姬鵬程 寧陽縣財政局

財政支出項目預(yù)算事前評估指的是按照有關(guān)部門的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃及項目申請書等的要求，合理的運用評估方法，全面評估預(yù)算申報項目立項的必要性、經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)設(shè)置的合理性、實施方案的可行性和籌資合規(guī)性。開展項目預(yù)算事前績效的評估工作有利于事前績效管理的科學(xué)性和客觀性。它和事中、事后評估進(jìn)行了較好的銜接，是全過程預(yù)算管理的一部分。不同于事中和事后評估，事前評估把評價的環(huán)節(jié)前移到申報階段，能夠提高財政支出的資源配置有效率，打造“責(zé)任型政府”和“效率型政府”的形象。本文就財政支出項目預(yù)算事前評估績效工作，圍繞項目立項的必要性、績效目標(biāo)的合理性、項目方案的可行性、項目投入的經(jīng)濟(jì)性以及項目籌資的合規(guī)性幾個方面來進(jìn)行分析。

一、評估項目立項的必要性

開展事前績效評估工作的第一步就是評估項目立項的必要性。其中，項目需求評估工作是重點。進(jìn)行需求評估的目的是探討項目是否有實施的必要性，如果確實有需求，則要進(jìn)一步探討哪種類型的項目更能夠滿足這種需求。評定是否能夠滿足需求主要考慮以下幾個方面：一是對社會問題的概念理解；二是社會問題存在的范圍；三是要識別和區(qū)分項目的干預(yù)對象。簡而言之，就是要評估項目立項的背景。若在項目開始前提出的社會問題根本不存在或者項目提供的服務(wù)與社會問題沒有關(guān)系，也就沒有立項的必要性。

開展項目立項評估，主要采用的方法是對現(xiàn)有的統(tǒng)計資料進(jìn)行分析，或則根據(jù)項目提供的資料深入社會開展調(diào)查工作。除此之外，評估項目立項的必要性，還要評估項目是否有足夠的立項依據(jù)，項目中提出的問題是屬于市場失效還是屬于其他方面的原因，項目是否屬于項目申請單位的職責(zé)范圍，項目是否有當(dāng)前的政策支持。在評估項目立項的必要性時，要避免該立項項目與其他項目產(chǎn)生重復(fù)和交叉，避免造成經(jīng)濟(jì)浪費。

二、評估項目績效目標(biāo)的合理性

這是開展事前績效評估工作的第二步。一個項目能否成功，很大程度上與項目的績效目標(biāo)的設(shè)定有關(guān)?？冃繕?biāo)的設(shè)置也關(guān)系到預(yù)算配置的合理性。在該環(huán)節(jié)，要對績效目標(biāo)是否清晰明確、是否能夠進(jìn)行客觀的測量和評估等進(jìn)行評估，同時也要評估績效目標(biāo)的科學(xué)性和合理性。如果在項目中，沒有體現(xiàn)出清晰的績效目標(biāo)，或者設(shè)置錯了績效目標(biāo)，這個項目就不能得到財政支持。

績效目標(biāo)的評估不是隨意開展的，而是要以需求為基礎(chǔ)。申請立項，其最終的目的是能夠通過項目的運作解決一些社會問題，如能夠滿足人們的某種需求，或者能夠為人民謀取公共利益，使社會能夠向前一步發(fā)展。從績效目標(biāo)的定義開看，它指的是通過使用財政預(yù)算資金，在預(yù)計的時間內(nèi)能夠獲得預(yù)期的產(chǎn)出，達(dá)到預(yù)期的效果。換句話說，績效目標(biāo)即為預(yù)算資金的預(yù)期效果。實施一個項目，通?？梢赃_(dá)到兩個目的：一是項目的產(chǎn)出，也就是說通過預(yù)算資金的合理使用，在規(guī)定的期限內(nèi)提供了公共的產(chǎn)品和服務(wù)；二是項目的效果，它指的是項目的產(chǎn)出給目標(biāo)對象帶來的實際利益，它是一種社會需要的滿足。項目的產(chǎn)出很重要，但相對來說，項目的效果更重要，它更貼近于績效目標(biāo)的本質(zhì)要求。

