王合創(chuàng)

（甘肅省疏勒河流域水資源局，735211，酒泉）

疏勒河發(fā)源于祁連山脈西段托來南山與疏勒南山之間，流經(jīng)青海省天峻和甘肅省肅北、玉門、瓜州、敦煌等五縣市,總流域面積17萬km2，總長度約670km。 疏勒河穿過昌馬峽谷出山后，進入河西走廊平原，形成了10條南北走向的溝道。 多年來，洪水主要從其中的3 條溝道通過，在昌馬水庫下泄較大洪水時，其余溝道部分有分流情況。 疏勒河干流建有水庫2座、 水電站9座、 泵站2 處、 水閘5座，有地表水一、二級水功能區(qū)6個，涉及鹽池灣國家級自然保護區(qū)、昌馬河省級自然保護區(qū)、安西極旱荒漠國家級自然保護區(qū)。 本次水流產(chǎn)權確權試點的范圍為從肅北蒙古族自治縣與玉門市交界處至西湖鄉(xiāng)北河口段的疏勒河干流河道，長約260km。

一、試點改革取得的成效

1.全面完成了水域、岸線等水生態(tài)空間確權

（1）劃定了水域、岸線等水生態(tài)空間范圍

完成了河道勘測定界和洪水調(diào)查，測量河道斷面108.5km，建立了洪水調(diào)查河段平面圖、洪水位縱橫斷面圖、洪水調(diào)查整編成果表、洪水痕跡及洪水情況調(diào)查表、 洪峰流量計算表、 橫斷面測量成果表等 “三圖四表”，編制了《疏勒河干流河道洪水調(diào)查報告》。 劃定了干流河道管理范圍，完成三等水準測量494km，測繪河道長度280.3km， 測繪河道管理范圍面積22 294.51 hm2，完成1∶2 000 地形圖及正攝影像圖航測310km2，制作圖幅301 幅，編制了《疏勒河干流河道管理范圍劃定成果報告》。 制作埋設河道管理范圍界樁2 838個， 標示牌192個，公示了河道管理和保護范圍。

（2）開展了水域、岸線等水生態(tài)空間所有權確權登記

開展了權籍調(diào)查和數(shù)據(jù)整合，完成河道管理范圍內(nèi)自然資源確權面積22 294.51 hm2。 建立了確權登記數(shù)據(jù)庫，形成了地籍調(diào)查表，界址點成果表、宗地圖、面積匯總表等成果資料，編制了《疏勒河干流水域岸線水生態(tài)空間自然資源確權成果報告》。

（3）完成了水生態(tài)空間內(nèi)涉水工程占壓土地確權登記

調(diào)查涉水工程140 宗，登記確權44 處，涉及土地104 宗，總占壓土地面積63.11km2。

（4）嚴格水域、岸線等水生態(tài)空間保護和監(jiān)管

劃定岸線保護區(qū)、 岸線保留區(qū)、岸線控制利用區(qū)、岸線開發(fā)利用區(qū)15個，劃定功能區(qū)面積64.03km2。其中，岸線保護區(qū)35km2，岸線保留區(qū)18.34km2，岸線控制利用區(qū)7.2km2，岸線開發(fā)利用區(qū)3.49km2。 建立了疏勒河干流河道水域岸線利用與保護工作協(xié)調(diào)機制，規(guī)范了涉水工程建設項目審批。

2.完成了疏勒河干流灌區(qū)水資源確權

（1）完成了干流灌區(qū)水資源使用權確權登記頒證

2014年6月 至2017年12月 開展了干流灌區(qū)水權試點工作，確權試點范圍內(nèi)（玉門市、瓜州縣）水資源使用權9.4億m3。 其中， 生活用水確權水量2 323.88萬m3，農(nóng)業(yè)用水確權水量73 807.05萬m3， 工業(yè)用水確權水量4 925.11萬m3，生態(tài)用水確權水量2 683.96萬m3， 政府預留水量10 260萬m3。農(nóng)業(yè)用水確權面積138.47萬畝（1 畝=1/15 hm2，下同），占現(xiàn)狀耕地面積201.76萬畝的68.63%。 對農(nóng)業(yè)用水戶進行了確權發(fā)證， 頒發(fā)水權證221 本；重新核發(fā)工業(yè)、生活、人工生態(tài)、 農(nóng)業(yè)取用水戶取水許可證3 619本。2017年12月通過水利部、甘肅省政府驗收。

