李更生，魯小新，雷小牛，肖重華，王 榮，張 強

（1.新疆維吾爾自治區(qū)水利廳，830000，烏魯木齊；2.新疆維吾爾自治區(qū)沙雅縣水利局，842200，沙雅）

一、試點背景及試點區(qū)基本情況

南疆是指新疆“三山夾兩盆”地形中天山以南、昆侖山以北相對獨立的塔里木盆地、塔里木河流域九大向心源流和干流組成的廣袤地區(qū)。 2018年南疆供用水總量占水資源總量的79.5%， 其中農(nóng)業(yè)用水總量占用水總量的93%。 南疆地區(qū)存在水資源開發(fā)過度、用水方式粗放、用水效率低下、用水結(jié)構(gòu)不合理等問題，農(nóng)業(yè)水價嚴重偏離供水成本， 群眾節(jié)水意識淡薄，田間節(jié)水設(shè)施投入不足。 加快現(xiàn)代灌區(qū)工程建設(shè)對確保南疆夯實社會穩(wěn)定和長治久安總目標的社會基礎(chǔ)、如期完成脫貧攻堅任務、全面建成小康社會、推進水資源高效利用具有重大現(xiàn)實意義。

為加快南疆現(xiàn)代灌區(qū)工程建設(shè)，確定沙雅縣渭干河流域灌區(qū)為南疆高效節(jié)水增收試點項目區(qū)，探索適合南疆的可復制、可借鑒、可推廣的高效節(jié)水模式。

沙雅縣渭干河灌區(qū)地處天山南麓、塔克拉瑪干沙漠北緣、渭干河中下游， 屬干旱區(qū)荒漠綠洲， 轄6 鎮(zhèn)2鄉(xiāng)1個國有農(nóng)場，人口25.1萬，具備典型灌溉農(nóng)業(yè)體系，是國家優(yōu)質(zhì)商品棉生產(chǎn)縣和自治區(qū)糧食生產(chǎn)基地縣。

灌區(qū)現(xiàn)有灌溉面積113.63萬畝（1 畝=1/15 hm2，下同），已建高效節(jié)水灌溉面積58.8萬畝。截至2016年年底，灌區(qū)共有干支斗農(nóng)四級渠道1 072 條，總長2 378.78km， 排渠長1 620km，農(nóng)用機電井2 692 眼，其中1 188 處機電井安裝了IC 卡計量設(shè)施但未加裝電控設(shè)備。 2016年農(nóng)業(yè)灌溉用水量7.56億m3， 綜合畝均灌溉水量780 m3，灌溉水有效利用系數(shù)0.495。 總干渠由沙雅縣水管總站管理， 干渠、支渠及部分斗渠由沙雅縣興雅水務有限公司及歸并公司統(tǒng)一管理的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管所管理。 有縣級農(nóng)民用水總會1個，鄉(xiāng)級農(nóng)民用水戶協(xié)會1個，縣水利信息中心1 處，干支渠水情監(jiān)測站點93 處， 基本能夠?qū)崿F(xiàn)骨干工程干支渠自動化監(jiān)測。 斗農(nóng)渠流量多采用人工觀測。

二、試點項目建設(shè)方案

試點項目利用2017—2019年3年時間，遵循優(yōu)先二輪承包地、適度規(guī)模和充分尊重民意的指導思想，按照“先建機制、后建工程”的要求和“集中連片、統(tǒng)籌推進、確保實效”的原則， 以農(nóng)業(yè)水價綜合改革為牽引，通過綜合施策，在7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)132個行政村新建50萬畝高效節(jié)水灌溉區(qū)，和已建成的12.85萬畝高效節(jié)水灌溉區(qū)域一同作為試點項目區(qū)，創(chuàng)新和完善農(nóng)業(yè)用水管理體制機制，全面建立農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理制度，實現(xiàn)試點區(qū)渠系配套、田間高效節(jié)水工程設(shè)施完善、管護機制健全等目標， 全面實施中央財政節(jié)水補貼、生態(tài)獎勵、運行維護補助政策，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和節(jié)水效果顯著的試點目標，為達成社會穩(wěn)定和長治久安總目標提供有力支持。

