洪 洋

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法律碩士教育中心，湖北 武漢 430073)

一、問題的提出

健康的濕地生態(tài)系統(tǒng)是維系我國(guó)生態(tài)安全的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，更是保障經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)有序、順利踏上可持續(xù)發(fā)展道路的重要支撐。然而，我國(guó)的濕地生態(tài)系統(tǒng)承載的發(fā)展重荷遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了自身的治理與凈化能力，由此引發(fā)的濕地污染與破壞的難題不得不讓我們?cè)诨仡櫼酝誀奚h(huán)境為代價(jià)的發(fā)展模式的過程中陷入深刻的反思與無(wú)休止的詰問。2014年1月公布的第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查結(jié)果顯示，與第一次調(diào)查同口徑比較，全國(guó)的濕地面積減少了約340萬(wàn)公頃，減少率已達(dá)8.82%，其中自然濕地面積的減少率高達(dá)9.33%，我國(guó)的濕地生態(tài)總體上處于中等水平。[1]濕地資源調(diào)查的數(shù)據(jù)為我們敲響了警鐘，我國(guó)的濕地保護(hù)面臨著日益嚴(yán)峻的形勢(shì)，采取規(guī)范化、系統(tǒng)化、良性化的保護(hù)措施已刻不容緩。

與濕地保護(hù)急迫的現(xiàn)實(shí)需求相比，我國(guó)的濕地保護(hù)立法還有一定差距。從1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》公布實(shí)施開始，我國(guó)的濕地保護(hù)立法總體上還存在著體系零散化、保護(hù)價(jià)值單一化的現(xiàn)象。地方性立法存在管理體制不健全、全局性意識(shí)不清晰、重實(shí)體規(guī)范輕程序規(guī)范、注重公法調(diào)整疏于私法規(guī)制等情況。[1]

濕地保護(hù)立法的局限性制約了其在維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的視域內(nèi)本應(yīng)發(fā)揮的積極功效。伴隨著生態(tài)文明建設(shè)重要性的復(fù)歸，中共十八大報(bào)告做出了“擴(kuò)大森林、湖泊、濕地面積”的戰(zhàn)略部署，中共十九大報(bào)告亦強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化濕地保護(hù)和修復(fù)”的重要性。國(guó)家政策的推動(dòng)使修訂后的新《環(huán)境保護(hù)法》最終得以公布施行。作為一部具有基礎(chǔ)性地位與很強(qiáng)適用性的法律[2]，其在“環(huán)境”釋義中增加了“濕地”要素，并創(chuàng)設(shè)了相對(duì)完備的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基本原則與制度操作范式。新《環(huán)境保護(hù)法》為濕地的整體保護(hù)提供了可行的方法論選項(xiàng)，但其只能以綱領(lǐng)的形式呼吁與號(hào)召環(huán)境保護(hù)事宜。為了更好地緩和生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾、整體式保護(hù)與要素式保護(hù)的矛盾，在綱領(lǐng)性法律的指引下，亟須制定一部專門的濕地保護(hù)法。

二、我國(guó)濕地保護(hù)立法存在的弊端與缺憾

我國(guó)的濕地保護(hù)立法經(jīng)歷了啟蒙、醞釀與初步發(fā)展時(shí)期(1)有學(xué)者將我國(guó)的濕地保護(hù)立法進(jìn)程分為啟蒙階段(1979—1992年)、醞釀階段(1993—2002年)與初步發(fā)展階段(2003年—)。以1979年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》作為起點(diǎn);以加入《濕地公約》作為區(qū)分啟蒙與醞釀時(shí)期重要標(biāo)志——濕地概念從無(wú)到有,開始注重濕地資源的生態(tài)利益、濕地要素的保護(hù)逐漸獲得法律的支持;而醞釀與初步發(fā)展之間的連接點(diǎn)則是中共十一大的召開，該會(huì)議開啟了濕地保護(hù)專門立法的探索。參見：梅宏.濱海濕地保護(hù)法律問題研究[M].北京：中國(guó)法制出版社，2014:188-193。。在這一過程中，立法體系經(jīng)歷了由經(jīng)濟(jì)利益到生態(tài)利益的聚焦轉(zhuǎn)變、要素式到整體式的保護(hù)體制革新及破碎化到系統(tǒng)化的管理模式改進(jìn)。由于我國(guó)的濕地保護(hù)立法起步較晚且經(jīng)驗(yàn)不足，目前的立法體系依舊存在著利益失衡、過于原則化等老問題及法律銜接錯(cuò)位、與現(xiàn)實(shí)境況相脫節(jié)等新問題。