（2）健全了水資源監(jiān)控體系

升級改造了灌區(qū)信息化系統(tǒng)，實施了灌區(qū)斗口計量設施更新改造及干流水資源監(jiān)測調(diào)度管理信息系統(tǒng)建設項目，累計建設灌區(qū)關鍵控制性引（分）水口水情實時監(jiān)測斷面16個，斗口水量實時監(jiān)測點698 處， 閘門測控一體化系統(tǒng)24 套， 灌區(qū)信息化觀測計量面積達到總灌溉面積的90%以上。

（3）加強了水資源用途管制

研究制定了《甘肅省疏勒河流域水域岸線用途管制實施辦法》， 明確了水域岸線用途管制的主體、內(nèi)容、途徑和方式。出臺了《甘肅省水資源用途管制實施辦法》，明確了各類用途的水資源管制要求，對用途變更進行監(jiān)督管理。 保障了流域生活、生態(tài)、生產(chǎn)用水，防止城鄉(xiāng)居民生活用水、基本生態(tài)用水和合理農(nóng)業(yè)用水被擠占。

（4）加強了流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理

嚴格按照水權水量、面積“雙控”指標，制定年度水量調(diào)度計劃，加強昌馬、雙塔、赤金峽水庫三庫聯(lián)合調(diào)度，2018年全年實現(xiàn)雙塔水庫斷面向下游敦煌西湖國家級自然保護區(qū)下泄生態(tài)水量2.35億m3。

二、試點改革的主要做法

1.開展河道勘測定界，劃定水域、岸線等水生態(tài)空間范圍

積極收集水利（水文）、國土、林業(yè)、 環(huán)保等部門基礎測繪等相關資料，布設測繪控制點，嚴格按照相關規(guī)范開展測量，制作1∶2 000 河道數(shù)字地形圖。 開展河道洪水調(diào)查，進行洪水分析計算，劃定了干流河道管理范圍，明確了河道管理范圍邊界線及其地理坐標。 為了使邊界線準確反映河道實際范圍，根據(jù)河道管理與保護工作實際、 結合節(jié)約利用土地等要求，嚴格按照相關法律法規(guī)及《甘肅省水利工程土地劃界標準》等規(guī)范，明確有堤防的河道，其管理范圍為兩岸之間的水域、沙洲、灘地、行洪區(qū)、兩岸堤防及護堤地；無堤防的河道，有治理規(guī)劃的，按兩岸規(guī)劃的護堤地外邊界線之間的區(qū)域確定， 無規(guī)劃的，按照歷史最高洪水位或者設計洪水位確定管理范圍。 針對不同河段的具體情況，分別確定無堤防河段水生態(tài)空間范圍： 河床天然岸坎不明顯的，以設計洪水位與岸坡的交線為基礎確定水生態(tài)空間范圍界線；河床天然岸坎明顯、岸坡穩(wěn)定、岸坎滿足防洪需求的，以岸坎為基礎確定水生態(tài)空間范圍界線；河床天然岸坎明顯且滿足防洪需求但岸坡不穩(wěn)定的，考慮保障岸線穩(wěn)定所需的岸坡空間，以保證水生態(tài)空間的穩(wěn)定性；河床天然岸坎明顯、岸坡穩(wěn)定，但岸坎不滿足防洪需求的，以地平線與岸坎的交線為基礎確定水生態(tài)空間范圍界線；河道兩側(cè)視防洪搶險需求，預留一定距離，以保證水生態(tài)空間的整體性和獨立性。 把取得的河道管理范圍勘測定界數(shù)據(jù)成果，與市、縣（市）國土、城鄉(xiāng)、森林、草原等規(guī)劃相銜接，最終形成了河道管理范圍圖。 根據(jù)水利部《河湖及水利工程界樁、 標示牌制作與安裝標準（試行）》要求，在河道重要下河通道、橋梁、取水口、電站、管理范圍界拐點及水事糾紛易發(fā)地段等，制作埋設了河道管理范圍界樁，在河道起點、終點、人口密集地點等河岸埋設標示牌，公示河道管理范圍和保護范圍。