因此，在開展績效目標(biāo)評估時，要具體評估以下幾個問題：一是項目要解決什么社會問題？項目的績效目標(biāo)是否與該社會問題相對應(yīng)？項目開展的時間線是什么？在不同的時間線上，真正的受眾和組織有哪些？二是為了取得目標(biāo)績效，項目要有哪些產(chǎn)出？衡量這些產(chǎn)出的指標(biāo)明確嗎？依據(jù)是什么？三是績效目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)？要實現(xiàn)績效目標(biāo)，需要克服哪些障礙？又有哪些可利用的資源來提高實現(xiàn)的概率？根據(jù)有關(guān)的規(guī)定，評估項目的績效通?？梢詮囊韵聨讉€方面來進(jìn)行：一是績效目標(biāo)的完整性。社會績效目標(biāo)是否完整，是否有明確的界定？二是績效目標(biāo)的相關(guān)性?？冃繕?biāo)的設(shè)定是否與申報單位的規(guī)劃和職能有關(guān)？是否對指標(biāo)進(jìn)行了確定？指標(biāo)能否進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化和量化？三是要審核適當(dāng)性。要審核資金的規(guī)模能否實現(xiàn)績效目標(biāo)，也就是說審查特定規(guī)模的資金條件下，績效目標(biāo)是否設(shè)置得較高或者較低。如果要完整既定得績效目標(biāo)，是否需要提高資金規(guī)?；蛘咧恍枰俚觅Y金規(guī)模就可以完成。四是要評估績效目標(biāo)的可行性。即績效目標(biāo)的設(shè)定，是不是合理的？是否使用了科學(xué)的方法進(jìn)行合理的推算？項目采取的措施是否切實有效？能否在項目規(guī)定的時間內(nèi)實現(xiàn)績效目標(biāo)？根據(jù)上述問題的綜合評估，才能決定是否要把財政資金應(yīng)用于該項目。

三、評估項目方案的可行性

這是事前績效評估的第三步。在這一步，主要評估的內(nèi)容有：方案、可行性研究和預(yù)算編制表。在評估了項目的績效目標(biāo)之后，要結(jié)合績效目標(biāo)分析項目是否可以通過可靠的計劃來實現(xiàn)績效目標(biāo)。一個好的項目方案具有以下幾個特點：一是能夠盡可能的實現(xiàn)績效目標(biāo)；二是能以最少的代價實現(xiàn)績效目標(biāo)；三是方案中包含多種應(yīng)對風(fēng)險的措施；四是方案實施后不會產(chǎn)生負(fù)面效果或者負(fù)面效應(yīng)遠(yuǎn)小于帶來的收益。要實施一個項目，需要人力、物力和資金的支持，其中預(yù)算資金十分關(guān)鍵。資金作為成本的一個重要因素，反映了政策方案的可行性。如果預(yù)算資金數(shù)額十分高，超過了同類型的項目，即使根據(jù)目標(biāo)分析是能夠理解的，但其操作性仍舊存在不少問題。所以，在評估項目方案的可行性時，務(wù)必要對項目進(jìn)行具體分析和具體計算，查看其預(yù)算編制過程的合理性，編制依據(jù)是否充足，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是否在合理范圍之內(nèi)。此外，還要評估項目方案是否設(shè)置了應(yīng)急舉措。任何一個項目的操作，理想的項目設(shè)想過程和實際操作過程仍存在偏差，它的執(zhí)行不可能完全按照項目設(shè)想的方式來運行。如果出現(xiàn)意外，該項目方案是否有應(yīng)對的方式來抵抗或者順應(yīng)外部的變化，以減少對應(yīng)的損失，但又不會過多的影響項目實施的進(jìn)程。如果方案有較好的應(yīng)變性，說明項目方案的可行性較好。總而言之，要把項目實施過程中可能發(fā)生的預(yù)想都進(jìn)行有效的處理。

