吳健明，姚 舟

（中國農(nóng)工民主黨福建省委會(huì)，350000，福州）

近年，我國流域治理始終貫徹習(xí)近平總書記要求，堅(jiān)持“一張藍(lán)圖繪到底”的精神和全流域系統(tǒng)治理的方法，流域治理初顯成效，不少流域?qū)崿F(xiàn)了從“水患之河”到“生態(tài)之河”的華麗轉(zhuǎn)變。 然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，影響流域生態(tài)環(huán)境的因素也日益增多，如何加強(qiáng)治理參與主體之間的協(xié)作監(jiān)督，形成我國流域綜合治理的長效機(jī)制，已成為流域生態(tài)保護(hù)和治理所要重點(diǎn)解決的問題。

一、流域水生態(tài)保護(hù)和治理模式有待改進(jìn)

1.治理協(xié)作有待加強(qiáng)

地域管理部分碎片化。 流域生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)整體，而環(huán)境污染又易致跨行政區(qū)劃案件，極易出現(xiàn)以地方行政區(qū)劃為中心的碎片化管理格局。 各行政區(qū)屬在生態(tài)保護(hù)政策和執(zhí)行方面存在較大差異，在管理模式、執(zhí)法主體、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及司法鑒定等方面均存在一定銜接困難，而且由于信息孤島導(dǎo)致的區(qū)域部門分割現(xiàn)象，跨區(qū)域跨部門的流域治理保護(hù)效率相對(duì)低下，組織體系的封閉保守與生態(tài)問題治理的權(quán)變性要求不相適應(yīng)。

職能管理部分割裂。 當(dāng)前我國流域生態(tài)治理保護(hù)所涉及的行政職能部門有流域?qū)俚卣吧鷳B(tài)環(huán)境、水利、住建等多個(gè)部門，各部門治理保護(hù)職責(zé)存在一定重疊問題， 會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管混亂、 問題解決不及時(shí)的情形。 而且多數(shù)情況系由屬地鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)解決主要日常生態(tài)問題，形成低層級(jí)的鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)流城治理主要工作的怪象。

2.民眾參與成效不彰

一是公益觀念與守法觀念淡薄。流域沿岸村民普遍存在 “靠山吃山、靠水吃水”的老觀念，生態(tài)保護(hù)的參與意識(shí)不足。 即使在違規(guī)養(yǎng)殖等污染水源的行為被制止后，并沒有意識(shí)到行為的危害程度，致使上述行為出現(xiàn)反復(fù)。 二是權(quán)力交叉與執(zhí)法不嚴(yán)的漏洞。 由于行政機(jī)關(guān)多頭管理、相互推諉、效率低下，削弱了民眾參與熱情。三是民間團(tuán)體與專業(yè)組織的缺位。 我國民間“河長”和環(huán)保組織還處于未成熟狀態(tài)，無法形成對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的即時(shí)監(jiān)督。

二、協(xié)作治理——流域水生態(tài)保護(hù)善治的理論框架

1.協(xié)作治理概念的提出

公私協(xié)作（public private partnership，簡稱“PPP”），是指包含公私部門在內(nèi)多個(gè)行動(dòng)主體在平等互惠的基礎(chǔ)上，基于共同目標(biāo)進(jìn)行協(xié)商溝通并同享利益與共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以致力于提供更好的公共服務(wù)。 在涉及多部門、多主體參與且事關(guān)民眾利益的社會(huì)治理中，公私協(xié)作不僅在理論上具有其獨(dú)特價(jià)值，在實(shí)踐中更為許多國家和地區(qū)所采用。

2.公私協(xié)作治理模式之解構(gòu)

①治理模式面對(duì)的初始環(huán)境。 初始環(huán)境的優(yōu)劣取決于三個(gè)變量：首先是權(quán)力和資源分配是否合理，若某參與主體在能力、組織、地位或資源上均處于劣勢(shì)狀態(tài)，則協(xié)作過程中就容易被強(qiáng)勢(shì)的行動(dòng)者所主導(dǎo)，如上述流域治理過程中權(quán)力最小、擔(dān)責(zé)最多的鎮(zhèn)政府。 其次是所有主體參與的動(dòng)機(jī)如何，是否都期望在協(xié)作過程中獲得有意義的結(jié)果， 當(dāng)他們的參與是有形、具體且富有成效的產(chǎn)出時(shí)，則參與的動(dòng)機(jī)就會(huì)增加；反之，若察覺自身的投入僅是流于形式或僅具咨詢功能，則會(huì)降低參與積極性。 最后是對(duì)立與合作的歷史背景是否復(fù)雜，主體之間先前的合作經(jīng)驗(yàn)，將會(huì)是阻礙或促進(jìn)協(xié)作關(guān)系的重要因素，曾經(jīng)沖突的背景將可能產(chǎn)生彼此惡意的猜忌、不信任或偏見的循環(huán)；反之，成功的合作經(jīng)驗(yàn)所創(chuàng)造的高度信任感將促成良性的合作循環(huán)。