2.嚴格區(qū)分不同情況，實施水域、岸線等水生態(tài)空間確權登記

針對土地確權歷史遺留問題多、數(shù)據(jù)來源復雜的實際情況，相關部門密切配合，在對市、縣（市）土地利用數(shù)據(jù)庫、 第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫、農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證數(shù)據(jù)庫、農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權確權登記發(fā)證資料、農(nóng)村二輪土地確權登記發(fā)證等資料數(shù)據(jù)分析整合，實地調(diào)查水域、岸線等水生態(tài)空間范圍內(nèi)的土地類型、位置、范圍、面積、用途、分布等利用狀況， 查清空間范圍內(nèi)耕地、草地、林地等土地分布利用現(xiàn)狀的基礎上， 開展所有權宗地地籍測量，形成地籍調(diào)查表、界址成果表、宗地圖、面積匯總表等成果資料。 在結合水利普查、河道岸線和水資源調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查與測繪成果等大量資料，實地調(diào)查劃定河道自然資源登記單元界線，整合相關用途管制、生態(tài)保護紅線、公共管制、特殊保護規(guī)定及政策性文件等內(nèi)容， 形成公共管制內(nèi)容調(diào)查成果的基礎上，經(jīng)市、縣（市）政府公示，進行了水域、岸線等水生態(tài)空間范圍內(nèi)的土地所有權確權登記。 同時， 對自然資源基本信息、權屬信息進行了登記附圖，建立了信息數(shù)據(jù)庫， 實現(xiàn)水務與自然資源管理部門信息的互通共享。 在涉水工程占壓土地確權登記的過程中，自然資源部門已依法征地確權，并獲得土地使用權證的涉水工程不再換領不動產(chǎn)權證； 已依法征地確權，但未獲得土地使用權證的涉水工程，由管理單位向不動產(chǎn)登記機構申請辦理不動產(chǎn)登記；對土地權屬、用地性質(zhì)有爭議的，由政府組織相關方進行協(xié)商， 明確不動產(chǎn)登記辦理工作的辦法，在全面摸底調(diào)查，查清涉水工程各項信息的基礎上，完成占壓土地確權登記發(fā)證。

3.劃定岸線功能區(qū)劃，落實水生態(tài)空間保護監(jiān)督管理措施

以河段重要節(jié)點、較大支流入河口等為岸線功能區(qū)分段節(jié)點， 對干流河道水域岸線進行功能區(qū)劃分，明確了岸線的功能定位。 建立了由酒泉市政府牽頭，疏勒河水資源局以及市、縣（市）水務、自然資源、農(nóng)牧、林業(yè)等部門共同參與的工作協(xié)調(diào)機制，明確由各級河長負責組織實施水生態(tài)空間的管理保護工作，保證落實“保護區(qū)嚴格限制與保護無關的建設項目和涉水活動，維護其功能；開發(fā)利用區(qū)堅持開發(fā)與保護并重，保障水資源可持續(xù)利用； 同時具有多種使用功能的開發(fā)利用區(qū)， 按照其最高水質(zhì)目標要求的功能實行管理”各項措施， 并把水生態(tài)空間監(jiān)管責任納入河長制考核內(nèi)容， 切實規(guī)范涉水建設項目審批， 杜絕非法占用水域、岸線等違法違規(guī)行為，有效防止了現(xiàn)有水域面積的衰減和岸線的濫占濫用。

