生[8]提出土地復(fù)墾方案中復(fù)墾項(xiàng)目的明確性、方案的整體性、復(fù)墾的可行性、措施的針對性及經(jīng)費(fèi)的合理性是方案編制中的幾個關(guān)鍵問題；黃榮強(qiáng)等[9]從更好銜接、簡政放權(quán)的角度初步提出了“兩方案”合并編制的初步建議；樊興朝等[10]從礦山地質(zhì)環(huán)境與土地資源調(diào)查、評估、可行性、工程四個方面對礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案編制中需注意的要點(diǎn)進(jìn)行了分析；姬劉亭[11]分析了煤炭礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制需注意的要點(diǎn)；曹艷妮等[12]提出在編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案時要將土地利用現(xiàn)狀、復(fù)墾方向、目標(biāo)任務(wù)、工程設(shè)計方向、費(fèi)用安排等要點(diǎn)有機(jī)結(jié)合起來，形成統(tǒng)一的整體。郭麗娜等[13]提出明確礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案定位、修改完善編制審查大綱、簡化環(huán)境保護(hù)有關(guān)內(nèi)容等建議。從研究現(xiàn)狀看，尚缺乏從落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和更好履行自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)的角度對“兩方案”的管理優(yōu)化進(jìn)行深入分析并提出具體優(yōu)化建議的相關(guān)研究。

2 “兩方案”管理優(yōu)化的必要性分析

2.1 習(xí)近平生態(tài)文明思想對空間生態(tài)修復(fù)提出了更高要求

“山水林田湖草是一個生命共同體”是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)“要從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)”。目前，“礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案”對礦區(qū)環(huán)境的治理恢復(fù)分地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)和土地復(fù)墾兩塊內(nèi)容，在報告編制中兩部分內(nèi)容基本上是單獨(dú)編寫，沒有從系統(tǒng)的角度對礦區(qū)的生態(tài)修復(fù)進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，也未考慮整個礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)功能的保護(hù)和修復(fù)，如生態(tài)環(huán)境要素的協(xié)調(diào)、生物多樣性的維持等。為更好落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，需從“生命共同體”的系統(tǒng)角度對包括礦山地質(zhì)環(huán)境治理和土地復(fù)墾在內(nèi)的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。

2.2 自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)對生態(tài)修復(fù)提出了新要求

2018年3月，中央機(jī)構(gòu)改革組建了自然資源部，其職責(zé)可以概況為“兩個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一行使全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使國土空間用途管制和生態(tài)修復(fù)職責(zé)。為更好履行自然資源主管部門國土空間生態(tài)修復(fù)職責(zé)，需改變目前“礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案”中分別對單個環(huán)境要素(如土地、地質(zhì)環(huán)境)進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)查、影響評估、治理可行性分析、安排治理工程等方式，而是對礦區(qū)范圍內(nèi)的整個國土空間生態(tài)修復(fù)進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃、整體設(shè)計。

2.3 “兩方案”管理與國務(wù)院“放管服”改革要求還存在一定差距

對照國務(wù)院簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革要求，當(dāng)前“兩方案”管理實(shí)踐中主要存在以下幾個問題：一是從管理職責(zé)看，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案中包含尾礦設(shè)施、水土保持、環(huán)境影響評價(有的還包含安全生產(chǎn)專篇)等自然資源主管部門職責(zé)之外的內(nèi)容，方案內(nèi)容與管理職責(zé)不對應(yīng)，自然資源主管部門也不具備審查這些內(nèi)容的技術(shù)力量，若因方案編制內(nèi)容不合規(guī)或執(zhí)行不到位等原因?qū)е碌V山開采過程中發(fā)生安全生產(chǎn)、水土流失、環(huán)境污染等事故，自然資源主管部門難辭其咎；二是從方案內(nèi)容看，“兩方案”內(nèi)容存在交叉重復(fù)，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案中包含地質(zhì)災(zāi)害防治、土地復(fù)墾等環(huán)境保護(hù)內(nèi)容，與礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案相關(guān)內(nèi)容重復(fù)；三是從編制質(zhì)量看，目前“兩方案”單獨(dú)編制、評審、審查，多數(shù)是不同編制單位不同人員編寫，而礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案的編制是以礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案為依據(jù)的，分開編制容易造成“兩方案”的銜接不夠充分，影響方案編制質(zhì)量和可操作性；四是從管理方式看，“兩方案”均為自然資源主管部門審查，只是內(nèi)部分工不同，單獨(dú)編制、評審、審查增加了管理成本和企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低了管理效率，客觀上延長了采礦許可證的辦理周期。

3 “兩方案”管理優(yōu)化方向及具體建議

3.1 優(yōu)化總體方向

基于上述分析，建議從形式、內(nèi)容、流程三個方面對“兩方案”管理進(jìn)行優(yōu)化：一是從形式上，將“兩方案”合并編制，制定新的編制大綱；二是從內(nèi)容上，刪去環(huán)境影響、水土保持、安全生產(chǎn)等內(nèi)容，聚焦礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用和生態(tài)修復(fù)職責(zé)，突出礦床開采設(shè)計相關(guān)內(nèi)容的科學(xué)性、合理性，加強(qiáng)土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境治理的融合，突出礦區(qū)生態(tài)的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)，加強(qiáng)開發(fā)利用與生態(tài)修復(fù)之間內(nèi)容的銜接，提高方案編制質(zhì)量；三是從流程上，統(tǒng)一組織方案評審、修改、復(fù)審、結(jié)果公示，提高管理效率。