②治理模式的制度設(shè)計(jì)。 如何提升協(xié)作過程的開放性、包容性、透明度以及該納入哪些參與主體，如何設(shè)置合法的程序規(guī)范，是制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。 明確、一致的基本規(guī)則，將確保協(xié)作過程公平、公正與公開，過程的透明性可使得各參與主體對(duì)于真實(shí)存在的協(xié)作感到安心。

③協(xié)作過程的必備五要素。 各參與主體進(jìn)入實(shí)質(zhì)的協(xié)作，推進(jìn)以共識(shí)為導(dǎo)向的集體協(xié)商型決策進(jìn)程時(shí)，公私協(xié)作模式的五要素決定了協(xié)作成敗。 一是協(xié)商機(jī)制，參與主體間的良好溝通是協(xié)作治理的基礎(chǔ)，因此建立面對(duì)面對(duì)話的協(xié)商機(jī)制不僅是談判協(xié)商的必要渠道，更能消彈因各方主體相互試探所造成的溝通障礙。 二是建立互信，缺乏信任是協(xié)作之初經(jīng)常出現(xiàn)的問題，需要?dú)v經(jīng)長時(shí)間協(xié)作磨合以及適當(dāng)?shù)某兄Z，才能形成彼此間的默契。 三是協(xié)作信心，各方參與主體要確保其觀點(diǎn)不被忽視、維持其地位的合法性從而實(shí)現(xiàn)職責(zé)履行，由此在建立對(duì)過程的承諾之前，各方主體必須對(duì)協(xié)作模式存有信心。 四是理解共享，各方主體之間需要分享共同的理解， 清楚了解合作的內(nèi)容與意涵，更可將之視為一個(gè)更大的“合作學(xué)習(xí)過程”，從而共同發(fā)展一套有效策略，并通過協(xié)作達(dá)成集體實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。 五是即刻成果，協(xié)作過程可通過一些即刻成果，也就是通過累積即時(shí)產(chǎn)生的有益反饋來促使協(xié)作更加穩(wěn)固，這就是所謂的“小贏”模式(small wins)，有益于建立信任和承諾的良性循環(huán)。

3.引入公私協(xié)作模式對(duì)流域水生態(tài)治理保護(hù)的意義

①跳脫次佳陷阱。 就現(xiàn)狀而言，流域治理的最大短板是職能銜接脫節(jié)， 不論是行政部門之間的治理職能，還是行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的兩法銜接，抑或是公民參與政府治理的信息反饋，都不同程度地存在決策與執(zhí)行兩個(gè)層面的落差對(duì)接不暢。 這種境況在公私協(xié)作機(jī)制下，可通過充分溝通、集思廣益而獲得明顯改善。

②實(shí)現(xiàn)職能互補(bǔ)。 流域治理保護(hù)問題的癥結(jié)在于看似參與主體眾多，但沒有形成功能互補(bǔ)。 而協(xié)作治理模式最突出特點(diǎn)就是統(tǒng)籌制定相應(yīng)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過建立平臺(tái)對(duì)話與結(jié)果反饋，建立各參與主體之間的伙伴合作關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)參與主體之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

③引入質(zhì)效理念。 協(xié)作治理模式所強(qiáng)調(diào)的公私協(xié)作概念，一方面是將企業(yè)化的質(zhì)效理念引入行政體系，掌握投入與回報(bào)的比率，以有效改善傳統(tǒng)公共行政效率不高等問題；另一方面，公私協(xié)作內(nèi)容不單指策略聯(lián)盟或契約化的協(xié)議，還包括部分工作內(nèi)容外包的資源整合。

④建立互信關(guān)系。 協(xié)作是一個(gè)既沖突又合作的過程，流域治理協(xié)作則是生態(tài)問題背景下利益相關(guān)者博弈的產(chǎn)物。 在流域生態(tài)保護(hù)和治理過程中，民眾參與率低很大一部分原因在于民眾對(duì)政府行政部門的不信任。 協(xié)作治理模式恰恰可以通過面對(duì)面對(duì)話、共享信息，行政機(jī)關(guān)與民間團(tuán)體建立伙伴關(guān)系，以共識(shí)為基礎(chǔ)，化解雙方分歧，提高公眾對(duì)政策的認(rèn)同感與行動(dòng)的支持度。