三、主要做法

1.全面建立農(nóng)業(yè)初始水權(quán)制度

（1）明確原則和指標

沙雅縣制定了試點項目區(qū)管理辦法和制度措施，建立總量控制和定額管理指標體系，2020年、2030年農(nóng)業(yè)用水總量分別控制在6.49億m3和5.38億m3。 合理界定農(nóng)業(yè)灌溉用水初始水權(quán)、水量，農(nóng)業(yè)用水綜合毛灌溉定額暫定為斗渠進口473 m3/畝，出口454 m3/畝。 同時，選擇典型灌溉系統(tǒng)，對棉花、小麥、果樹等主要作物開展灌溉試驗，科學核定定額，定期適時動態(tài)調(diào)整。

（2）水權(quán)精準落地，與小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)互動”

以試點項目區(qū)2030年用水總量控制指標為基礎(chǔ)，核實二輪承包地并對其分類登記造冊，把用水總量控制指標從項目區(qū)分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并綜合考慮灌溉定額、灌溉面積，進一步將指標細化分解到村級農(nóng)民用水合作社、農(nóng)戶等用水主體，從而建立試點項目區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村級農(nóng)民用水合作社—用水農(nóng)戶分級負責的四級初始水權(quán)分配落實機制。 對確定的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)進行公示，無異議后明確確權(quán)主體、對象、程序和方法，將水權(quán)指標逐級分配到灌區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合作社，再到具體用水戶、灌溉系統(tǒng)和地塊，落實定額、取水量、使用年限，并逐戶核發(fā)農(nóng)業(yè)初始水權(quán)證以落實水量。 二輪承包地之外的基本農(nóng)田等只確定水量，不分配水權(quán)。 同時，利用農(nóng)業(yè)經(jīng)濟局最新的二次土地調(diào)查成果和國土資源局的固定資產(chǎn)登記成果對分配情況進行動態(tài)調(diào)整。

對斗渠進口以下的小型農(nóng)田水利工程固定資產(chǎn)界定產(chǎn)權(quán)， 移交給農(nóng)民用水合作社。小型水利工程產(chǎn)權(quán)證書由縣人民政府核發(fā)， 包括經(jīng)營管理權(quán)證、使用權(quán)證，載明工程功能、管理主體與保護范圍、產(chǎn)權(quán)所有者及其權(quán)利和義務、有效期等信息，并存檔立案。

由此，從制度上將水權(quán)與小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)配套，使水權(quán)成為有源之水， 工程成為有水之源，保證“兩權(quán)”落在一處。 這為對定額內(nèi)用水主體實施精準補貼、節(jié)水獎勵等措施， 推進超定額累進加價水價機制，以及后續(xù)采取水權(quán)水量交易、政府水權(quán)水量回購等多種措施奠定了基礎(chǔ)。

2.健全灌溉工程體系

高效節(jié)水增收試點項目的節(jié)水改造，優(yōu)先落實于老化失修的灌溉工程，同時配套落實于其他相關(guān)項目，包括大中型灌區(qū)節(jié)水改造、高效節(jié)水、小農(nóng)水重點縣、農(nóng)業(yè)水價綜合改革、規(guī)模化節(jié)水灌溉、牧區(qū)節(jié)水等。

一是土地整理。 遵循集中連片、整村推進、因地制宜的原則，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和高標準農(nóng)田要求統(tǒng)一規(guī)劃，依據(jù)規(guī)劃成果，委托設(shè)計單位開展土地整理設(shè)計，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織實施。

二是配套工程系統(tǒng)。 在土地整理的基礎(chǔ)上優(yōu)化田間布局，安裝預制鋼筋混凝土裝配式矩形干支斗各級渠系863.76km。

三是配套田間管網(wǎng)設(shè)施。 安裝高效節(jié)水配套田間滴灌管網(wǎng)系統(tǒng)，包括地埋管5 206.4km、 滴灌帶444 405.0km、PE 管2 524.6km 等。