(一)“濕地”概念雜亂，缺乏統(tǒng)一性

雖然《濕地保護(hù)管理規(guī)定》(2)《濕地保護(hù)管理規(guī)定》第二條規(guī)定：“本規(guī)定所稱濕地，是指常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時(shí)水深不超過6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物棲息地或者重點(diǎn)保護(hù)野生植物原生地等人工濕地?！睂?duì)《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》(以下簡(jiǎn)稱《濕地公約》)所界定的“濕地”概念重新作了修正，但這并不意味著其可以要求其他法律規(guī)范無(wú)條件適用此概念以促使概念的統(tǒng)一化，恰恰相反，“濕地”概念因法律規(guī)范的不同而各有千秋。在對(duì)濕地進(jìn)行要素式保護(hù)的國(guó)家層面立法中，“濕地”概念只是部分環(huán)境要素的集合，罕有連詞成句的規(guī)范表述(3)如《農(nóng)業(yè)法》中的“草原、灘涂、水面”，《漁業(yè)法》中的“內(nèi)水、灘涂”，《水法》中的“江河、湖泊、水庫(kù)、渠道”，《海洋環(huán)境保護(hù)法》中的“海濱”等。。在對(duì)濕地進(jìn)行整體式保護(hù)的地方性立法中，除了照搬《濕地公約》的“濕地”概念，大多數(shù)地方性法規(guī)對(duì)“濕地”概念的表述因保護(hù)的客體具有明顯的地區(qū)差異性而更富有地域性。如《四川省濕地保護(hù)條例》將“濕地”的主要特征限制為“潮濕”；《江西省濕地保護(hù)條例》增加了“濕地”的限定因素，將“適宜喜濕野生生物生存、具有重要生態(tài)功能”作為濕地保護(hù)的準(zhǔn)入門檻；《廣西壯族自治區(qū)濕地保護(hù)條例》把“自然或者人工形成”的來(lái)源特征作為“濕地”概念的應(yīng)然之意，擴(kuò)大了濕地保護(hù)的范圍。國(guó)家立法宏觀指導(dǎo)的缺失使“濕地”概念雜亂無(wú)章，概念認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的分歧必然會(huì)使“濕地”的界限始終處于模糊狀態(tài)。

(二)濕地保護(hù)專門化的法律規(guī)范位階過低，高位階立法缺位

我國(guó)迄今尚無(wú)濕地保護(hù)法與濕地保護(hù)條例，現(xiàn)階段濕地保護(hù)的法律推動(dòng)力不足的根源在于處于統(tǒng)領(lǐng)地位的法律規(guī)范缺失，對(duì)濕地進(jìn)行整體保護(hù)的法律規(guī)范無(wú)法整合其他部門、其他區(qū)域的立法資源。若對(duì)立法體系作一全面的審視，那么可以發(fā)現(xiàn)高位階的法律一直對(duì)濕地保護(hù)采取要素式立法的態(tài)度，上升為整體式保護(hù)仍有一段艱難的路程，而低位階的部門規(guī)章與地方性法規(guī)乃至中央政府公文更傾向于對(duì)濕地開展整體式保護(hù)，位階不同的法律規(guī)范之間出現(xiàn)了顯而易見的矛盾。如《濕地保護(hù)管理規(guī)定》與《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》等均為濕地整體保護(hù)創(chuàng)設(shè)了大有裨益的制度安排。除此之外，高位階法律對(duì)濕地的要素式保護(hù)又使?jié)竦乇Ｗo(hù)管理權(quán)分散、保護(hù)管理職能破碎化、因權(quán)限不清導(dǎo)致責(zé)任推諉等問題越發(fā)突出。[3]對(duì)此問題,《濕地保護(hù)管理規(guī)定》已經(jīng)提出林業(yè)主管部門組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督濕地保護(hù)工作的“集權(quán)”負(fù)責(zé)制，但因位階差異，其難以被高位階的法律吸收采納。同時(shí)，地方性立法也創(chuàng)新了濕地保護(hù)的制度安排，只不過因無(wú)上位法的依據(jù)而無(wú)法較好實(shí)施。

(三)相關(guān)法律規(guī)范中濕地保護(hù)的目標(biāo)偏離，利益衡量失之偏頗

濕地保護(hù)立法的歸宿是確保濕地資源的合理開發(fā)利用，調(diào)整在保護(hù)管理、開發(fā)利用濕地的過程中所形成的各種社會(huì)關(guān)系。[4]濕地兼容生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益，濕地立法理應(yīng)統(tǒng)籌兼顧各種利益需求，并在此基礎(chǔ)上優(yōu)先考慮生態(tài)利益，化解因社會(huì)關(guān)系的差異而造成的利益抵牾。我國(guó)現(xiàn)階段法律規(guī)范依然沒有徹底擺脫生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值利益衡量偏頗的束縛，這不僅會(huì)使相關(guān)規(guī)范因缺乏保護(hù)濕地的動(dòng)力而形同虛設(shè)，而且使過度開發(fā)利用等破壞濕地的行為得到法律的許可，由此只能與保護(hù)濕地的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃愈行愈遠(yuǎn)。

在現(xiàn)行的地方性法規(guī)中，體現(xiàn)要素式保護(hù)的《福建省沿海灘涂圍墾辦法》與《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》都以鼓勵(lì)與促進(jìn)本省沿海灘涂圍墾事業(yè)的發(fā)展作為立法目的，以支持與獎(jiǎng)勵(lì)圍墾成績(jī)顯著的單位與個(gè)人作為基本手段；體現(xiàn)整體式保護(hù)的地方濕地保護(hù)條例往往更為注重維護(hù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的利益。上述立法的通病在于，對(duì)法律責(zé)任的承擔(dān)不外乎罰款等行政處罰，鮮有恢復(fù)或補(bǔ)救濕地生態(tài)環(huán)境的處罰措施，該處罰模式是對(duì)法律規(guī)范中一致認(rèn)可的預(yù)防為主、防治結(jié)合原則的誤解。事前預(yù)防與事后治理本應(yīng)相輔相成，但時(shí)下的濕地保護(hù)模式被局限在對(duì)濕地保護(hù)意義不大的“末端治理”中，很少體現(xiàn)出“源頭控制”的治本思想。[5]