4.開展監(jiān)控體系建設，強化水資源和水生態(tài)空間用途管制

實施了疏勒河灌區(qū)斗口計量設施更新改造和干流水資源監(jiān)測調(diào)度管理信息系統(tǒng)建設項目，實現(xiàn)了灌區(qū)取用水信息的計量、 復核和共享，灌區(qū)自動化計量灌溉面積占到了灌區(qū)總灌溉面積的90%以上。 嚴格按照水資源配置優(yōu)先序要求， 統(tǒng)籌安排生活、生態(tài)、生產(chǎn)用水保障，加強水資源用途管制，做到了所有取用水戶嚴格按照規(guī)定的用途取用水，不得擅自改變用途，確需改變用途的必須由有管理權限的水行政主管部門審批。 在已完成水資源確權的基礎上，嚴格按照市、縣（市）政府確定的水量控制指標和水權面積， 制定灌區(qū)供水調(diào)度計劃，建立健全疏勒河水量調(diào)度管理責任制度，把取用水指標納入政府最嚴格水資源管理制度考核內(nèi)容，有效統(tǒng)籌了流域生活、生態(tài)、生產(chǎn)用水，保證了雙塔水庫控制斷面生態(tài)水量的足額下泄。 根據(jù)水利部發(fā)展研究中心2017年敦煌生態(tài)治理項目階段性評估結論，2016年疏勒河到達下游北河口水量達到7 700萬m3， 黨河到達下游末端北湖灘水量達到2 000萬m3，干涸多年的哈拉諾爾湖形成了24km2水面，西湖自然保護區(qū)周邊地表植被覆蓋率進一步增加，生態(tài)環(huán)境得到了初步改善。 積極引導農(nóng)業(yè)與工業(yè)企業(yè)間水權交易，完成了玉門市花海百萬千瓦級光熱發(fā)電示范基地建設項目與花海鎮(zhèn)、柳湖鄉(xiāng)、獨山子鄉(xiāng)、小金灣鄉(xiāng)等4個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）9個農(nóng)民用水戶協(xié)會及用水戶間水權交易的水資源論證工作， 通過了甘肅省水利廳的批復，復核用水量638萬m3，編制了可行性研究報告，明確由玉門市政府設立的宏裕水務投資有限責任公司具體負責水量收儲轉(zhuǎn)讓事宜，為開展農(nóng)業(yè)與工業(yè)間的水權交易，解決新增工業(yè)企業(yè)用水需求探索了新途徑。

三、存在的問題和不足

1.水生態(tài)空間確權登記的權屬問題尚不明確

憲法、物權法明確規(guī)定，水流屬于國家所有。 水利部、原國土資源部印發(fā)的《水流產(chǎn)權確權試點方案》（水規(guī)計〔2016〕397 號）明確要求，依據(jù)劃定的水域、 岸線等水生態(tài)空間范圍，明確其所有權和功能定位，按照自然資源統(tǒng)一確權登記的有關規(guī)定實施統(tǒng)一登記。 對于水生態(tài)空間范圍內(nèi)的土地，屬于國家所有的，登記為國家所有；屬于集體所有的，登記為集體所有。 疏勒河流域干流河道水域、岸線等水生態(tài)空間范圍內(nèi)的土地，有國家所有和集體所有兩種情況。 現(xiàn)行法律和 《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕192 號）等，對水生態(tài)空間所有權的內(nèi)容、權利主體與空間范圍內(nèi)的土地所有權的關系等都沒有作出具體規(guī)定。 疏勒河流域在試點中把國家所有的水域、岸線等水生態(tài)空間范圍內(nèi)的土地登記為國家所有，集體所有的水域、岸線等水生態(tài)空間范圍內(nèi)的土地登記為集體所有，但由于水生態(tài)空間沒有明確的權利主體，所有權與空間范圍內(nèi)的土地所有權的關系不明確，無法有效實施對水生態(tài)空間的確權登記。