評估項目方案，國際上通常采用邏輯模型來對項目進(jìn)行分析和評估。邏輯模型是一個概念體系，它是一個如何實現(xiàn)項目目標(biāo)的設(shè)想。一個項目的邏輯模型是合理的，就能較好的界定一個項目的功能以及影響，并揭示出可能的預(yù)期結(jié)果。一個好的項目，通常具備較為清晰的邏輯模型，它讓評估者清楚的了解到為了達(dá)成項目目標(biāo)可以做一些什么，一定要完成哪些工作才能達(dá)成項目目標(biāo)。反之，一個差的項目邏輯即使在執(zhí)行過程中十分順利，也無法實現(xiàn)預(yù)期效果。在評估項目方案的可行性時，可以利用邏輯模型這一方法，分析該項目的邏輯模型的優(yōu)缺點，給出對該項目的可行性的評估結(jié)果。當(dāng)然，處理邏輯模型這一方法外，仔細(xì)研讀項目文件、對項目成員進(jìn)行訪談以及了解其他項目、掌握具體的項目情況等，都可以較為清楚的掌握項目可能會帶來的預(yù)期結(jié)果。

四、評估項目投入的經(jīng)濟(jì)性

這是項目預(yù)算事情評估的第四步。項目投入的經(jīng)濟(jì)性，也就是指的成本效益性。它屬于一種經(jīng)濟(jì)評價，通過把項目投入的成本和預(yù)期產(chǎn)生的效果進(jìn)行分析和比較，讓有關(guān)部門能夠選在較好的投入經(jīng)濟(jì)性項目。在評估的過程中，一般可以通過以下幾個方面來進(jìn)行思考：一是完成該項目的真實成本是多少？二是獲得預(yù)期的績效目標(biāo)，是由于投入的成本產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益嗎？三是除了該方案外，有沒有更經(jīng)濟(jì)實惠的實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的方式？也就是說還有沒有成本更低的方案？四是剩余的資金如何發(fā)揮出它的作用？

通常情況下，評估經(jīng)濟(jì)投入效益主要用到三種方法：一是成本效益分析法。二是成本效果分析法。三是成本效用分析法。其中，第二種和第三種都是第一種方法的變式。在使用這些方法時，可以先把項目的成本進(jìn)行量化，通常以貨幣作為量化的工具。但對收益進(jìn)行量化的方式則有很多種，成本效益分析法均把貨幣作為成本和收益的量化物，根據(jù)獲得的社會凈收益來計算經(jīng)濟(jì)投入效益。這種方法提供了一個較為通用的項目衡量尺度，能夠優(yōu)化我們的選擇。但它的局限性在于要把大部分甚至所有的項目都進(jìn)行量化，在實際操作種存在一定的難度，很難完全實踐出來，也沒有技術(shù)完全實踐出來。因此這種方法并不經(jīng)常使用。成本效果分析法主要比較成本和單一的非貨幣化產(chǎn)出。成本效用分析法則與一個非貨幣化的指標(biāo)進(jìn)行比較，該指標(biāo)包含很多結(jié)果。

五、評估籌資的合規(guī)性

在項目預(yù)算事前績效評估工作種，籌資的合規(guī)性并不是重點評估的環(huán)節(jié)。但它為效益性的評估提供了前提。一般來說，財政支出項目的資金一般來源于政府的預(yù)算資金，也有些來自社會資金，它們相對來說是合規(guī)合法的，但在評估項目時，也要對其資金的來源進(jìn)行分析和調(diào)查。

六、結(jié)束語

綜上所述，財政支出項目預(yù)算事前評估工作對于建立良好的政府形象，實現(xiàn)資源的有效配置具有重要的作用。在開展事前績效評估工作時，要緊緊抓住項目立項的必要性、績效目標(biāo)的合理性、項目方案的可行性、項目投入的經(jīng)濟(jì)性以及項目籌資的合規(guī)性幾個方面來進(jìn)行分析，確保項目事前績效評估的準(zhǔn)確性。