(四)規(guī)范內(nèi)容多為原則性宣示，缺乏配套措施

我國(guó)目前的濕地保護(hù)立法存在著較多宣示性、口號(hào)式規(guī)定，其難免會(huì)因可操作性差而出現(xiàn)適用不能或“點(diǎn)到為止”的適用弊端。以濕地生態(tài)補(bǔ)水制度為例，緊急補(bǔ)水措施對(duì)維系天然濕地生態(tài)系統(tǒng)的平衡功效顯著，但濕地生態(tài)補(bǔ)水制度始終處于法律規(guī)范的空白，對(duì)其只能參照《水法》中“生態(tài)環(huán)境用水”的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行適用。且不論濕地生態(tài)補(bǔ)水與生態(tài)環(huán)境用水是兩個(gè)完全不同的概念，《水法》中并無(wú)濕地生態(tài)補(bǔ)水的程序性規(guī)范，依據(jù)該法進(jìn)行的補(bǔ)水措施必然面臨實(shí)際操作層面的阻礙。在地方立法中，法律規(guī)范缺乏明確適用標(biāo)準(zhǔn)的原則性規(guī)定更為常見，如《寧夏回族自治區(qū)濕地保護(hù)條例》(4)《寧夏回族自治區(qū)濕地保護(hù)條例》第三十三條規(guī)定，“利用濕地從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的，禁止向濕地保護(hù)地排放未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)殖廢水，影響和破壞濕地生態(tài)”，但對(duì)禁止的具體措施并未提及。對(duì)濕地污染行為的歸責(zé)方式、《湖南省濕地保護(hù)條例》(5)《湖南省濕地保護(hù)條例》第十條規(guī)定，“因重點(diǎn)建設(shè)等原因需要開墾或者占用濕地的，必須依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，但如何進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)卻沒有具體措施來(lái)支持；第十一條第一款規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，對(duì)退化的濕地進(jìn)行恢復(fù)改造”，但對(duì)如何恢復(fù)改造未做出具體的規(guī)范安排。對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制與退化濕地恢復(fù)改造機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容等都只停留在表面，未做具體的規(guī)范設(shè)計(jì)。

此外，涉及濕地保護(hù)管理的國(guó)家立法“雖然提出了實(shí)體性要求，卻沒有配套的程序性規(guī)定；或者有了程序性規(guī)定，但由于不符合我國(guó)國(guó)情而難以有效實(shí)施”[6]。濕地保護(hù)立法大廈的構(gòu)建離不開一系列底層設(shè)計(jì)的奠基，諸如濕地調(diào)查監(jiān)測(cè)制度、濕地規(guī)劃制度、濕地環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、濕地生態(tài)補(bǔ)償制度等均是推動(dòng)濕地保護(hù)進(jìn)程的法律利器，而利器功能的施展只有借助配套措施的輔助才能完成。

(五)濕地的保護(hù)管理制度零散化，管理模式不健全

濕地的保護(hù)管理體制實(shí)際上是法律授權(quán)的結(jié)果，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境資源法律規(guī)范中與濕地保護(hù)密切相關(guān)的條款過于零散，由此形成的授權(quán)會(huì)使眾多有權(quán)對(duì)濕地進(jìn)行保護(hù)的管理部門之間缺乏必要的協(xié)調(diào)與合作，多頭管理不利于濕地生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一保護(hù)。如《廣東省濕地保護(hù)條例》(6)《廣東省濕地保護(hù)條例》第五條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，做好濕地保護(hù)工作。濕地保護(hù)實(shí)行綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施的管理體制。各級(jí)林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水、國(guó)土資源、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、海洋與漁業(yè)等行政主管部門按照各自的職責(zé)，做好濕地保護(hù)管理工作。各級(jí)林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)濕地保護(hù)的組織協(xié)調(diào)工作?！彪m然明確規(guī)定了濕地保護(hù)的管理體制，但并未劃分行政管理機(jī)關(guān)的具體任務(wù)，此種對(duì)各主管部門職責(zé)泛泛規(guī)定的“多部門分行業(yè)多頭管理”的模式難免會(huì)造成“都應(yīng)管而都不管”的被動(dòng)局面。[7]《濕地保護(hù)管理規(guī)定》規(guī)定,“國(guó)家林業(yè)局負(fù)責(zé)全國(guó)濕地保護(hù)工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督”。這一規(guī)定在理論上能夠使?jié)竦乇Ｗo(hù)工作在林業(yè)主管部門統(tǒng)一管理的前提下，充分發(fā)揮各職能部門職責(zé)范圍內(nèi)的管理優(yōu)勢(shì)。而不可否認(rèn)的是，按照我國(guó)的行政管理體制，林業(yè)行政主管部門無(wú)法有效地組織與協(xié)調(diào)平級(jí)的政府部門，況且對(duì)作為綜合生態(tài)系統(tǒng)的濕地進(jìn)行區(qū)分職能的管理與保護(hù)不僅會(huì)造成濕地保護(hù)工作的低效甚至無(wú)效，而且會(huì)使各主管部門因利益驅(qū)使而交叉管理或怠于管理。

