季閃電，魏 然，王 飛，劉峻銘

(1.煙臺(tái)黃金職業(yè)學(xué)院，山東 煙臺(tái) 265401；2.中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所，北京 100037；3.中國礦業(yè)聯(lián)合會(huì)，北京 100029)

1 基本情況分析

按照2017年國家統(tǒng)計(jì)局最新頒布的《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》，采礦業(yè)包括煤炭開采和洗選業(yè)、石油和天然氣開采業(yè)、黑色、有色金屬礦和非金屬礦采選業(yè)、開采專業(yè)及輔助性活動(dòng)和其他采礦業(yè)共計(jì)6個(gè)大類，且將采礦業(yè)劃入B門類；地質(zhì)勘查行業(yè)包括能源礦產(chǎn)和固體礦產(chǎn)地質(zhì)勘查、水、二氧化碳等礦產(chǎn)地質(zhì)勘查、基礎(chǔ)地質(zhì)勘查和地質(zhì)勘查技術(shù)服務(wù)共計(jì)5個(gè)類別，且劃分為專業(yè)技術(shù)服務(wù)業(yè)M類。按照國家統(tǒng)計(jì)局2018年修訂的《三次產(chǎn)業(yè)劃分規(guī)定(2012)》，采礦業(yè)屬于第二產(chǎn)業(yè)，礦產(chǎn)勘查業(yè)即探礦業(yè)屬于第三產(chǎn)業(yè)，將礦業(yè)行業(yè)一分為二，歸屬不同產(chǎn)業(yè)。當(dāng)下這種劃分違背礦業(yè)行業(yè)的發(fā)展規(guī)律，不符合我國的國情，同時(shí)也不符合國際慣例，嚴(yán)重制約著我國的采礦業(yè)和地質(zhì)勘查行業(yè)的健康發(fā)展[1-2]。

目前許多專家學(xué)者對(duì)礦業(yè)分類、采礦業(yè)和采掘業(yè)產(chǎn)業(yè)劃分的研究主要從礦政管理、國際礦業(yè)產(chǎn)業(yè)定位、礦業(yè)改革及礦業(yè)自身規(guī)律等方面著手，鞠建華等[3]指出我國礦業(yè)領(lǐng)域的制度政策完善空間大；解靜等[4]指出我國礦業(yè)管理體制不完善等問題；張宏亮等[5]從礦業(yè)“三資”關(guān)系指出了我國礦業(yè)管理體制中存在資產(chǎn)管理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位不明確問題；余際從等[6]通過國際礦業(yè)產(chǎn)業(yè)定位情況進(jìn)行比較分析，研究我國礦業(yè)產(chǎn)業(yè)的定位問題；吳榮慶[7]剖析了礦業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)屬性、基本特點(diǎn)和礦業(yè)自身規(guī)律，對(duì)礦業(yè)覆蓋范圍及投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，提出我國礦業(yè)產(chǎn)業(yè)定位由第二產(chǎn)業(yè)調(diào)整到第一產(chǎn)業(yè)的管理體制；張文駒[8]闡述了我國礦山企業(yè)的核心資產(chǎn)缺乏完善產(chǎn)權(quán)制度，制約現(xiàn)代礦業(yè)企業(yè)的發(fā)展，提出了我國礦業(yè)改革的總體設(shè)計(jì)；朱訓(xùn)等[9-10]對(duì)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)管理體制、礦山的稅費(fèi)制度和礦業(yè)管理政策進(jìn)行綜合分析，提出調(diào)整我國礦業(yè)產(chǎn)業(yè)定位，設(shè)立統(tǒng)一的礦業(yè)管理部門的建議。

總體來說，目前對(duì)我國礦業(yè)產(chǎn)業(yè)定位研究較少，多數(shù)研究主要集中于礦業(yè)應(yīng)該歸屬第一產(chǎn)業(yè)，而對(duì)于礦業(yè)產(chǎn)業(yè)劃分不科學(xué)導(dǎo)致的弊端，缺少全面的分析評(píng)價(jià)。