三、流域水生態(tài)協(xié)作治理的可行路徑

1.以協(xié)作理念為指引，建立流域水生態(tài)立體保護(hù)機(jī)制

①共治共享，實(shí)現(xiàn)全流域系統(tǒng)治理的價(jià)值追求。 黨的十九大報(bào)告指出，要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。 流域生態(tài)環(huán)境具有特殊性與公共性，其本質(zhì)上是一種“公共物品”。從這個(gè)角度來說，公私協(xié)作治理模式下的主體彌散化趨向有利于滿足人民群眾對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的更高要求，有效保障和改善民生，讓人民群眾擁有更多獲得感，是滿足生態(tài)環(huán)境需要的治理模式轉(zhuǎn)變。

②強(qiáng)化統(tǒng)籌，形成流域治理的外部橫向協(xié)作機(jī)制。 應(yīng)把全流域涉水的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)合起來，建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、縣區(qū)保障、部門聯(lián)動(dòng)、企業(yè)主體、市場運(yùn)作、社會(huì)參與”的流域水生態(tài)治理保護(hù)組織架構(gòu)。相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境、自然資源、水利、農(nóng)村農(nóng)業(yè)等部門， 要加強(qiáng)部門間協(xié)作，明確管理職能邊界，建立職能銜接工作機(jī)制，形成橫向跨區(qū)域跨部門間參與流域生態(tài)治理、管理和執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

③一體協(xié)作，形成流域治理的內(nèi)部縱向協(xié)作機(jī)制。 要強(qiáng)化系統(tǒng)思維，盡快制定相關(guān)流域生態(tài)保護(hù)條例，填補(bǔ)全面統(tǒng)籌型立法的空白，解決因機(jī)制不順而造成的“管理飛地”“尺度不一”等問題。 日常工作中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“一盤棋”思想，上下一體，建立起工作聯(lián)絡(luò)、信息共享、執(zhí)法、研討交流及新聞宣傳等協(xié)作機(jī)制。

2.以目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)樽ナ?，?chuàng)新發(fā)展流域水生態(tài)治理模式

①強(qiáng)化統(tǒng)籌， 建立全流域全面協(xié)作的系統(tǒng)治理模式。 強(qiáng)化流域水生態(tài)治理項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、采購、施工和運(yùn)營各階段工作的合理銜接。 通過統(tǒng)一實(shí)施防洪排澇、截污納管、黑臭水體整治、排污口凈化、截流疏浚、雨污分流、生態(tài)修復(fù)、補(bǔ)水調(diào)配、景觀打造、自動(dòng)監(jiān)測(cè)、 運(yùn)營維護(hù)等工程， 改變以往“建設(shè)不管維護(hù)，維護(hù)不管施工”的被動(dòng)局面， 實(shí)現(xiàn)流域水生態(tài)整治不留死角、水體水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的目標(biāo)。

②公私協(xié)作，引入“PPP”或“EPC+O”（即設(shè)計(jì)、采購、施工和運(yùn)營一體化）等建設(shè)模式。 把全流域水生態(tài)修復(fù)工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工、環(huán)評(píng)、水保、地災(zāi)以及運(yùn)營維護(hù)管理統(tǒng)一納入項(xiàng)目范疇， 并引進(jìn)具備專業(yè)實(shí)力的投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等復(fù)合型功能的企業(yè)或社會(huì)資本共同參與，有利于明確建設(shè)工程質(zhì)量和運(yùn)營期間水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的主體責(zé)任，避免設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營多家單位、多頭管理的弊端。

③目標(biāo)導(dǎo)向，建立“以水質(zhì)提升為目標(biāo)、以運(yùn)行維護(hù)為核心”的全過程項(xiàng)目建設(shè)管理模式。 在實(shí)施過程中，把水質(zhì)驗(yàn)收作為建設(shè)資金和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用支出的先決條件，解決投入產(chǎn)出比不高問題，并運(yùn)用市場手段彌補(bǔ)行政社會(huì)管理在水環(huán)境處理工程運(yùn)行和維護(hù)工作中的缺失。 同時(shí)落實(shí)“監(jiān)測(cè)吹哨、管養(yǎng)報(bào)到”機(jī)制，運(yùn)用市場手段建立精細(xì)化的長效管理機(jī)制。

3.以職能互補(bǔ)為目標(biāo)，完善流域水生態(tài)保護(hù)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

①建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。 通過開展涉水執(zhí)法部門與公安機(jī)關(guān)的聯(lián)合執(zhí)法，充分發(fā)揮執(zhí)法的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)和執(zhí)法剛性，形成打擊流域水事違法行為的工作合力，既有利于防止行政執(zhí)法過程中證據(jù)的流失，又能夠打擊暴力抗法等行為， 提高案件的發(fā)現(xiàn)率、查處率和成案率。