我國(guó)濕地保護(hù)立法的弊端除了上述五個(gè)方面，還包括“一些法律規(guī)范之間缺乏系統(tǒng)性”“法律條款的技術(shù)清晰度不夠”“法律遺漏了一些政府應(yīng)有職責(zé)”“濕地行政管理法律責(zé)任不夠完善”[8]等其他問題。

三、完善我國(guó)濕地保護(hù)立法的規(guī)范化路徑

構(gòu)建專門化的濕地保護(hù)法律規(guī)范應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流與社會(huì)變革的需要，走整體保護(hù)的新路。新《環(huán)境保護(hù)法》充分考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，不僅將“濕地”納入法律亟須保護(hù)的環(huán)境大家庭中，而且創(chuàng)設(shè)了環(huán)境調(diào)查制度、環(huán)境規(guī)劃制度、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、公眾參與環(huán)境保護(hù)制度等具體的制度安排，濕地保護(hù)立法獲得了環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)法的強(qiáng)大推力，以該法為綱領(lǐng)制定一部在濕地保護(hù)領(lǐng)域起統(tǒng)領(lǐng)作用的濕地保護(hù)法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。對(duì)此，本研究擬從科學(xué)界定“濕地”概念入手，重構(gòu)我國(guó)的濕地保護(hù)立法體系，使其形成以濕地保護(hù)法為統(tǒng)領(lǐng)、以具有可操作性的運(yùn)行體制與配套措施為兩翼的整體架構(gòu)。

(一)“濕地”概念的科學(xué)釋義

“濕地”的概念關(guān)涉濕地保護(hù)的范圍與邊界。由于濕地具有分布廣泛性、類型差異性、積水環(huán)境易變性等特征，所以理論界對(duì)濕地的定義并未達(dá)成共識(shí)。若從本質(zhì)上進(jìn)行界分，“濕地”的定義可分為兩類。第一，以《濕地公約》(7)《濕地公約》第一條第一款規(guī)定：“濕地是指不問其為天然或人工、長(zhǎng)久或暫時(shí)的沼澤地、泥炭地或水域地帶，帶有靜止或流動(dòng)的淡水、半咸水或咸水水體，包括低潮時(shí)水深不超過6米的水域?！钡诙l第一款又對(duì)“濕地”概念進(jìn)行了限定與補(bǔ)充，即“每塊濕地的邊界應(yīng)在地圖上精確標(biāo)明和劃定，可包括與濕地毗鄰的河岸和海岸地區(qū)，以及位于濕地內(nèi)的島嶼或低潮時(shí)水深不超過6米的海洋水體，特別是具有水禽生境意義的地區(qū)島嶼或水體。”為代表的管理性定義。該公約以第一條明文規(guī)定、第二條補(bǔ)充規(guī)定的形式對(duì)“濕地”概念進(jìn)行了詮釋。雖然定義的維度較為豐富，但內(nèi)涵不明外延不清的規(guī)范用語(yǔ)是對(duì)濕地生態(tài)學(xué)診斷性特征的回避，并且其將與濕地毗鄰的永久性水域也視為濕地，顯然不合理地?cái)U(kuò)大了濕地的范圍。這一定義廣義性明顯而科學(xué)性有待商榷。第二，以美國(guó)與加拿大的濕地保護(hù)法律為典型范式的科學(xué)性定義。濕地科學(xué)研究推動(dòng)了“濕地”概念的科學(xué)化、層次化，要素、指標(biāo)、閾值這一富含邏輯體系與自然規(guī)律的定義模式被成功引入法律規(guī)范之中。如美國(guó)的《清潔水法案》以淺層積水與植被作為濕地的形成要素與“濕地”概念的應(yīng)有之義，而在《美國(guó)濕地和深水生境的分類》的研究報(bào)告中，水、植被與土壤合稱為“濕地三要素”，其逐漸成為美國(guó)各州立法的科學(xué)依據(jù)。[9]要素確定后，還應(yīng)進(jìn)一步對(duì)指標(biāo)及與其相對(duì)應(yīng)的閾值進(jìn)行規(guī)范(8)在美國(guó)的立法中濕地的認(rèn)定指標(biāo)主要包括水流類型、濕地機(jī)制類型、植被與生物類型、水流鹽度與洪泛環(huán)境等。。

相較于管理性定義，科學(xué)性定義更符合濕地的生態(tài)學(xué)診斷性特征，更貼合濕地生態(tài)功能與資源價(jià)值整體保護(hù)的目標(biāo)。我國(guó)的濕地保護(hù)立法深受《濕地公約》的影響，其對(duì)“濕地”概念的定義帶有濃厚的管理性色彩，應(yīng)向科學(xué)性定義靠攏，在便于管理的基礎(chǔ)上予以科學(xué)保護(hù)。一方面是科學(xué)性的攝入，應(yīng)以“濕地三要素”作為概念的總體布局，以濕地調(diào)查、評(píng)估、監(jiān)測(cè)等科學(xué)手段為技術(shù)支持，盡可能地確定相應(yīng)的指標(biāo)與閾值，細(xì)化濕地的生態(tài)學(xué)要素分布；另一方面是管理性的平衡，完善重要濕地名錄制度、嚴(yán)格限定人工濕地的范圍、構(gòu)建層次分明的濕地分類系統(tǒng)等措施能夠兼顧濕地管理的便捷性。[10]