2 采礦業(yè)、地質(zhì)勘查業(yè)產(chǎn)業(yè)劃分分析

2.1 礦業(yè)一分為二，影響我國商業(yè)勘查市場(chǎng)的發(fā)展和資源保障安全

全球市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的礦業(yè)覆蓋探礦、采礦全過程，都是礦業(yè)內(nèi)部的主要生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而我國將礦業(yè)一分為二即采礦業(yè)與地質(zhì)勘查業(yè)，采礦業(yè)為B類，地質(zhì)勘查行業(yè)劃為專業(yè)技術(shù)服務(wù)類M類，成為專業(yè)技術(shù)服務(wù)的一項(xiàng)，違背了礦業(yè)自身發(fā)展的規(guī)律，地質(zhì)勘查工作不是普通的專業(yè)技術(shù)服務(wù)，其自身具有很強(qiáng)的探索性、理論性和科學(xué)性，地質(zhì)勘查的成果具有信息性的同時(shí)兼具有實(shí)體性；因此，不能將整個(gè)地質(zhì)勘查工作完全等同于單純性的技術(shù)服務(wù)，機(jī)械地將地質(zhì)勘查全部歸屬專業(yè)技術(shù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，至少資源勘查行業(yè)不可以劃分為專業(yè)技術(shù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)。地質(zhì)勘查行業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)行業(yè)，沒有地質(zhì)勘查的前期礦產(chǎn)勘探，采礦業(yè)便沒有了開采對(duì)象，工業(yè)的發(fā)展便沒有基本的原料和能源。探礦業(yè)和采礦業(yè)本質(zhì)上是一體的，探礦的目的是為了采礦找到對(duì)象，不是采礦業(yè)的技術(shù)服務(wù)環(huán)節(jié)，探礦找到礦體，資源開發(fā)便有了對(duì)象。探采分離后，導(dǎo)致探礦行業(yè)在找礦的過程中唯資源論，忽視礦體的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，導(dǎo)致出現(xiàn)一批無法開采的“呆礦”，浪費(fèi)勘查資金的同時(shí)探礦也就失去了意義，二者相輔相成，缺一不可。

行業(yè)劃分不遵循行業(yè)自身的發(fā)展規(guī)律，導(dǎo)致我國礦業(yè)目前實(shí)行的是探采分割體制并分屬不同的產(chǎn)業(yè)大類[9-10]，我國大部分地方政府在探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓時(shí)，采用招標(biāo)、拍賣、掛牌(以下簡(jiǎn)稱“招拍掛”)的流程和處理方式[11]，表面上看公開、透明，最大限度地避免了暗箱操作和腐敗，規(guī)范了礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)行為，使得礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)能夠得到良性發(fā)展。但是以簡(jiǎn)單的“招拍掛”方式處理探礦權(quán)和采礦權(quán)，按照目前的形勢(shì)看，這種處理礦權(quán)的方式，沒有遵循礦業(yè)自身的行業(yè)規(guī)律，導(dǎo)致大量資本進(jìn)入礦權(quán)市場(chǎng)，炒作礦權(quán)，擊鼓傳花，制造行業(yè)泡沫，極大地提高了探礦的成本，探礦本身就是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)高收益的市場(chǎng)行為，探礦權(quán)價(jià)格的上升，并沒有降低探礦自身的高風(fēng)險(xiǎn)，更沒有提高探礦后的收益，即使探礦找到了豐富的資源，也無法保證探礦主體取得采礦權(quán)，雖然我國規(guī)定了探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)的優(yōu)先權(quán)，但是現(xiàn)實(shí)操作中缺少制度保障導(dǎo)致無法落實(shí)，非但沒有實(shí)現(xiàn)礦權(quán)出讓“招拍掛”的初衷——為國家找到更多的礦產(chǎn)資源，還極大地打擊了探礦行業(yè)的健康發(fā)展。

