徐 佳

（中國灌溉排水發(fā)展中心 水利部農(nóng)村飲水安全中心，100054，北京）

自2005年我國啟動農(nóng)村飲水安全工程建設以來， 已建成農(nóng)村集中供水工程77.5萬處， 供水人口約7.38億人。 “十三五”以來，我國農(nóng)村飲水安全發(fā)展已從大規(guī)模工程建設， 逐步向提升供水服務質(zhì)量和工程運行管理水平轉(zhuǎn)變。 農(nóng)村飲水安全的主要矛盾已從“有水喝”向“喝好水”轉(zhuǎn)變。 目前，農(nóng)村供水行業(yè)監(jiān)管相對薄弱，農(nóng)村居民還未都能喝上干凈放心水，數(shù)以十萬計的農(nóng)村供水工程長效運行面臨很大風險，為此有必要加強農(nóng)村供水行業(yè)監(jiān)管。

一、農(nóng)村供水行業(yè)監(jiān)管面臨的新要求

1.全面建成小康社會、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、健康中國行動對農(nóng)村供水行業(yè)監(jiān)管提出了新的更高要求

獲得干凈的飲用水是公民基本權(quán)利。 農(nóng)村供水工程是廣大農(nóng)村地區(qū)重要的公共基礎(chǔ)設施，黨中央高度重視農(nóng)村飲水安全保障工作，將其列為全面建成小康社會的 “一票否決”考核指標。 同時，作為國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展基礎(chǔ)性支撐，農(nóng)村飲水安全保障的重要程度日益提升。 隨著農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程建設不斷推進，越來越多農(nóng)村居民的飲水條件得到持續(xù)改善，工程能否正常運行，能否長期可持續(xù)，已成為農(nóng)村飲水安全保障的關(guān)鍵，必須通過強化行業(yè)監(jiān)管激發(fā)內(nèi)生動力，才能不斷提升工程運行管理水平。

2.新時代水利改革發(fā)展總基調(diào)對農(nóng)村供水行業(yè)監(jiān)管提出了新的更高要求

在全面認真學習貫徹落實中央治水方針和習近平總書記“3·14”講話的基礎(chǔ)上，水利部黨組提出了“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調(diào)。 農(nóng)村供水工程作為重要的水利工程，關(guān)乎農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和人民健康，關(guān)乎社會穩(wěn)定。 在水利行業(yè)強監(jiān)管的大背景下，保障農(nóng)民群眾喝上放心水，就要監(jiān)督約束農(nóng)村供水單位經(jīng)營行為，保障工程供水安全和長效運行。

3.社會資本參與和企業(yè)化運營對農(nóng)村供水行業(yè)監(jiān)管提出了新的更高要求

“十三五”以來，在國家政策鼓勵支持下，金融信貸和社會資本積極參與農(nóng)村飲水安全建設，社會資本投入從“十二五”年均不足10億元升至2016年的72.1億元， 增幅達621%，并呈逐年上升態(tài)勢。 同時，越來越多的涉水企業(yè)進入城鄉(xiāng)供水一體化和規(guī)模化集中連片供水工程的建設和運營管理領(lǐng)域。 企業(yè)往往追求效益最大化， 因此需要通過農(nóng)村供水強監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營行為，確保企業(yè)履行保障飲水安全的義務，保障用水戶的合法權(quán)益。

二、農(nóng)村供水行業(yè)監(jiān)管存在的薄弱環(huán)節(jié)

1.“重建輕管”思想尚未徹底轉(zhuǎn)變

“十三五”以來，農(nóng)村飲水安全進入鞏固提升的新階段，然而一些地方固有的單純以工程建設解決飲水問題的觀念尚未轉(zhuǎn)變，對工程建后管護工作重視不夠， 導致工程帶病運行， 未達使用壽命年限就瀕臨報廢的現(xiàn)象較多，甚至一些“十二五”初期建成的工程被列入“十三五”鞏固提升工程，形成重復建設的惡性循環(huán)。