(二)樹立促進(jìn)濕地完整性保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的立法宗旨與原則

濕地保護(hù)法應(yīng)擺正生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)位的立法理念，并在此基礎(chǔ)上明確根本宗旨與原則。首先，保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性是濕地保護(hù)法的立法意義所在，也是改變現(xiàn)階段因要素式立法、部門獨(dú)立式管理所造成的濕地保護(hù)收效甚微等被動(dòng)局面的主要出路，可以作為立法宗旨。其次，應(yīng)走出開發(fā)利用必然突破保護(hù)底線的悖論，摒棄絕對(duì)保護(hù)與無(wú)序開發(fā)的極端思維，使生態(tài)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)效利益形成相融共生的良性關(guān)系。這一關(guān)系的形成需要樹立和諧發(fā)展的理念。所以，協(xié)調(diào)可持續(xù)地合理利用濕地資源同樣可以成為該法的宗旨。

對(duì)于立法原則的確立需要考慮科技關(guān)聯(lián)性、利益沖突、代際平衡等環(huán)境保護(hù)范疇內(nèi)的特有問題[11]。第一，濕地整體保護(hù)原則。唯有把分離的亞類要素拼湊成整體才能對(duì)濕地進(jìn)行系統(tǒng)的保護(hù)，設(shè)立濕地自然保護(hù)區(qū),進(jìn)而達(dá)到整體保護(hù)的目的。[12]第二，濕地保護(hù)優(yōu)位與協(xié)調(diào)發(fā)展原則。新《環(huán)境保護(hù)法》(9)新《環(huán)境保護(hù)法》第四條明確規(guī)定：“國(guó)家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護(hù)和改善環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。”將保護(hù)優(yōu)位與協(xié)調(diào)發(fā)展貫穿其中，由“使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”到“使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的轉(zhuǎn)變生動(dòng)反映了保護(hù)優(yōu)先于發(fā)展的立法理念的進(jìn)步。第三，濕地生態(tài)效益補(bǔ)償原則。通過給予因濕地的開發(fā)利用而遭受損失的單位或個(gè)人補(bǔ)償?shù)姆绞秸壑刑幚砀骼嫒后w之間的經(jīng)濟(jì)糾紛。第四，社會(huì)調(diào)整原則。該原則旨在調(diào)動(dòng)非政府、非營(yíng)利性民間組織與社會(huì)大眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，使保護(hù)管理工作充分表達(dá)公眾的利益訴求。

(三)濕地保護(hù)管理體制的革新

要素式立法背景下濕地保護(hù)與管理的職權(quán)分散在各行政主管部門之中，對(duì)濕地保護(hù)肩負(fù)著義不容辭責(zé)任的林業(yè)主管部門受困于無(wú)力或無(wú)法協(xié)調(diào)而成為有名無(wú)實(shí)的“咨詢機(jī)構(gòu)”。要想完全治愈行政體制上的痼疾，不妨借鑒域外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。第一，多部門分工協(xié)作與監(jiān)督制約制度。如美國(guó)《清潔水法案》將管理濕地開發(fā)利用活動(dòng)的職權(quán)分別賦予工程兵部隊(duì)與聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署，前者行使授權(quán)批準(zhǔn)的權(quán)力，后者進(jìn)行審查認(rèn)定，[13]兩部門既分權(quán)負(fù)責(zé)又相互制約。第二，建立保護(hù)濕地的專職部門。如英國(guó)按地理區(qū)劃設(shè)立了自然管理委員會(huì)，能夠集中精力管理濕地自然保護(hù)區(qū)，消弭權(quán)限混亂、利益爭(zhēng)奪等管理缺憾。第三，環(huán)境保護(hù)部門專司濕地保護(hù)職責(zé)。如日本的環(huán)境保護(hù)廳全權(quán)負(fù)責(zé)濕地保護(hù)工作，其下屬的相關(guān)職能部門進(jìn)行工作協(xié)助，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一與分工的完美融合。[14]

上述三種管理模式各有優(yōu)點(diǎn)，若能取其之長(zhǎng)補(bǔ)己之短，不失為節(jié)省行政資源、簡(jiǎn)化操作范式的良策。因此，應(yīng)引導(dǎo)保護(hù)管理機(jī)制向“集權(quán)”與“分權(quán)”相結(jié)合的角度革新，把林業(yè)主管部門名不副實(shí)的協(xié)調(diào)職能替換為集中負(fù)責(zé)、統(tǒng)籌安排的主管權(quán)力，在各行政部門分權(quán)管理的同時(shí)注入監(jiān)督與配合的內(nèi)容，從而形成“權(quán)力集中、分權(quán)實(shí)施、部門合作與監(jiān)督”的新型管理體制。如此既與《濕地保護(hù)管理規(guī)定》的管理模式相契合，進(jìn)一步劃清了各行政部門的管理權(quán)限，又有利于提升濕地綜合保護(hù)的效率。

