張蕓 四川大學

一、引言

PPP（Public-Private Partnership），即PPP融資模式，指社會資本方和政府單位的合作，是基礎設施建設項目中的一種新型融資模式。該模式于1995年引入我國，2014—2017年經(jīng)歷了高速發(fā)展階段，2018年已進入深度調整階段。PPP融資項目具有融資結構復雜、投資金額巨大、合同周期長（特許期一般為20—30年）、利益主體目標不同、類型多樣等特點，促進PPP項目的成功落定、有效運用、風險防范等都是其中的關鍵環(huán)節(jié)。

二、我國PPP融資模式發(fā)展現(xiàn)狀

PPP融資模式在我國的發(fā)展已取得初步成效，現(xiàn)已廣泛涉及交通、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、能源、市政、環(huán)境保護、科技等多個公共服務范疇項目。截至2020年12月12日，全國PPP綜合信息平臺顯示，我國PPP項目管理庫累計項目總數(shù)9820個，入庫項目資金達152129億元。在行業(yè)分布上，PPP融資項目的行業(yè)集中度較高、投資不均衡，主要集中在市政工程、交通運輸、生態(tài)建設與環(huán)境、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)四大板塊。在區(qū)域分布上，我國PPP項目區(qū)域分布不均衡、地區(qū)差異大、集中度高，投資額位列前三的是貴州、云南、四川，合計占比23%，主要集中于西南地區(qū)。

三、PPP模式下基礎設施項目融資風險及風險分擔的處理

（一）宏觀層面

1.政治環(huán)境風險

清華大學柯永健等人研究表示，現(xiàn)階段PPP模式發(fā)展的主要政治風險不是政治反對、政治決策流程復雜、政局不安穩(wěn)和國有化，而是審批延誤、稅收政策變更以及法律體系不完善的突出影響。

政治環(huán)境風險主要來源于政府部門，包含政府信用風險、干預風險、決策風險等，該風險社會資本方和SPV的解決能力有限，應在合同中明確由公共部門方承擔，并適當給予社會資本方和SPV公司相應的運營損失補償，如減免稅、延長特許經(jīng)營期限等。

2.經(jīng)濟環(huán)境風險

PPP項目涉及多個行業(yè)與地區(qū)，國家及地方政府經(jīng)濟環(huán)境變化，行業(yè)形勢導向變化都可能引起經(jīng)濟環(huán)境風險，直接影響項目的立項設計、招標、投標、融資建設及后續(xù)經(jīng)營等各個階段。

社會資本方對經(jīng)濟環(huán)境風險把控能力相對較弱，但應預先審慎評估項目所處行業(yè)的發(fā)展趨勢、國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的變化方向，做到事前充分研究，此類風險應由承擔能力更強的公共部門承擔主要責任。

（二）微觀層面

1.潛在金融風險

PPP項目投資額巨大，融資時間長，各階段的利率、匯率、通貨膨脹率、國內(nèi)外貿(mào)易形勢等的變化都將成為項目的潛在投資風險。此外，地區(qū)通貨膨脹造成的原材料產(chǎn)品、人工成本、稅收等費用的上漲也將直接影響項目成本，導致收益水平不穩(wěn)定。

應對潛在金融風險應采用風險承擔范圍與能力相適應的原則，利率、匯率風險主要由政府承擔，通貨膨脹率風險可由私人部門在征求政府部門同意的情況下，根據(jù)通脹情況調整產(chǎn)品或服務的價格，以彌補相應的損失。

2.建設完工風險

PPP項目融資的絕大部分資金運用于項目建設，后期生產(chǎn)運營是實現(xiàn)項目成本回收的關鍵階段。因此，前期項目建設能否按期完工是關鍵一環(huán)，但實際操作中時常由于項目設計不良、施工不當?shù)仍斐晒こ萄诱`，甚至導致項目返工重整或夭折，引發(fā)建設成本超支、運營匯款滯后、債務償還脫節(jié)、合同違約糾紛等風險。

該風險應明確風險責任人，若因項目設計故障、建設能力不足等原因造成項目延期，由項目承包商承擔風險，若是SPV公司或政府公共部門的責任，則由它們自行承擔。同時，項目建設過程中的部分風險轉移給相應的保險公司。

3.市場需求風險

項目建成投入運營階段后，由于消費者的需求偏好隨社會環(huán)境的發(fā)展不斷更新，且期間同類產(chǎn)品競爭者、政府消費政策、人均收入水平、人口數(shù)量、運營成本等的不確定性都將直接影響需求量的變化，造成營業(yè)收入降低，融資受阻。

市場需求風險需運營參與方共同努力，同質競爭風險可由政府進行控制，價格風險應由政府和私人部門共同協(xié)商尋求解決方案，運營商以協(xié)議價格提供產(chǎn)品或服務，市場價格高于協(xié)議價格部分的收益由政府所有，低于協(xié)議價格的缺口由政府給予財政補貼。

四、風險應對策略

對項目進行風險識別、評估，判斷風險類型，并劃分風險分擔責任，是風險發(fā)生后保證項目公平合理順利開展的必要條件，但更有效的措施是提前采取適當?shù)拇胧?，減少甚至消除風險對項目的影響。本文認為PPP項目融資風險管理可借鑒我國金融市場對風險的防范與運用舉措，主要可采用風險規(guī)避、風險減緩、風險分離、風險分散、風險利用、風險轉移六大風險應對措施，充分把控PPP項目融資風險，做到風險分擔公平合理化，努力將可控風險發(fā)生概率降到最小。