②構(gòu)建聯(lián)絡(luò)溝通機(jī)制。 加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事檢察、行政檢察、公益訴訟的銜接配合。 統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，形成主動(dòng)移送案件、 接受監(jiān)督的良好氛圍。 同時(shí)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)與云計(jì)算平臺(tái)，推進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)檢察工作及相關(guān)政法數(shù)據(jù)的交換與共享，形成流域水生態(tài)保護(hù)的整體效應(yīng)。

③完善辦案銜接機(jī)制。對(duì)流域涉水案件，全程跟蹤、全面掌握，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)溝通協(xié)商。 建立移送案件備案制度，發(fā)現(xiàn)有構(gòu)成犯罪或重大犯罪嫌疑的，移送公安機(jī)關(guān)處理，同時(shí)報(bào)送檢察機(jī)關(guān)備案。 建立提前介入、主動(dòng)對(duì)接制度，在法律咨詢、證據(jù)收集固定、 刑事立案標(biāo)準(zhǔn)等方面密切配合，確保后續(xù)刑事訴訟順利進(jìn)行。 建立案件信息反饋制度，將行政處理決定及案件辦理、審理處理結(jié)果相互通報(bào)。

4.以培育社會(huì)力量為途徑，完善流域水生態(tài)保護(hù)參與機(jī)制

①加強(qiáng)輿論引導(dǎo)， 加大綠色發(fā)展理念和生態(tài)保護(hù)法律宣傳力度。 正確解讀綠色發(fā)展各項(xiàng)法律制度內(nèi)涵，采取有效宣傳方式和手段培育普及具有當(dāng)?shù)靥厣纳鷳B(tài)文化， 增強(qiáng)生態(tài)文明意識(shí)， 倡導(dǎo)綠色生活方式。 針對(duì)各行業(yè)、 不同年齡階段以及不同職業(yè)層次的人群， 深入開展綠色發(fā)展法治宣傳教育，樹立先進(jìn)典型，以點(diǎn)帶面，使流域水生態(tài)保護(hù)和治理、 綠色發(fā)展觀念成為主流。

②引入專家參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)流域水生態(tài)水環(huán)境的精準(zhǔn)化治理。 流域水生態(tài)水環(huán)境監(jiān)管是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的活動(dòng)，建議成立水生態(tài)保護(hù)專家智庫，利用水生態(tài)保護(hù)社會(huì)組織和專業(yè)組織資源，通過培訓(xùn)、咨詢、鑒定、會(huì)診、論證等方式， 提高水生態(tài)水環(huán)境監(jiān)管能力，確保監(jiān)管精準(zhǔn)、精確、精細(xì)。

③培育社會(huì)專門力量， 構(gòu)建流域水生態(tài)保護(hù)治理多元參與的監(jiān)督機(jī)制。 依托河長制這一制度創(chuàng)新， 建立“智慧河流”平臺(tái)，推進(jìn)河務(wù)監(jiān)管網(wǎng)格化、信息化；發(fā)動(dòng)公眾參與，設(shè)立企業(yè)河長、民間河長，實(shí)現(xiàn)“政企共治”；設(shè)立民間河長基金。 開設(shè)“河道曝光臺(tái)”，設(shè)立有獎(jiǎng)舉報(bào)獎(jiǎng)金池， 不斷完善多方參與、共建共享的協(xié)同治理機(jī)制。 可建立“執(zhí)法+司法”水生態(tài)水環(huán)境保護(hù)機(jī)制，打造“快速立案、快速審查、快速審判”的涉河涉水犯罪案件辦理模式。 進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)各界參與和監(jiān)督， 增強(qiáng)全社會(huì)保護(hù)流域水生態(tài)水環(huán)境的意識(shí)。

四、結(jié) 語

黨的十九大報(bào)告指出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，尤其是要“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”，這是水生態(tài)水環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門的核心責(zé)任。 在依法治國、依法執(zhí)政、依法行政與生態(tài)文明建設(shè)共同推進(jìn)的目標(biāo)上，開展涉水行政執(zhí)法協(xié)同化，還必須與社會(huì)公眾、專業(yè)組織實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，充分發(fā)揮其主動(dòng)性、積極性、專業(yè)性，實(shí)現(xiàn)全民共建共治共享。 唯有如此，我國流域水生態(tài)綜合治理才能順應(yīng)新時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)， 不斷提高站位、提升理念、拓寬視野，更好地為我國生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)。