我國商業(yè)性的資源勘查行業(yè)因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)高且缺少投資資金而快速?zèng)]落，致使資源勘查儲(chǔ)量增量降低，2012～2017年，我國20多種主要礦產(chǎn)資源查明資源儲(chǔ)量增幅呈下降趨勢(shì)，其中，石油勘查新增明地質(zhì)儲(chǔ)量從15.22億t降到8.77億t，增幅從2.8%降到1%;天然氣從9 619億m3降到5 554億m3，增幅從8.9%降到1.6%[12]，資源安全受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

2.2 采礦業(yè)歸屬第二產(chǎn)業(yè)，制約了礦山企業(yè)發(fā)展

我國礦業(yè)包括采礦業(yè)和探礦業(yè)即礦產(chǎn)勘查，包含了礦業(yè)生產(chǎn)的全過程。采礦業(yè)是從自然界直接采掘礦物原料的產(chǎn)業(yè)，是當(dāng)代人類從自然界取得物質(zhì)和能源的主要途徑[10]。按照國家最新的產(chǎn)業(yè)劃分規(guī)定，機(jī)械地將采礦業(yè)劃分為第二產(chǎn)業(yè)，會(huì)讓采礦業(yè)在形式上成為加工制造業(yè)之中的某一個(gè)環(huán)節(jié)甚至是原料車間，與國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類將采礦業(yè)劃分為B大類的身份不符。采礦業(yè)與加工制造業(yè)有本質(zhì)上的不同：加工制造業(yè)一般是只需要固定的場(chǎng)所，占據(jù)一定的土地后，購買原材料使用現(xiàn)已存在的技術(shù)工藝和裝備開始生產(chǎn)活動(dòng)；采礦業(yè)則不同，采礦業(yè)的對(duì)象是地下礦體(部分露天)，但不同礦種的形成地質(zhì)環(huán)境與分布規(guī)律不同，相同礦種又有多種礦床類型。因此，每個(gè)礦床(體)的賦存狀態(tài)、深淺厚薄，礦石中有益、有害組分(元素)及其變化，選、冶、加工的難易，以及礦山開采中的水文、工程等經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件各不相同，并且隨著礦山開發(fā)的進(jìn)展，將要面對(duì)各種情況也會(huì)發(fā)生變化。因此，不能用管理工廠固定工藝流程的方式去管理礦山開發(fā)。

將采礦業(yè)劃分為第二產(chǎn)業(yè)，按照工業(yè)稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待，導(dǎo)致礦山企業(yè)稅負(fù)過重。目前我國礦山企業(yè)施行的是增值稅制度，但采礦業(yè)是從自然界直接獲取原材料、能源的生產(chǎn)活動(dòng)，對(duì)礦山企業(yè)采用增值稅制度，是不合理的。礦山企業(yè)的進(jìn)項(xiàng)符合增值稅抵扣的僅電費(fèi)、油費(fèi)、稅費(fèi)、設(shè)備購置等日常使用的少數(shù)進(jìn)項(xiàng)可以抵扣，同時(shí)礦山企業(yè)直接從自然中獲取礦物，無需購買原料加工，主要靠自己開辟原料實(shí)現(xiàn)增值，沒有原料采購類的進(jìn)項(xiàng)可以抵扣。礦山企業(yè)在承擔(dān)資源補(bǔ)償費(fèi)(平均費(fèi)率1.18%)、資源稅、探礦權(quán)價(jià)款和探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)使用費(fèi)[13]的同時(shí)，增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣較少，按照我國對(duì)礦山企業(yè)征收13%的增值稅規(guī)定，導(dǎo)致礦山企業(yè)的負(fù)擔(dān)過重，據(jù)測(cè)算礦業(yè)總稅負(fù)超出制造業(yè)約7個(gè)百分點(diǎn)左右，是目前制造業(yè)稅負(fù)水平的2倍，使得我國礦山企業(yè)稅負(fù)重，嚴(yán)重制約著我國礦山企業(yè)的發(fā)展。