2.農(nóng)村供水行業(yè)監(jiān)管主體權(quán)責定位尚未落實

目前，各地初步建立了以縣級水利局及其所屬單位組成的農(nóng)村供水行業(yè)監(jiān)管體系。 然而，行業(yè)主管部門長期從事工程建設的組織管理工作，對于向強監(jiān)管的“裁判員”角色和行業(yè)技術(shù)指導的“教練員”角色轉(zhuǎn)變不夠；有的既作“運動員”，又作“裁判員”。 多數(shù)地方處于長期大規(guī)模推進農(nóng)村飲水安全工程建設的巨大慣性中，尚未意識到水利部門作為行業(yè)監(jiān)管主體的責任，沒有理清農(nóng)村供水行業(yè)監(jiān)管的部門定位。

3.農(nóng)村供水行業(yè)監(jiān)管手段和監(jiān)管隊伍能力不足

當前，全國77.5萬處集中供水工程中，千噸萬人以上規(guī)模供水工程僅1.4萬處， 其中配備在線監(jiān)測和自動化控制等現(xiàn)代化手段的工程占比不足10%。 數(shù)量眾多且運行管理水平不高的工程，給行業(yè)監(jiān)管帶來不小的難度。 目前，縣級水利部門人少事多，行業(yè)監(jiān)管力量嚴重不足，不僅不能實現(xiàn)對域內(nèi)工程日常監(jiān)管的全覆蓋，而且也不同程度地存在監(jiān)管內(nèi)容不系統(tǒng)、監(jiān)管工作不規(guī)范等問題。

三、抓住健全農(nóng)村供水監(jiān)管體系的突出重要環(huán)節(jié)

1.進一步強化監(jiān)管主體的責任

自“十二五”以來，農(nóng)村飲水安全保障實行地方行政首長負責制，并已明確農(nóng)村飲水安全屬中央和地方共同事權(quán)，地方政府對農(nóng)村飲水安全保障承擔主體責任，水利、發(fā)展改革、財政、衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設、稅務、電力等部門各司其職，共同做好相關(guān)工作。 這其中，水行政主管部門作為農(nóng)村供水行業(yè)主管部門的職責和地位需進一步予以確認，監(jiān)管內(nèi)容和工作任務需進一步得到明確。尤其是在操作層面，縣級水行政主管部門作為直接對工程實施監(jiān)管的責任主體，應調(diào)動流域水管站、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站， 將監(jiān)管職能進一步延伸，并發(fā)揮縣級水質(zhì)檢測中心的作用，為水質(zhì)安全監(jiān)管提供技術(shù)支撐。

2.進一步明確監(jiān)管對象和監(jiān)管法規(guī)政策依據(jù)

在工程建設階段，重點是監(jiān)管規(guī)劃設計、工程施工、器材設備安裝、項目監(jiān)理等，監(jiān)管對象較多。 其中比較難監(jiān)管的是施工和監(jiān)理，由于各地普遍要求工程在當年建成通水，施工期被大幅度壓縮，不同程度地存在憑經(jīng)驗施工、粗放建設、疏于監(jiān)理和“趕工期”現(xiàn)象；在工程建成后發(fā)揮效益階段，監(jiān)管重點是供水單位的運營管理行為。 農(nóng)村供水單位數(shù)量眾多且形式多樣， 不僅包括水利部門管理的單位，還包括供水企業(yè)、村集體和用水戶協(xié)會，由于國家層面上農(nóng)村供水尚未立法，各地缺乏對供水單位實施監(jiān)管的法律依據(jù)，行業(yè)監(jiān)管部門難以對運營管理不合規(guī)的供水單位進行查處并提出整改要求。