(四)底層制度設(shè)計(jì)與配套措施擬定

1.濕地調(diào)查、監(jiān)測(cè)制度

濕地資源的調(diào)查與生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測(cè)是濕地保護(hù)管理工作的起點(diǎn)，獲得的調(diào)查與監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)濕地規(guī)劃的適當(dāng)性與可實(shí)施性具有重要的參考價(jià)值。對(duì)于環(huán)境與濕地亞類的調(diào)查與監(jiān)測(cè)，新《環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《草原法》雖有相關(guān)規(guī)定(10)新《環(huán)境保護(hù)法》第十七條、第十八條明確規(guī)定，“國(guó)家建立、健全環(huán)境監(jiān)測(cè)制度”“對(duì)環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查、評(píng)價(jià)，建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制”等。此外，《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定了野生動(dòng)物資源調(diào)查制度，《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，《草原法》規(guī)定了草原調(diào)查、等級(jí)評(píng)定制度等。，但這些規(guī)定要么欠缺必要的配套措施，要么是要素式立法的集中體現(xiàn)，無(wú)法直接適用于濕地保護(hù)法的制度構(gòu)建中。《黑龍江省濕地保護(hù)條例》的制度設(shè)計(jì)頗有值得參考之處。其一，該條例將資源調(diào)查從范圍上劃分為普查、區(qū)域調(diào)查與專項(xiàng)調(diào)查三個(gè)層次，有利于確保調(diào)查數(shù)據(jù)的廣泛性與準(zhǔn)確性。其二，強(qiáng)調(diào)建立濕地資源質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)與監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，充分考慮監(jiān)測(cè)活動(dòng)的質(zhì)量要求與公眾監(jiān)督的需要。其三，建立濕地資源檔案管理制度以固化調(diào)查與監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)成果。對(duì)此，濕地保護(hù)法對(duì)該制度的設(shè)計(jì)可以區(qū)分濕地資源調(diào)查的目的，規(guī)定國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門進(jìn)行每五年一次的全國(guó)濕地資源普查，對(duì)重要濕地或生態(tài)環(huán)境明顯惡化的濕地開展區(qū)域調(diào)查與專項(xiàng)調(diào)查，并及時(shí)以公報(bào)等形式公布調(diào)查的數(shù)據(jù)與結(jié)果。[15]在濕地監(jiān)測(cè)方面，可結(jié)合現(xiàn)有的立法體例，規(guī)定由縣級(jí)以上林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)工作的運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、水利、國(guó)土、環(huán)境保護(hù)等部門應(yīng)在各自職權(quán)范圍內(nèi)定期開展?jié)竦乇O(jiān)測(cè)并向同級(jí)林業(yè)主管部門通報(bào)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。

2.濕地規(guī)劃制度

規(guī)劃是濕地保護(hù)與開發(fā)的前提，更是合理平衡利益沖突促進(jìn)資源利用最大化與濕地協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路。濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性與多變性的特點(diǎn)要求濕地保護(hù)與管理規(guī)劃的統(tǒng)一性與長(zhǎng)期性，既注重因時(shí)因地制宜，又強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。新《環(huán)境保護(hù)法》只是規(guī)定了“統(tǒng)一規(guī)劃”，對(duì)規(guī)劃的詳細(xì)闡釋依舊需要地方性立法來(lái)補(bǔ)充。如《廣東省濕地保護(hù)條例》(11)《廣東省濕地保護(hù)條例》第六條規(guī)定：“省人民政府應(yīng)當(dāng)制定全省濕地保護(hù)規(guī)劃，并納入全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)全省濕地保護(hù)規(guī)劃，制定本地區(qū)濕地保護(hù)規(guī)劃，納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并向社會(huì)公布。濕地保護(hù)規(guī)劃的編制和修訂應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃相銜接，確保濕地資源能夠得到有效的保護(hù)和恢復(fù)；做到水資源利用與濕地保護(hù)緊密結(jié)合，充分兼顧濕地保護(hù)等生態(tài)用水的需要。”將濕地保護(hù)規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展計(jì)劃緊密結(jié)合起來(lái)，與包括土地利用、水資源利用、環(huán)境保護(hù)等個(gè)別領(lǐng)域在內(nèi)的規(guī)劃共融互生，使規(guī)劃的科學(xué)性與可行性更加明顯?！蛾兾魇竦乇Ｗo(hù)條例》對(duì)制定規(guī)劃的程序進(jìn)行了規(guī)定，即“編制濕地保護(hù)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)通過論證會(huì)、聽證會(huì)等形式，廣泛征求有關(guān)單位、專家和公眾意見”。以上述地方性立法中的濕地規(guī)劃制度為代表，與此相關(guān)的制度設(shè)計(jì)完全可以納入濕地保護(hù)法的借鑒范疇。