3.計量設(shè)施全覆蓋

配套完善的計量設(shè)施設(shè)備，為后續(xù)工作開展提供工程基礎(chǔ)和管理保障。 共設(shè)置干支斗農(nóng)渠遠程傳輸超聲波流量計4 896 處、首部520 處、井電雙控系統(tǒng)2 653 套。 水費征收的計量點布設(shè)在斗渠進口，水費補貼、節(jié)水生態(tài)獎勵的計量點布設(shè)在滴灌系統(tǒng)首部和斗渠出口。

4.建立農(nóng)業(yè)水價形成機制

（1）建立農(nóng)業(yè)水價體制

以農(nóng)業(yè)水價形成機制為核心，遵循價值規(guī)律、按照供求關(guān)系，完善定價管理，形成具有完整成本核算制度和完備市場交易制度的價格體制。 通過價格杠桿和財政補貼“兩手發(fā)力”，總體上不增加農(nóng)民水費支出，并促進農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)田水利工程良性運行。

（2）推行區(qū)域水價達到完全成本水平

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級農(nóng)民用水專業(yè)合作社為單元，在試點區(qū)推行統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)灌溉用水水價標準。

經(jīng)核算，試點項目區(qū)國有水利工程供水價格為0.120 元/m3；灌區(qū)末級維護費為0.105 元/m3，其中高效節(jié)水工程維護費為0.094 元/m3，斗渠進口以下常規(guī)灌溉末級渠系維護費為0.011 元/m3。

在實行農(nóng)業(yè)用水定額管理的基礎(chǔ)上，推行超定額累進加價制度。 灌溉用水超過定額不足50%（含50%）的部分，按規(guī)定價格的1.5 倍執(zhí)行；超過定額50%不足100%（含100%） 的部分，按規(guī)定價格的2 倍執(zhí)行；超過定額100%以上的部分， 按規(guī)定價格的2.5 倍執(zhí)行。

綜上，沙雅縣人民政府批復試點區(qū)執(zhí)行2015年完全成本終端水價為0.225 元/m3。

（3）推行分類水價

為確保糧食安全，在項目區(qū)實行分類水價。 糧食作物灌溉用水按完全成本終端水價的70%計征執(zhí)行，經(jīng)濟作物灌溉用水按完全成本的終端水價計征執(zhí)行。

（4）加強農(nóng)業(yè)用水終端管理

為保障灌溉體系 “最后一公里”正常運行，沙雅縣人民政府規(guī)定國有水利工程供水水費中用于運行和維修養(yǎng)護的支出不少于60%， 末級維修養(yǎng)護費用用于農(nóng)業(yè)高效節(jié)水運行和維修養(yǎng)護支出不少于60%。

5.建立精準補貼機制

建立合理的精準補貼機制是農(nóng)業(yè)水價綜合改革的關(guān)鍵，要處理好成本、價格和補貼的關(guān)系，形成政府與農(nóng)民合理分擔供水成本的機制。

（1）節(jié)水補貼

試點區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在定額內(nèi)用水增加的水費由中央財政予以補貼。 試點區(qū)國有水利工程供水價格由0.04 元/m3提高到0.12 元/m3。節(jié)水補貼按定額內(nèi)實際用水量乘以價差計算。

（2）末級渠系和高效節(jié)水工程維護費補助

對參與末級渠系和農(nóng)業(yè)高效節(jié)水工程維護的專業(yè)合作社、土地流轉(zhuǎn)公司、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)戶等實際從事土地經(jīng)營的管護主體，由中央財政給予末級維護費補助。 補助標準為：每畝末級渠系和高效節(jié)水工程維護費補助由定額內(nèi)實際灌溉用水量乘以末級維護費0.105 元/m3得出；每畝高效節(jié)水工程滴灌帶更換補助73元；每畝地面PE 管更換補助96 元。

（3）節(jié)水生態(tài)獎勵

試點項目區(qū)內(nèi)農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過工程節(jié)水、 農(nóng)藝節(jié)水、調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)等實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，實際灌溉用水量低于定額的部分由中央財政按照1 元/m3的標準給予節(jié)水生態(tài)獎勵。