3.進一步細化監(jiān)管內(nèi)容

除了工程建設階段保障建設質(zhì)量的監(jiān)管外，農(nóng)村供水行業(yè)監(jiān)管內(nèi)容更多的是工程運營管理，包括供水服務質(zhì)量是否達標，運營管理制度是否健全并落實到位，工程運行工況是否正常，水費收繳是否滿足工程經(jīng)濟上可持續(xù)運行等。 在操作層面主要體現(xiàn)在以下四個方面。

（1）水壓達標

水壓達標直接關(guān)乎“能不能喝上水”的問題，是飲水安全保障最基礎(chǔ)的要求。用戶水龍頭的水壓達標，體現(xiàn)了“水源—輸水—制水—配水”全流程的規(guī)劃設計、工程建設和運行管理水平，是評價《農(nóng)村飲水安全評價準則》中規(guī)定的對水量和保證率是否達標的綜合性考核指標。 在操作層面上， 應按照《村鎮(zhèn)供水工程技術(shù)規(guī)范》（SL 310）中明確的用戶接管點的最小服務水頭不低于10 m 進行測壓，結(jié)合向用水戶詢問了解的情況做綜合評判。

（2）水質(zhì)合格

水質(zhì)合格關(guān)乎用水戶飲水健康，是飲水安全的核心內(nèi)容， 反映了從水源到水龍頭的水質(zhì)管理狀況， 涵蓋了水源保護、水廠凈化消毒、管網(wǎng)二次消毒是否達標的綜合性績效指標。《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB 5749）明確了出廠水和末梢水的水質(zhì)要求。 同時，《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 3838）、《地下水質(zhì)量標準》（GB/T 14848）、《生活飲用水水源水質(zhì)標準》（CJ 3020）等規(guī)定了水源水質(zhì)標準。

（3）收支平衡

農(nóng)村飲用水管理應建立使用者付費制度，行業(yè)主管部門應切實用好《國務院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設施投融資體制機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2017〕17 號）頂層制度設計的政策效力，執(zhí)行“補償成本、合理盈利”定價原則，實行有償服務、計量收費。要發(fā)揮中央資金引導作用，貫徹落實《水利部、財政部關(guān)于做好中央財政補助農(nóng)村飲水工程維修養(yǎng)護經(jīng)費安排使用 的 指 導 意 見》（水 財 務〔2019〕157號）中落實地方配套補貼資金的要求，構(gòu)建政府批復水價與財政補貼水價權(quán)責統(tǒng)一的保障機制，保障工程經(jīng)濟上的可持續(xù)運行。

（4）國有資產(chǎn)保值

相關(guān)制度中應明確農(nóng)村供水工程國有資產(chǎn)管理的委托管理、租賃、盤點、 處置等環(huán)節(jié)中的重要事項和有關(guān)要求，落實國有資產(chǎn)管護責任，完善農(nóng)村供水設施國有資產(chǎn)管理體制，探索國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，保障國有資產(chǎn)運行和管理處于良好水平。

4.進一步細化和強化監(jiān)管措施

堅持“問題導向，問責抓手”的工作方式，實行清單式管理，重點抓好“查、認、幫、改、罰”五個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，促進農(nóng)村供水行業(yè)各項工作持續(xù)推進。

（1）查找問題

作為對監(jiān)管對象實施監(jiān)督的基礎(chǔ)性工作，“查找問題”的關(guān)鍵在于拉近監(jiān)管者與實際情況的距離，暢通監(jiān)管者了解實際情況的通道。 一是開展暗訪。 飛檢、“四不兩直”督查是能夠查出真問題、看到“原生態(tài)”的檢查方式，具有很強的針對性、實效性和威懾效力。 二是設置舉報熱線和郵箱。暢通用戶問題反饋通道，隨時反映供水服務問題和合理訴求。 三是水質(zhì)檢測。 通過區(qū)域水質(zhì)檢測中心定期巡檢、定向抽檢等方式，查找水源保護、水廠凈水消毒等環(huán)節(jié)的問題，并及時反饋給水行政主管部門；涉及因水源污染導致水質(zhì)不達標問題，反饋給生態(tài)環(huán)境部門。 四是信息化監(jiān)測。 通過布設水壓、水質(zhì)、視頻等探測設備，實時監(jiān)控工程運行狀況。