3.2 優(yōu)化具體政策建議

1) 實(shí)行“兩方案”合一，統(tǒng)一形式和編制要求。建議將“兩方案”合并為“礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與生態(tài)修復(fù)方案”，作為采礦權(quán)申請人申辦采礦許可證的核心要件，適用于礦山基建、礦產(chǎn)資源開采及礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，即礦山建設(shè)、生產(chǎn)、修復(fù)全流程，統(tǒng)一制定合并后的方案編制大綱及編制指南。對于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案已經(jīng)通過評審的采礦權(quán)延續(xù)項(xiàng)目，且原礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案已超過適用期的，建議應(yīng)按照新的編制大綱對原礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修編并重新評審。

2) 融合并完善基礎(chǔ)調(diào)查內(nèi)容。建議將原“兩方案”的“基本情況”章節(jié)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行整合，并補(bǔ)充細(xì)化有關(guān)內(nèi)容，以更全面地掌握礦區(qū)資源環(huán)境本底情況。如細(xì)化氣象、水文、地形地貌、植被、土壤等有關(guān)自然地理要素的調(diào)查，補(bǔ)充申請采礦權(quán)的基本情況相關(guān)內(nèi)容，包括是否符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃及具體情況，申請范圍與各類保護(hù)地、大型基礎(chǔ)設(shè)施、交通干線、河流湖泊、村莊、相鄰礦山等的位置關(guān)系，確保礦山合理布局。對于已有采礦權(quán)辦理變更登記的，還要闡述礦山勘查開采歷史現(xiàn)狀及生態(tài)修復(fù)現(xiàn)狀，以便新舊方案更好銜接。

3) 聚焦礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用。建議突出以下內(nèi)容的科學(xué)性、合理性論證：開采利用主礦種及共伴生礦種及其設(shè)計利用儲量的確定及依據(jù)，開采方式、采礦方法、開拓運(yùn)輸方案的確定及論證，生產(chǎn)規(guī)模及服務(wù)年限的確定及合理性論證，“三率”指標(biāo)的確定及合理性論證。生產(chǎn)規(guī)模及“三率”要符合國家相關(guān)規(guī)定。對于涉及非油氣礦產(chǎn)與油氣礦產(chǎn)重疊的，開采方案要明確確保安全生產(chǎn)和雙方權(quán)益不受侵犯的具體措施。選礦環(huán)節(jié)建議進(jìn)行內(nèi)容簡化，僅闡述推薦的選礦方案結(jié)論。

4) 強(qiáng)化礦區(qū)生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)。建議在礦區(qū)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)調(diào)查中補(bǔ)充礦山所在區(qū)域的生態(tài)功能和生態(tài)保護(hù)主要方向，及國土空間規(guī)劃和用途管制基本情況，把握好礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的大方向。在原方案中的礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查和礦區(qū)土地利用狀況調(diào)查基礎(chǔ)上，補(bǔ)充反映生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀的生物物種調(diào)查，分析礦區(qū)生物多樣性狀況。關(guān)于生態(tài)環(huán)境影響評估部分，建議在原礦山地質(zhì)環(huán)境影響評估和土地?fù)p毀評估基礎(chǔ)上，增加生態(tài)功能影響評估內(nèi)容。關(guān)于礦山生態(tài)修復(fù)可行性部分，建議在原礦山地質(zhì)環(huán)境治理可行性分析和土地復(fù)墾可行性分析基礎(chǔ)上，增加生態(tài)功能恢復(fù)可行性分析相關(guān)內(nèi)容。

5) 完善方案附圖要求。建議補(bǔ)充反映自然地理現(xiàn)狀的礦區(qū)水文、地形地貌、植被相關(guān)圖件，補(bǔ)充反映地質(zhì)環(huán)境背景的地層巖性、地質(zhì)構(gòu)造、水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、礦體特征相關(guān)圖件，補(bǔ)充礦區(qū)范圍與儲量估算范圍及對應(yīng)的礦產(chǎn)資源設(shè)置區(qū)劃范圍位置關(guān)系圖。對涉及礦區(qū)范圍與油氣礦業(yè)權(quán)重疊的，補(bǔ)充反映重疊位置關(guān)系及確保開采活動互不影響的相關(guān)圖件。

6) 優(yōu)化合并后方案管理流程。以自然資源部為例，屬自然資源部管理權(quán)限的，建議明確方案主管司局和支撐單位，由支撐單位建立統(tǒng)一的專家?guī)欤y(tǒng)一組織合并后的方案評審，并根據(jù)專家組評審意見組織編制單位修改完善方案，再由專家復(fù)審，專家審查通過的報自然資源部主管司局。主管司局征求相關(guān)業(yè)務(wù)司局意見無異議后，將方案有關(guān)信息在自然資源部門戶網(wǎng)站對審查結(jié)果向社會公示，公示期滿無異議則視為方案審查通過。