6.加強供水管理

試點項目實行陽光操作，建立公平、公正、公開、透明的配水、量水、監(jiān)督、收費機制，公開水權(quán)、水量、水價、水費賬目，讓農(nóng)民用上“明白水”。 同時， 組建各級農(nóng)民用水合作組織，建立現(xiàn)代化、 智能化灌溉服務體系，大力發(fā)展管灌、滴灌，推廣水肥一體化，實現(xiàn)省水、省工、省時、省心的目標，保障農(nóng)民用水便利，讓農(nóng)田喝上“自來水”。

7.建立管護機制，強化供水服務

（1）明確管護主體

試點項目區(qū)各級水管單位負責對國有干支渠進行日常運行維修管護和灌溉管理， 制定和落實灌溉計劃， 指導監(jiān)督農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)業(yè)高效節(jié)水公司規(guī)范運行； 鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級農(nóng)民用水合作組織負責本行政區(qū)域內(nèi)取得管理權(quán)的小型農(nóng)田水利工程的運行維護；個人或投資者的小型農(nóng)田水利工程可以自行管理或者委托村級用水合作組織運行維護管理。

（2）明確管護模式

在試點項目區(qū)探索多種形式的小型水利工程管護模式，鼓勵實行物業(yè)化管理，由農(nóng)民用水合作組織委托農(nóng)業(yè)高效節(jié)水工程專業(yè)管理公司、維修服務隊等對農(nóng)業(yè)高效節(jié)水工程進行運行管理和維修養(yǎng)護。

探索“農(nóng)戶+合作社”的經(jīng)營管理模式，培育組建農(nóng)民種植專業(yè)合作社和種植勞務服務合作社121家、家庭農(nóng)場15家，經(jīng)營管理土地50.0萬畝，帶動21 793 戶76 971 人開展合作經(jīng)營，建立起企業(yè)、合作社和農(nóng)戶三方的緊密利益聯(lián)結(jié)機制。

（3）建立管護機制

建立健全農(nóng)民用水合作組織管理制度， 管理人員由用水戶選舉產(chǎn)生，實行自主管理。 建立小型水利工程運行管理和維護養(yǎng)護機制，規(guī)范農(nóng)民用水合作組織運行。 村委會對用水合作組織給予支持和指導。

四、取得的成效

從試點項目區(qū)的實踐來看，水權(quán)制度、 水價改革與工程改造息息相關(guān)，工程越完好、土地流轉(zhuǎn)越到位，規(guī)模經(jīng)營越發(fā)達，水價改革越容易。 目前，試點項目區(qū)各項工作已全面有序展開， 取得了明顯的階段性成效，水費實收率100%，節(jié)水效果顯著，畝均用水大幅下降。

1.全面建立農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理制度

農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理制度已全面建立，按照“三條紅線” 控制指標要求，2020年農(nóng)業(yè)用水總量將控制在6.49億m3，2030年控制在5.38億m3。

2.節(jié)水、節(jié)肥、增產(chǎn)效益初現(xiàn)

據(jù)初步監(jiān)測統(tǒng)計，試點項目區(qū)畝均綜合灌溉定額由600 m3下降到480 m3，畝均節(jié)肥11kg， 畝均棉花增產(chǎn)80kg以上。僅建成并投入使用的20萬畝高效節(jié)水試點項目就實現(xiàn)年節(jié)水2 400萬m3。

項目全部建成并實施后，預計在節(jié)水效益方面，該地區(qū)高效節(jié)水灌溉面積將達64.8%， 綜合畝均灌溉定額由現(xiàn)狀780 m3下降到650 m3；灌溉水利用系數(shù)由0.48 提高到0.55；年均可節(jié)水0.95億m3。 在增收效益方面，試點項目區(qū)氮肥、磷肥利用率將分別提高30%和15%左右；農(nóng)作物增產(chǎn)增效20%～40%，籽棉畝均增產(chǎn)50～100kg，小麥畝均增產(chǎn)60～100kg；節(jié)約土地10%以上，畝均節(jié)省機務費10 元、人工費100 元； 預計畝均節(jié)本增收500 元左右，試點區(qū)年增收2.5億元。