2.3 產(chǎn)業(yè)劃分不科學(xué)，制約著我國礦業(yè)管理簡(jiǎn)政放權(quán)

為推動(dòng)我國礦業(yè)領(lǐng)域供給側(cè)改革，推動(dòng)行業(yè)健康發(fā)展，優(yōu)化投資環(huán)境，按照國家部署，全面開展礦業(yè)權(quán)審批簡(jiǎn)政放權(quán)工作，取得了顯著效果，僅自然資源部就取消了多項(xiàng)礦業(yè)權(quán)行政審批事項(xiàng)。但是在取得成績的同時(shí)更要清楚地認(rèn)識(shí)到礦業(yè)權(quán)審批簡(jiǎn)政放權(quán)改革已到深水區(qū)，必然會(huì)觸碰到既得利益集團(tuán)的根本利益，唯有直面阻礙改革的核心因素方能推動(dòng)礦業(yè)領(lǐng)域供給側(cè)改革的成功。

礦業(yè)一分為二，采礦業(yè)、地質(zhì)勘查業(yè)分屬不同產(chǎn)業(yè)，在體制上導(dǎo)致我國礦產(chǎn)資源政策和管理職能高度分散。國務(wù)院雖然規(guī)定了自然資源部是我國礦產(chǎn)資源的主管部門，但是礦產(chǎn)資源開發(fā)管理涉及眾多國家機(jī)關(guān)，如國家發(fā)展和改革委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部、國家安全監(jiān)督管理總局、國家能源局等十多個(gè)部門[14]。產(chǎn)業(yè)劃分不科學(xué)，導(dǎo)致我國礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)、開采、消費(fèi)、進(jìn)出口、保護(hù)和監(jiān)管出現(xiàn)了多頭管理，各自為政，政出多頭，混亂不堪，無法有效協(xié)調(diào)，降低效率，嚴(yán)重阻礙和制約著我國礦業(yè)領(lǐng)域開展簡(jiǎn)政放權(quán)工作。

可見，由于礦業(yè)產(chǎn)業(yè)劃分不科學(xué)，不尊重礦業(yè)自身的規(guī)律，雖然我國礦業(yè)領(lǐng)域不斷推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，但是改革到深水區(qū)之后，如若不直面行業(yè)劃分不科學(xué)的現(xiàn)實(shí)，便無法真正推動(dòng)礦業(yè)領(lǐng)域的改革，甚至出現(xiàn)制度建設(shè)、供給側(cè)改革無法推進(jìn)乃至改革倒退。

2.4 采礦業(yè)歸屬第二產(chǎn)業(yè)，地質(zhì)勘查業(yè)歸屬第三產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致我國發(fā)展中國家身份評(píng)定不準(zhǔn)確

依據(jù)最新的行業(yè)劃分規(guī)定，我國采礦業(yè)產(chǎn)值納入第二產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2019年公開數(shù)據(jù)，2019年國內(nèi)生產(chǎn)總值990 865億元，其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值70 467億元；第二產(chǎn)業(yè)增加值386 165億元；第三產(chǎn)業(yè)增加值534 233億元。第一產(chǎn)業(yè)增加值、第二產(chǎn)業(yè)增加值、第三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重分別為7.1%、39.0%、53.9%[15]。其中，采礦業(yè)產(chǎn)值46 162.2億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值約4.659%，約占第二產(chǎn)業(yè)比重達(dá)11.95%，將中國采礦業(yè)的產(chǎn)值納入第二產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)，在制度上拔高了第二產(chǎn)業(yè)在全國GDP的比重，提高了中國工業(yè)化水平高達(dá)4.7個(gè)百分點(diǎn)，不利于真實(shí)反映中國工業(yè)化程度，也不利于國家對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的政策制定。