3.濕地開發(fā)許可制度

目前,在國(guó)家層面的要素式法律規(guī)范中雖然已有“許可證”的身影(12)如《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定了狩獵證與林木業(yè)砍伐許可制度,《漁業(yè)法》規(guī)定了捕撈許可證等。，但其并非嚴(yán)格意義上的開發(fā)許可。在地方性立法中，《云南省濕地保護(hù)條例》(13)《云南省濕地保護(hù)條例》第二十八條規(guī)定：“濕地資源的開發(fā)利用實(shí)行許可制度。有關(guān)縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依照濕地保護(hù)規(guī)劃，采取招標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式確定開發(fā)利用經(jīng)營(yíng)者。獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的單位或者個(gè)人，應(yīng)當(dāng)繳納濕地資源有償使用費(fèi)。具體辦法由省人民政府另行制定。 禁止擅自轉(zhuǎn)讓濕地資源經(jīng)營(yíng)權(quán)。擅自轉(zhuǎn)讓的，由所在地縣級(jí)人民政府無(wú)償收回濕地資源經(jīng)營(yíng)權(quán)?！币?guī)定了該制度，但只以空白條款的形式對(duì)許可制度的公平競(jìng)爭(zhēng)方式及其法律后果做了抽象的闡釋。

相反，域外國(guó)家的立法例對(duì)該制度進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)范。以美國(guó)的《清潔水法案》與《工程兵團(tuán)規(guī)章》為例，兩部法律從法定的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、申請(qǐng)?jiān)S可的條件及尋求公眾參與等方面規(guī)范了開發(fā)許可制度。首先，許可權(quán)的授權(quán)機(jī)關(guān)為工程兵部隊(duì)，聯(lián)邦環(huán)境署通過審查授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)是否符合要求決定授權(quán)的法律效力。其次，授予許可需要滿足嚴(yán)格的條件，即沒有比對(duì)濕地環(huán)境影響更小的替代選擇、對(duì)濕地生態(tài)無(wú)明顯不利的影響、該方案業(yè)已采取了可能的措施以最大限度地降低對(duì)濕地的損害、不違反其他法律規(guī)定。[16]最后，開發(fā)許可應(yīng)公開并接受公眾的監(jiān)督，必要時(shí)可對(duì)對(duì)濕地環(huán)境有重大影響的許可項(xiàng)目舉行聽證。因此，濕地保護(hù)法的許可制度可授權(quán)各職能部門頒發(fā)行政許可，并賦予林業(yè)主管部門集中審查的權(quán)力。可在授予許可的條件方面參照我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的相關(guān)規(guī)定，要求對(duì)申請(qǐng)?jiān)S可項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，就可能對(duì)濕地造成的影響提出補(bǔ)救方案。若未提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，或者評(píng)價(jià)結(jié)論對(duì)濕地環(huán)境具有明顯的不利影響，或者補(bǔ)救方案不能消除不利影響，那么申請(qǐng)?jiān)S可的項(xiàng)目不能通過審查。開發(fā)許可項(xiàng)目的公眾參與性尤為重要，其關(guān)系到公眾對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)可與支持，也可仿照美國(guó)立法例設(shè)計(jì)的聽證制度等完善公眾參與的程序規(guī)范。

4.濕地生態(tài)補(bǔ)償制度

就其實(shí)質(zhì)而言，濕地生態(tài)補(bǔ)償制度通過對(duì)濕地生態(tài)建設(shè)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)其所遭受的損失與支付的代價(jià)；通過對(duì)生態(tài)建設(shè)的正外部性行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)現(xiàn)公益外溢的補(bǔ)償。我國(guó)現(xiàn)階段的立法已經(jīng)對(duì)該制度予以了規(guī)范層面的支撐，如新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，《濕地保護(hù)管理規(guī)定》明確了“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的濕地面積補(bǔ)償制度，地方性立法亦對(duì)該制度進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)范。

該制度同樣受到域外國(guó)家立法的青睞，其中最典型的當(dāng)數(shù)美國(guó)的濕地補(bǔ)償銀行制度。該制度包含濕地補(bǔ)償銀行模式、濕地替代費(fèi)補(bǔ)償模式與濕地開發(fā)者自行補(bǔ)償模式等濕地?fù)p害補(bǔ)償機(jī)制，其中，濕地補(bǔ)償銀行模式是聯(lián)邦政府極力推崇的機(jī)制。[17]濕地補(bǔ)償銀行與銀行機(jī)構(gòu)相似，其通過修建補(bǔ)償濕地，將量化的濕地價(jià)值——濕地信用存儲(chǔ)在銀行賬戶中，在濕地管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管下，與銀行客戶進(jìn)行濕地信用的交易。濕地生態(tài)補(bǔ)償制度運(yùn)轉(zhuǎn)程式主要包括創(chuàng)立濕地補(bǔ)償銀行、擬定濕地補(bǔ)償銀行的客戶與信貸內(nèi)容、計(jì)算濕地補(bǔ)償率、監(jiān)管濕地補(bǔ)償行為的開展。[18]濕地保護(hù)法可結(jié)合目前的濕地權(quán)屬模式，在生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫劝才胖恤酆衔覈?guó)的濕地面積補(bǔ)償方案、美國(guó)的濕地補(bǔ)償銀行方案及現(xiàn)存于我國(guó)立法體系中的環(huán)境資源稅費(fèi)制度，做出如下設(shè)計(jì)：將國(guó)家、地方政府與濕地開發(fā)利用者作為補(bǔ)償主體，將保護(hù)濕地的受損者與服務(wù)于濕地保護(hù)事業(yè)的貢獻(xiàn)者作為補(bǔ)償客體，將國(guó)家設(shè)立濕地生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金、地方政府設(shè)立配套資金、濕地開發(fā)利用受益者上繳稅費(fèi)作為補(bǔ)償方式，將通過濕地生態(tài)價(jià)值計(jì)算并參考當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ系刃问竭M(jìn)行合理補(bǔ)償作為補(bǔ)償額度。[19]換言之，可鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在通過相關(guān)職能部門批準(zhǔn)并經(jīng)過林業(yè)主管部門審核后，成立濕地補(bǔ)償銀行并進(jìn)行人工濕地建造修復(fù)，其所建造修復(fù)的濕地有權(quán)貸給有“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”義務(wù)的開發(fā)利用者，而開發(fā)利用者從濕地補(bǔ)償銀行購(gòu)買濕地即視為承擔(dān)了濕地補(bǔ)償責(zé)任。