3.配套設(shè)施完善

試點項目區(qū)的渠系及計量設(shè)施配套完整， 田間高效節(jié)水設(shè)施完善。新建田間高效節(jié)水面積50.6萬畝、改造12.85萬畝；完成863.76km 干支斗各級渠道防滲工程，安裝計量設(shè)施4 896 套。

4.龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)模式成效初現(xiàn)

土地流轉(zhuǎn)至龍頭企業(yè)后，農(nóng)民獲得穩(wěn)定收益， 且部分人員實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，人均年增收2 467 元，同比增長18.2%；土地流轉(zhuǎn)區(qū)域釋放勞動力8 793 人，轉(zhuǎn)移再就業(yè)5 786 人，帶動5 162 名建檔立卡貧困人口實現(xiàn)脫貧。

5.投資吸引力增強，產(chǎn)業(yè)集聚效應初現(xiàn)

試點項目實現(xiàn)土地集約化規(guī)模化經(jīng)營后，有效促進了產(chǎn)業(yè)鏈上下聯(lián)動、優(yōu)勢互補、相互配套，吸引了農(nóng)機制造、棉紡、節(jié)水設(shè)備等一批相關(guān)企業(yè)投資落地，不僅帶動了富余勞動力就業(yè)，更助推了縣域經(jīng)濟發(fā)展。 新引進4家紡織服裝企業(yè)，可提供就業(yè)崗位6 000 余個。

6.改變了農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念和思維方式

農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中受益，改變了以往的生活方式， 外出就業(yè)積極性顯著提高。 2018年，報名參加沙雅縣首批富余勞動力就業(yè)技能培訓的農(nóng)牧民群眾達1 800 多人， 已按照計劃培訓1 200 人。

7.完成水權(quán)確權(quán)和小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革

水利設(shè)施管護機制健全，開展小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)民用水者協(xié)會，將小型農(nóng)田水利事宜交由農(nóng)民自己管理，理順了政府與農(nóng)民之間的水利管理關(guān)系，減少了用水糾紛，促進了農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

8.完成2015年農(nóng)業(yè)成本水價測算和水價調(diào)整

執(zhí)行水價由0.06 元/m3提高到0.225 元/m3，實行終端水價、分類水價和超定額累進加價制度。 雖然水價提高了，但用水量有所減少，水費支出占成本的比例持續(xù)下降，加之農(nóng)民收入大幅度增加，對水價的承受能力與支付意愿也隨之增加。 實現(xiàn)節(jié)水增效雙贏，發(fā)揮了示范帶動作用。

9.建立獎勵補貼制度

建立了節(jié)水補貼、 生態(tài)獎勵、運行維護補助制度。 按照總體不增加農(nóng)民負擔的原則， 定額內(nèi)用水新增水費、末級渠系及農(nóng)業(yè)高效節(jié)水工程運行維護費用由中央財政補貼，并對生態(tài)節(jié)水予以獎勵。

10.生態(tài)效益

試點項目實施后，將緩解灌區(qū)季節(jié)性缺水矛盾和水資源短缺問題，緩解次生鹽漬化擴大趨勢。 節(jié)約的水資源可以用于生態(tài)補給，有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件及生態(tài)環(huán)境。

五、結(jié) 語

按照2017—2018年度計劃，新疆沙雅縣渭干河灌區(qū)南疆農(nóng)業(yè)高效節(jié)水增收試點項目基本完成，但目前的進展和成效都是階段性的、初步的，系統(tǒng)、完整、全面的灌溉周期和作物生長周期成果尚待核實，農(nóng)業(yè)水價綜合改革機制尚待完全建立和持續(xù)運行， 計量用水量尚待統(tǒng)計匯總復核。因此，試點項目還有待進一步積累多個完整灌溉周期和作物生長周期的統(tǒng)計匯總資料成果，并不斷充實完善，進一步總結(jié)驗證整體試點項目的系統(tǒng)性、完整性和實施效果。

建議加快體制機制建設(shè)進度，加大運行、見效力度；建議建立農(nóng)業(yè)水價綜合改革落地機制，強化督導考評，開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革自評估和第三方評估；建議協(xié)同推進體制機制改革，建立起實施主體和受益主體全面系統(tǒng)參與的管理監(jiān)督機制。