（2）認定問題

對發(fā)現(xiàn)的問題進行分析判定。 一是判斷嚴重程度。 根據(jù)問題造成的影響、法規(guī)政策、技術(shù)標準，判斷問題嚴重程度， 并采取相應措施加以應對。二是分析原因。 從法制、體制、機制等方面，查找頂層設計、政策執(zhí)行等層面存在的問題。 三是劃分責任。 與相關(guān)部門座談，反饋并交換意見，明確責任單位和責任人。

（3）幫扶指導

針對當前工程規(guī)模整體偏小、運維管護能力偏低的現(xiàn)狀， 水行政主管部門要加大技術(shù)政策幫扶力度，指導供水單位健全長效機制， 提高服務水平。 尤其是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村管理的中小型工程，要加大人員培訓力度，保障管護人員切實掌握工程運行基本技能。

（4）整改問題

要求供水單位即查即改。 對于不能及時整改的問題，要制定限期整改計劃。 要做到舉一反三，防止同一問題在不同時間、不同地域、不同工程反復發(fā)生； 要從體制機制上研究，從根子上整改。 同時，定期開展回頭看，對供水單位整改情況進行評估，確保問題整改到位。

（5）追究責任

根據(jù)問題的性質(zhì)和嚴重程度，分清責任， 追究到單位和具體責任人，并追溯上級主管單位責任。 追責的關(guān)鍵在于執(zhí)行力。 有錯必查，有責必追，不能含糊怠慢，要讓法規(guī)制度“長牙”“帶電”，將問責轉(zhuǎn)化為厲行整改的動力，“糾正人的錯誤行為”。

5.進一步充實與增強監(jiān)管手段

大力推進農(nóng)村供水信息化建設，逐步配套安裝水壓、水量、水質(zhì)等在線監(jiān)測設備，充分利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)發(fā)展成果，提升工程運營狀況監(jiān)測水平，實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)的實時統(tǒng)計、記錄、上傳、預警，將監(jiān)管全面升級， 以信息化監(jiān)測替代傳統(tǒng)的人工監(jiān)管， 以解決農(nóng)村供水行業(yè)監(jiān)管中存在的技術(shù)力量薄弱、 隊伍能力不足、監(jiān)管資金短缺、監(jiān)管時效滯后等問題。

四、當前農(nóng)村供水行業(yè)強監(jiān)管要重點抓好的幾項工作

1.健全農(nóng)村供水法律法規(guī)

（1）研究出臺政策法規(guī)

在已出臺的省級農(nóng)村供水法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，抓緊研究制定國家層面的農(nóng)村供水法律，針對當前農(nóng)村供水法律法規(guī)中行業(yè)監(jiān)管依據(jù)不夠充分、過分依賴行政力量、使用行政方法實施行業(yè)監(jiān)督力度有限的現(xiàn)狀，研究健全農(nóng)村供水行業(yè)強監(jiān)管的法制體系頂層設計，明確行業(yè)監(jiān)管的法律授權(quán)；同時，圍繞行業(yè)強監(jiān)管的要求，健全縣級農(nóng)村供水管理辦法、工程運行管理辦法等規(guī)章制度。

（2）加大政策法規(guī)執(zhí)行力度

做到有法必依， 強化約束機制，加強責任追溯，用好水污染防治法等已出臺法規(guī)政策， 強化取水許可證、衛(wèi)生許可證、工商企業(yè)經(jīng)營登記等行政許可的管理，形成對農(nóng)村供水單位及相關(guān)責任主體的倒逼機制，提升規(guī)范運行管理的行動自覺性。

