王一然 黃 嵐

(應(yīng)急管理部信息研究院，北京 100029)

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)累計(jì)關(guān)閉煤礦數(shù)以萬(wàn)計(jì)，其中絕大多數(shù)為井工煤礦。井工煤礦關(guān)閉后還可能伴隨著一段時(shí)期的廢棄煤礦瓦斯溢散，存在引起瓦斯爆炸的安全風(fēng)險(xiǎn)和造成溫室氣體增排的環(huán)境壓力。發(fā)達(dá)國(guó)家多數(shù)已經(jīng)經(jīng)歷了大量煤礦關(guān)閉的歷史過(guò)程，制定了相關(guān)的管理法規(guī)，政府也出臺(tái)了一些激勵(lì)政策，建成了一批廢棄煤礦瓦斯減排與利用工程項(xiàng)目。研究發(fā)達(dá)國(guó)家的廢棄煤礦瓦斯管理法規(guī)和激勵(lì)政策，對(duì)于我國(guó)相關(guān)法規(guī)制定與制度設(shè)計(jì)有一定的參考價(jià)值。

1 美國(guó)

美國(guó)是世界上煤炭資源儲(chǔ)量最豐富的國(guó)家，根據(jù)美國(guó)能源信息署2019年公布的數(shù)據(jù)，美國(guó)現(xiàn)有探明儲(chǔ)量4300億t。美國(guó)煤炭年產(chǎn)量現(xiàn)居世界第三位。目前生產(chǎn)運(yùn)行的井工煤礦為236座，同時(shí)約有10000座廢棄井工煤礦，其中500多座有明顯的瓦斯溢散。依據(jù)聯(lián)合國(guó)氣候變化公約公布的有關(guān)數(shù)據(jù)，自2000年至2015年間美國(guó)廢棄煤礦瓦斯年排放量處于6.2Mt CO2e至8.8Mt CO2e之間；同期生產(chǎn)煤礦的煤礦瓦斯年排放量為42Mt CO2e至62Mt CO2e之間。美國(guó)目前有26個(gè)廢棄煤礦瓦斯利用項(xiàng)目正在運(yùn)行，主要利用方式為輸入天然氣管道，每年可減排甲烷約2.6Mt CO2e。

1.1 管理法規(guī)

美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)未涉及廢棄煤礦瓦斯的所有權(quán)問(wèn)題，依據(jù)煤礦所屬土地是公共土地或私有土地而適用不同的管理法規(guī)。

在聯(lián)邦或州所有的公共土地上，聯(lián)邦政府和州政府頒發(fā)的煤炭礦權(quán)中并不包含抽采瓦斯的權(quán)利；煤礦可向美國(guó)內(nèi)政部土地管理局申請(qǐng)?jiān)谄胀禾康V權(quán)中附加瓦斯抽采許可，否則，廢棄煤礦瓦斯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)必須遵循常規(guī)天然氣開(kāi)發(fā)的法定流程。美國(guó)內(nèi)政部土地管理局或各州對(duì)公共土地上的廢棄煤礦瓦斯發(fā)電項(xiàng)目收取資源稅，稅率為資源井口價(jià)值的12.5%。美國(guó)西部各州的大部分煤礦主要占用的是聯(lián)邦公共土地。

在私有土地上，煤炭礦權(quán)天然地包含開(kāi)采廢棄煤礦瓦斯的權(quán)利，而一旦煤炭礦權(quán)過(guò)期，廢棄煤礦瓦斯開(kāi)采權(quán)也同時(shí)作廢。在不同的州，需要按規(guī)定獲得不同的環(huán)保許可。伊利諾伊州煤礦主要占用的是私有土地。

1.2 激勵(lì)政策

美國(guó)聯(lián)邦政府沒(méi)有鼓勵(lì)廢棄煤礦瓦斯利用的政策，各州層面的激勵(lì)政策主要可歸為以下三類。第一，有些州將廢棄煤礦瓦斯認(rèn)定為可再生能源，適用激勵(lì)可再生能源開(kāi)發(fā)的相關(guān)政策。這些州通過(guò)了《可再生能源比例標(biāo)準(zhǔn)》，強(qiáng)制設(shè)定了本州能源消費(fèi)中可再生能源的最低占比，將廢棄煤礦瓦斯發(fā)電納入可再生能源可以激勵(lì)電力企業(yè)投資相關(guān)項(xiàng)目，如賓夕法尼亞州、俄亥俄州和猶他州。第二，有些州設(shè)立了碳交易市場(chǎng)，由于利用廢棄煤礦瓦斯而帶來(lái)的溫室氣體減排被認(rèn)定為碳減排量，廢棄煤礦瓦斯利用項(xiàng)目可以通過(guò)出售碳減排量獲得額外收益，提高了項(xiàng)目投資的經(jīng)濟(jì)可行性，如加利福尼亞州的溫室氣體總量管制與交易制度。第三，有些州對(duì)廢棄煤礦瓦斯利用項(xiàng)目提供資源稅減免，如科羅拉多州、猶他州和懷俄明州。2018年，美國(guó)內(nèi)政部土地管理局出臺(tái)激勵(lì)政策，對(duì)聯(lián)邦土地上的瓦斯利用項(xiàng)目免征資源稅。