5.社會(huì)調(diào)整制度

各國(guó)的環(huán)境資源法都肯定了公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要性，充分認(rèn)識(shí)到公眾參與環(huán)境保護(hù)與管理的理論基礎(chǔ)——兼具生存權(quán)與幸福權(quán)等權(quán)利內(nèi)涵并被憲法所保障的環(huán)境權(quán)。[20]社會(huì)調(diào)整制度在我國(guó)的濕地保護(hù)立法中具有深厚的規(guī)范基礎(chǔ)，新《環(huán)境保護(hù)法》《濕地保護(hù)管理規(guī)定》及各要素式立法、地方性立法均不同程度地規(guī)范了社會(huì)調(diào)整制度，適用性強(qiáng)的規(guī)范能夠被濕地保護(hù)法同化吸收。然而，我國(guó)的立法體系中還缺少管理協(xié)議制度。該制度以契約為核心內(nèi)涵，以私人土地所有權(quán)為運(yùn)作起點(diǎn),在以英國(guó)為代表的國(guó)家中廣泛適用。詳言之，該制度是指以濕地所有人的自愿或法律規(guī)范為基礎(chǔ)，由濕地管理機(jī)關(guān)與所有權(quán)人簽訂協(xié)議方式，約定濕地管理機(jī)關(guān)對(duì)濕地保護(hù)與開發(fā)的限制期限，以及對(duì)因保護(hù)與開發(fā)所造成的所有權(quán)人的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)。由于管理機(jī)關(guān)在資金、技術(shù)等方面相較于私人而言更有優(yōu)勢(shì)，管理權(quán)的轉(zhuǎn)移更能發(fā)揮濕地保護(hù)的功效。與英國(guó)的土地私有制不同，我國(guó)的土地制度為社會(huì)主義公有制，而這并不妨礙汲取英國(guó)成功的濕地管理經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)樗饺酥黧w享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這與英國(guó)的私人濕地所有者在與政府簽訂管理協(xié)議后僅轉(zhuǎn)讓該濕地的占有、使用、收益權(quán)而不轉(zhuǎn)讓濕地的所有權(quán)恰好可以契合。澳大利亞則確立了濕地公共參與制度，濕地保護(hù)的社會(huì)調(diào)整主體包括非政府組織、社區(qū)及土著人等。廣泛主體參與、磋商模式對(duì)改善我國(guó)現(xiàn)階段尤其是少數(shù)民族聚居區(qū)的社會(huì)調(diào)整制度意義重大。

我國(guó)的濕地保護(hù)立法體系出現(xiàn)了諸多迫切需要解決的問題，濕地保護(hù)事業(yè)正面臨著來(lái)自立法體系內(nèi)部的壓力。為了緩和規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的緊張態(tài)勢(shì)，更好地促進(jìn)濕地的整體保護(hù)，當(dāng)務(wù)之急是制定一部專門化的濕地保護(hù)法，從國(guó)家法律的層面統(tǒng)籌濕地的保護(hù)與管理，保證保護(hù)與管理工作的統(tǒng)一化、有序化。伴隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施及中共十八大以來(lái)濕地保護(hù)規(guī)范性法律文件的公布施行，濕地專門立法進(jìn)入系統(tǒng)化、科學(xué)化的條件已經(jīng)成熟。因此，應(yīng)把握本次立法契機(jī)，以目前立法體系中存在的問題為導(dǎo)向，將“濕地”概念的厘定作為立法工作的出發(fā)點(diǎn)，將國(guó)內(nèi)現(xiàn)行有效的濕地保護(hù)法律規(guī)范作為可資借鑒的本土資源，充分汲取域外國(guó)家立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上明確立法的根本宗旨與原則，構(gòu)建起支撐法律良性運(yùn)轉(zhuǎn)的一系列底層制度與配套措施，為濕地保護(hù)法的最終定型提供規(guī)范領(lǐng)域內(nèi)的不竭動(dòng)力。濕地保護(hù)法在不久的將來(lái)會(huì)正式成為立法體系中的重要一員，我國(guó)濕地保護(hù)的明天會(huì)更加美好。