同時(shí)將采礦業(yè)和地質(zhì)勘查行業(yè)一分為二，且地質(zhì)勘查行業(yè)歸屬第三產(chǎn)業(yè)，2018年，全國地質(zhì)勘查投資810.3億元[16]，提高了我國第三產(chǎn)業(yè)的增加值，虛高了我國的第三產(chǎn)業(yè)規(guī)模和在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的比重，直接影響我國發(fā)展中國家身份劃定。西方國家不認(rèn)可我國發(fā)展中國家身份，很大程度上也是因?yàn)槲覈a(chǎn)業(yè)劃分不科學(xué)所致。

2.5 礦業(yè)產(chǎn)業(yè)劃分，阻礙我國與國際接軌

在聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)委員會(huì)制定的《所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的國際標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)分類》(2006年，修訂第四版)中，將礦業(yè)(mining industry)劃為B類，并未將礦業(yè)分為采礦業(yè)和地質(zhì)勘查業(yè)即探礦業(yè)，而是將其作為一個(gè)獨(dú)立行業(yè)門類來對(duì)待，并且均屬于第一產(chǎn)業(yè)。

當(dāng)今國際上，多數(shù)國家普遍將采礦業(yè)和地質(zhì)勘查業(yè)兩個(gè)行業(yè)歸屬礦業(yè)，并將礦業(yè)作為國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)行業(yè)來對(duì)待。澳大利亞、新西蘭、南非等國家明確礦業(yè)歸屬第一產(chǎn)業(yè)[9]；設(shè)立自然資源部門管理模式的國家有美國、加拿大、吉爾吉斯斯坦、沙特阿拉伯和俄羅斯，其中，俄羅斯在2008年將自然資源部更名為自然資源與生態(tài)部[17]，這些國家均將礦業(yè)按照第一產(chǎn)業(yè)進(jìn)行國家機(jī)構(gòu)設(shè)置，成立專門的礦業(yè)管理部門，將礦業(yè)按照第一產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理。將礦業(yè)劃入第二產(chǎn)業(yè)的國家有德國、日本和中國，但是德國和日本早已實(shí)現(xiàn)工業(yè)化[10]，礦業(yè)對(duì)其國民經(jīng)濟(jì)的作用不大，故而對(duì)我國沒有實(shí)際的參考意義。

我國將礦業(yè)劃分為采礦業(yè)和地質(zhì)勘查業(yè)，與國際標(biāo)準(zhǔn)不符，同時(shí)也與大多數(shù)國家在管理礦業(yè)制度所不同，這對(duì)我國礦業(yè)公司開展境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)極為不利，導(dǎo)致我國礦業(yè)公司在海外水土不服，境外投資項(xiàng)目多以失敗告終，嚴(yán)重制約著我國礦業(yè)的國際化發(fā)展。

3 結(jié)論與建議

1) 將采礦業(yè)和地質(zhì)勘查業(yè)至少是資源勘查業(yè)共同歸屬于礦業(yè)一個(gè)門類，并按照第一產(chǎn)業(yè)對(duì)待；提高地勘單位和礦山企業(yè)的探礦積極性并成為找礦主體，探索探采一體化企業(yè)模式，并推動(dòng)其成為礦業(yè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的新力量。

2) 積極引進(jìn)國際行業(yè)劃分規(guī)則，加快我國與國際慣例接軌，按第一產(chǎn)業(yè)和國際慣例調(diào)整礦業(yè)稅費(fèi)制度，增強(qiáng)企業(yè)自我發(fā)展能力和國際競(jìng)爭(zhēng)力；促進(jìn)礦業(yè)資本市場(chǎng)和勘查風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展；提高境外礦產(chǎn)資源投資項(xiàng)目的成功率和收益率。

3) 成立專門的礦業(yè)管理部門，集中解決礦業(yè)存在問題，推動(dòng)礦業(yè)領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得重大突破。