2 英國(guó)

英國(guó)擁有豐富的煤炭?jī)?chǔ)量，1913年煤炭產(chǎn)量達(dá)到歷史最高的2.92億t，最多時(shí)有3000多座生產(chǎn)煤礦。第一次世界大戰(zhàn)之后，英國(guó)煤炭產(chǎn)量開(kāi)始衰退，直到2015年末關(guān)閉了最后一座井工煤礦。據(jù)統(tǒng)計(jì)，英國(guó)有超過(guò)900座埋藏較深的廢棄井工煤礦。依據(jù)聯(lián)合國(guó)氣候變化公約公布的有關(guān)數(shù)據(jù)，自2000年至2015年間英國(guó)廢棄煤礦瓦斯年排放量從1.45Mt CO2e減少到0.44Mt CO2e；同期生產(chǎn)煤礦的煤礦瓦斯年排放量從6Mt CO2e減少到1Mt CO2e。英國(guó)于20世紀(jì)50年代建成了第一個(gè)廢棄煤礦瓦斯利用項(xiàng)目，至今總共建設(shè)了23個(gè)廢棄煤礦瓦斯利用項(xiàng)目，其中13個(gè)項(xiàng)目目前仍在運(yùn)行，主要利用方式為燃?xì)獍l(fā)電，每年可減排甲烷約0.61Mt CO2e。

2.1 管理法規(guī)

英國(guó)對(duì)廢棄煤礦瓦斯所有權(quán)的管理簡(jiǎn)單清楚，煤炭伴生的甲烷歸政府所有，按照1998年通過(guò)的《原油法案》進(jìn)行管理。礦權(quán)由商業(yè)、能源和工業(yè)戰(zhàn)略部進(jìn)行公開(kāi)拍賣，廢棄煤礦瓦斯開(kāi)發(fā)對(duì)應(yīng)的礦權(quán)類別為“原油勘探與開(kāi)發(fā)權(quán)”，擬開(kāi)發(fā)公司拍得礦權(quán)后還需得到煤炭管理局的許可。在煤礦停止生產(chǎn)后，原先采煤的公司可以通過(guò)競(jìng)拍廢棄煤礦瓦斯礦權(quán)而繼續(xù)進(jìn)行瓦斯抽采。煤炭管理局在政府網(wǎng)站上公布廢棄礦山目錄，包含煤礦和其它非煤礦山的關(guān)閉計(jì)劃。

英國(guó)對(duì)廢棄煤礦瓦斯開(kāi)采免征資源稅，對(duì)發(fā)電或售氣收入征收增值稅，稅率為17.5%。同時(shí)礦權(quán)所有者還需提交材料證明資源未被閑置，資源閑置達(dá)到一定時(shí)間后，礦權(quán)即被政府收回。

2.2 激勵(lì)政策

英國(guó)廢棄煤礦瓦斯利用項(xiàng)目不必根據(jù)瓦斯抽采量繳納資源稅，英國(guó)政府對(duì)廢棄煤礦瓦斯礦權(quán)所有者依據(jù)土地面積每年征收小額年費(fèi)，年費(fèi)額逐年遞增，目的為了鼓勵(lì)礦權(quán)所有者盡快開(kāi)發(fā)資源。另外，廢棄煤礦瓦斯利用項(xiàng)目免征氣候變化稅。綜上這些稅費(fèi)減免，相當(dāng)于英國(guó)財(cái)政對(duì)利用廢棄煤礦瓦斯發(fā)電補(bǔ)貼為4.4英鎊/MWh。

3 澳大利亞

澳大利亞煤炭資源儲(chǔ)量豐富，煤炭和天然氣礦業(yè)權(quán)面積占總國(guó)土總面積的37%。澳大利亞是世界第四大煤炭生產(chǎn)國(guó)，同時(shí)也是最大的煤炭出口國(guó)之一，絕大多數(shù)煤炭生產(chǎn)來(lái)自新南威爾士州和昆士蘭州。目前生產(chǎn)運(yùn)行的井工煤礦共30座，同時(shí)有數(shù)千座廢棄井工煤礦。依據(jù)聯(lián)合國(guó)氣候變化公約公布的有關(guān)數(shù)據(jù)，自2000年至2015年間澳大利亞廢棄煤礦瓦斯年排放量處于0.4Mt CO2e至2.3Mt CO2e之間；同期生產(chǎn)煤礦的煤礦瓦斯年排放量為15Mt CO2e至20Mt CO2e之間。澳大利亞共實(shí)施了5個(gè)廢棄煤礦瓦斯利用項(xiàng)目，其中2個(gè)項(xiàng)目目前仍在運(yùn)行，主要利用方式為燃?xì)獍l(fā)電，每年可減排甲烷約0.19Mt CO2e。

3.1 管理法規(guī)