2.理順農(nóng)村供水監(jiān)管管理體制

（1）理順監(jiān)管主體與監(jiān)管對象之間的關(guān)系

進一步理順地方政府的飲水安全保障責任與行業(yè)主管部門監(jiān)管之間的權(quán)責關(guān)系，針對當前監(jiān)管管理體制不順，行業(yè)主管部門在工程運行管理中既當“運動員”又作“裁判員”帶來的監(jiān)管弱化問題，處理好“運動員”與“裁判員”的關(guān)系，加大對供水單位運營的強幫扶指導力度，在飲水安全工作暗訪中，做到“幫扶指導”與“整改問題”相結(jié)合，當好“教練員”。 要落實基層的責任制體系，將政府主體責任延伸至鎮(zhèn)、村，落實鎮(zhèn)、村責任，充分發(fā)揮鎮(zhèn)、村兩級在水源保護、工程管護、水費收繳、安全飲水宣傳等工作中的主體作用。 發(fā)揮黨員、干部在涉水事務中的帶頭作用。

（2）理順工程產(chǎn)權(quán)主體和管護主體之間的關(guān)系

產(chǎn)權(quán)主體是工程管護的實施者，也是管護主體的監(jiān)督者，對工程運行負總責。 管護主體是工程運行管理的具體實施者。 未實行產(chǎn)權(quán)主體與管護主體分離的工程，產(chǎn)權(quán)主體同時也是管護主體；實行產(chǎn)權(quán)主體與管護主體分離的工程，產(chǎn)權(quán)主體雖不直接運營工程，但仍有責任監(jiān)管管護主體的經(jīng)營行為，掌握供水設施運行和資產(chǎn)保值情況。 要構(gòu)建并強化產(chǎn)權(quán)和管護主體約束機制，強化頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書、鑒定管護協(xié)議、委托合同等文件的法律效力，明確飲水安全保障和工程管護的責任，以及接受行業(yè)主管部門指導和監(jiān)督的義務，以完善的法律性約定和法律追訴權(quán)，夯實行業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)。

（3）著力夯實縣級農(nóng)村供水行業(yè)監(jiān)管根基

要健全縣級農(nóng)村供水行業(yè)監(jiān)管體制機制，將縣級農(nóng)村飲水運行管理機構(gòu)作為強化行業(yè)監(jiān)管的前沿陣地，突出縣級水行政主管部門在日常監(jiān)管中的直接性、 經(jīng)常性、 持續(xù)性作用，抓緊明確縣級監(jiān)管內(nèi)容、要求、范圍和頻次；用好流域水利站和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站， 實現(xiàn)監(jiān)管職能向基層延伸；運行好縣級水質(zhì)檢測中心，構(gòu)建水質(zhì)結(jié)果反饋和多部門共享機制；積極探索購買服務委托監(jiān)管模式，實現(xiàn)域內(nèi)工程日常監(jiān)管全覆蓋。 支持水行政主管部門對供水單位實施監(jiān)管考核， 鼓勵供水單位對管護人員實行績效考核。

3.創(chuàng)新農(nóng)村供水監(jiān)管運維模式

（1）探索向社會購買服務

針對基層監(jiān)管力量不足的現(xiàn)狀，可嘗試將行業(yè)監(jiān)管任務委托第三方實施， 明確委托合同任務目標和工作要求，嚴格按照監(jiān)管內(nèi)容、要求和頻次進行巡查，借力實現(xiàn)域內(nèi)工程日常監(jiān)管全覆蓋。 同時，可將專業(yè)性強的藥劑和消毒劑投加、機電設備運行維護等工作，以購買服務的方式，專項委托具備相應資質(zhì)的機構(gòu)，實行“物業(yè)化”管理，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。

（2）加快信息化建設步伐

根據(jù)農(nóng)村供水行業(yè)強監(jiān)管的需求，配套安裝原水水質(zhì)、出廠水水質(zhì)、管網(wǎng)末梢水水質(zhì)水壓實時監(jiān)測和遠傳設施， 實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)共享儲蓄備案，升級信息系統(tǒng)報警功能，加大信息共享公示力度， 提高行業(yè)監(jiān)管效率。