2.水資源使用權物權登記的途徑和方式尚有爭議

《水流產(chǎn)權確權試點方案》 明確要求， 在水資源使用權確權試點中，要充分考慮水資源作為自然資源資產(chǎn)的特殊性和屬性，研究水資源使用權物權登記的途徑和方式。 水資源由于其流動性、不確定性、多功能性等特殊屬性，水資源使用權物權登記與水資源的特殊屬性及其管理要求不符，難以套用其他不動產(chǎn)登記的方式和方法完成確權登記。2015年實施的《不動產(chǎn)登記暫行條例》 第五條不包括水資源使用權的登記，《中央編辦關于整合不動產(chǎn)登記職責的通知》(中央 編 辦 發(fā)〔2013〕134 號)規(guī) 定 的 登 記事項也未包括水資源和取水權。 因此， 水資源究竟屬于動產(chǎn)還是不動產(chǎn)，是按動產(chǎn)還是按不動產(chǎn)進行確權登記，也還存在爭議。

3.自然資源“一地多證”歷史遺留問題尚未解決

妥善解決“一地多證”問題，對于維護社會穩(wěn)定和推進生態(tài)文明建設都具有重要的現(xiàn)實意義。 疏勒河流域水域、 岸線水生態(tài)空間等自然資源“一地多證”問題普遍存在，其形成的原因既有以往自然資源分頭管理，“數(shù)”出多門、標準不一等歷史原因，又有相關法規(guī)制度不健全，各地政策、自然及人為因素、 土地現(xiàn)狀變化較大等客觀原因，通過試點改革全面化解“一地多證”等矛盾問題難以全面實現(xiàn)。試點工作中，采取通過調(diào)查手段，先查清并記錄爭議內(nèi)容， 為后續(xù)解決此類問題提供數(shù)據(jù)支撐的辦法， 待后續(xù)相關專項工作開展后，由有關責任部門主導逐步解決爭議矛盾。

四、進一步深化和全面推廣改革的措施建議

1.正視歷史原因，妥善解決無相關手續(xù)涉水工程確權頒證的問題

試點對疏勒河干流河道水生態(tài)空間范圍內(nèi)的涉水工程占壓土地進行了全面詳盡調(diào)查， 由于歷史原因，這些工程普遍存在缺少用地手續(xù)等問題，按照現(xiàn)行政策要求，無法確權登記。 為有效完成水生態(tài)空間范圍內(nèi)涉水占壓土地工程的確權登記工作，建議對那些權屬清晰、 邊界準確、基本不存在用地權屬爭議的工程，由所在地的縣級以上地方人民政府制定相應措施辦法，統(tǒng)一發(fā)布公告，公示涉水工程的用地手續(xù)問題，經(jīng)公示無異議后實施不動產(chǎn)登記發(fā)證。

2.加強頂層設計，為深化水生態(tài)空間確權提供政策支撐

建議有關部門嚴格按照中央提出的改革要于法有據(jù)、立法工作要和改革工作相向而行的精神要求，進一步加強水域、岸線等水生態(tài)空間確權工作的頂層設計，研究明確水流所有權、 水生態(tài)空間所有權等的內(nèi)涵，明確水生態(tài)空間所有權與空間范圍內(nèi)土地所有權之間的關系，明確水生態(tài)空間所有權的范圍邊界，并在此基礎上開展有關法律法規(guī)的修訂工作，為今后進一步深化水域、岸線等水生態(tài)空間確權，在甘肅省乃至全國范圍內(nèi)推開水流產(chǎn)權確權改革提供堅實保障與支撐。

3.建立長效機制，切實全面加強水域、岸線等水生態(tài)空間監(jiān)管

充分發(fā)揮全面推行河長制在水域岸線等水生態(tài)空間監(jiān)管方面的優(yōu)勢和作用，建立由政府牽頭，流域機構和水利、自然資源、農(nóng)牧、林業(yè)等部門共同參與的水生態(tài)空間監(jiān)督管理機制，明確監(jiān)管職責，加強水資源和水域、岸線用途管制，強化水域、岸線功能區(qū)管理和水生態(tài)空間監(jiān)督管理，切實保障流域經(jīng)濟與生態(tài)均衡發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。