澳大利亞聯(lián)邦政府和各州政府的法律框架內(nèi)都沒(méi)有專門(mén)把廢棄煤礦瓦斯定義為一種資源，而是將其視同為一種原油產(chǎn)物。因此勘探和開(kāi)采廢棄煤礦瓦斯前，需獲得原油項(xiàng)下的礦權(quán)和開(kāi)采許可。關(guān)于煤礦瓦斯和廢棄煤礦瓦斯的礦權(quán)和開(kāi)采許可，澳大利亞沒(méi)有國(guó)家層面的法律，由各州自行設(shè)立管理法規(guī)。

在新南威爾士州，土地地表歸地主所有，但是地下資源歸新南威爾士州政府所有。1992年通過(guò)的《采礦法案》是涉及采煤和采煤過(guò)程中瓦斯抽采的主要法規(guī)。由于廢棄煤礦瓦斯被視為一種原油產(chǎn)物，也需要符合1991年通過(guò)的《陸上原油法案》的有關(guān)規(guī)定，當(dāng)一座擬關(guān)閉煤礦停止生產(chǎn)之后，有意愿開(kāi)采和利用廢棄煤礦瓦斯的公司便可申請(qǐng)?jiān)晚?xiàng)下的相關(guān)礦權(quán)。新南威爾士州原油產(chǎn)物的資源稅為其井口價(jià)值的10%，井口價(jià)值為原油產(chǎn)物的銷售收入減去下游產(chǎn)生的可抵扣成本。對(duì)于單純的煤層采氣項(xiàng)目，新南威爾士州政府規(guī)定有五年的資源稅豁免期。

在昆士蘭州，煤炭礦權(quán)中并不包含商業(yè)化利用地層中所蘊(yùn)含甲烷的權(quán)利。1989年通過(guò)的《自然資源法案》僅允許公司出于安全原因抽采瓦斯而且必須就地利用。根據(jù)2004年通過(guò)的《原油和燃?xì)?生產(chǎn)和安全)法案》，當(dāng)一座擬關(guān)閉煤礦停止生產(chǎn)之后，有意愿開(kāi)采和利用廢棄煤礦瓦斯的公司可申請(qǐng)1989年《自然資源法案》中規(guī)定的另一類礦權(quán)，該礦權(quán)的有效期允許與煤炭礦權(quán)的有效期重疊。

3.2 激勵(lì)政策

澳大利亞沒(méi)有現(xiàn)行的對(duì)廢棄煤礦瓦斯項(xiàng)目的激勵(lì)政策，昆士蘭州于2005年至2013年曾執(zhí)行的“燃?xì)獍l(fā)電比例控制方案”有利于廢棄煤礦瓦斯發(fā)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。該方案旨在通過(guò)強(qiáng)制發(fā)電公司在發(fā)電組合中擁有一定比例的燃?xì)獍l(fā)電，否則將對(duì)發(fā)電公司罰款，從而培育起本地區(qū)成熟的燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)，而廢棄煤礦瓦斯發(fā)電就屬于方案中認(rèn)定的一種燃?xì)獍l(fā)電方式。

受益于這一方案，昆士蘭州的燃?xì)獍l(fā)電比例從2005年的2.4%提高到2013年的20%，遠(yuǎn)超方案制定之初設(shè)定的到2019年實(shí)現(xiàn)18%的目標(biāo)。因此，昆士蘭州政府于2013年末正式終止了“燃?xì)獍l(fā)電比例控制方案”。

4 啟示與思考

我國(guó)正在經(jīng)歷煤礦大量關(guān)閉的歷史時(shí)期，同時(shí)也是廢棄煤礦瓦斯資源最豐富的一段時(shí)期，及時(shí)修訂相關(guān)管理法規(guī)，適時(shí)出臺(tái)激勵(lì)政策，對(duì)于游離于煤炭和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)之外的這一脆弱的行業(yè)細(xì)分顯得至關(guān)重要。

(1)理清法律上的權(quán)屬問(wèn)題。

在同一塊土地的不同埋深，可能同時(shí)存在天然氣、煤層氣和廢棄煤礦瓦斯多個(gè)礦權(quán)，如在美國(guó)西部各州的公共土地，圍繞礦權(quán)的法律糾紛極大地增加了項(xiàng)目成本，因而那里成功的廢棄煤礦瓦斯項(xiàng)目數(shù)量很少。而在礦權(quán)歸屬簡(jiǎn)單清晰的美國(guó)伊利諾伊州，成功開(kāi)發(fā)了多個(gè)廢棄煤礦瓦斯項(xiàng)目。因此，把廢棄煤礦瓦斯的抽采權(quán)歸于煤炭礦權(quán)是經(jīng)濟(jì)上和技術(shù)上都相對(duì)可行的立法解決方案。

(2)充分利用已有的補(bǔ)償機(jī)制。

對(duì)于廢棄煤礦瓦斯開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)的溫室氣體減排，發(fā)達(dá)國(guó)家政府都予以承認(rèn)，并將其納入可再生能源比例標(biāo)準(zhǔn)、碳交易市場(chǎng)等成熟機(jī)制內(nèi)，同時(shí)比照可再生能源對(duì)廢棄煤礦瓦斯開(kāi)發(fā)項(xiàng)目做相應(yīng)稅費(fèi)減免。