任峰 李鑫

詳細規(guī)劃技術(shù)在城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃管理方面有效性比較明顯，并且得到了廣泛接受。在國土空間規(guī)劃體系下，詳細規(guī)劃技術(shù)改革在提升人們品質(zhì)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)精細化管理等方面發(fā)揮重要作用。在具體實施時，應(yīng)重視信息管理體系構(gòu)建，轉(zhuǎn)變平臺職能，并且對國土空間規(guī)劃體系下橫向、縱向管理權(quán)責(zé)進行科學(xué)界定，推動詳細規(guī)劃技術(shù)改革的有效實現(xiàn)。

自2000年后，環(huán)保部門、發(fā)改部門以及林業(yè)部門相繼提出自身領(lǐng)域中的對應(yīng)許可制度，旨在加強對國土空間的控制與管理。但是在自然資源相關(guān)部門的統(tǒng)一行使全要素和全程國土空間管制背景下，管制制度之間如何進行有效整合，并且保證數(shù)據(jù)、平臺的統(tǒng)一性，進而實現(xiàn)對國土空間的有效管理是當(dāng)前急需解決的問題。詳細規(guī)劃技術(shù)的運用，在管理程序方面比較清晰，也有較高的社會認可度，能夠成為制度整合的最佳載體。

一、國土空間規(guī)劃當(dāng)中詳細規(guī)劃技術(shù)的主要職能

詳細規(guī)劃屬于城鄉(xiāng)建設(shè)過程中的重要技術(shù)工具，也是規(guī)劃許可在制定決策時依據(jù)，在城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃管理當(dāng)中的有效性明顯，并且被接受程度比較高。但是在具體實施時，也會存在和現(xiàn)代規(guī)劃相關(guān)治理制度之間的矛盾。在進行規(guī)劃管理過程中，權(quán)責(zé)在邊界方面比較模糊，對非建設(shè)空間的相關(guān)管理有所欠缺。在國土空間規(guī)劃體系的影響下，行政體系、規(guī)劃法規(guī)體系、運作體系等多個方面都在發(fā)生變革。在此情況下，詳細規(guī)劃的內(nèi)涵、職能、管理機制等各個方面都需進行改進與完善，和建設(shè)全要素、全程國土空間管制制度之間相互適應(yīng)，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)的精細規(guī)劃管理，促進空間環(huán)境整體品質(zhì)的提高，并且為政府現(xiàn)代規(guī)劃職能服務(wù)。

二、詳細規(guī)劃技術(shù)改革策略

1.構(gòu)建全程性規(guī)劃技術(shù)體系

首先，就城鎮(zhèn)建設(shè)空間來講。控制性詳細規(guī)劃在實施的同時，也在不斷進行著修改，部分區(qū)域針對控規(guī)進行了頻繁、大量的調(diào)整，調(diào)整的主要既包含自身存在的缺陷，也是受制度環(huán)境的影響。從2008年開始，很多城市實現(xiàn)了控規(guī)在城市中心區(qū)域的全面覆蓋，為我國進行國有土地出讓提供了有效的管理依據(jù)，在全面覆蓋之后，逐漸對其進行規(guī)劃與調(diào)整，在此情況下，更應(yīng)不斷優(yōu)化原有控規(guī)，為精細化管理的實施創(chuàng)造良好條件，保證規(guī)劃管理在實施時的有效性，實現(xiàn)管理品質(zhì)的不斷提高。

其次，從鄉(xiāng)村建設(shè)空間來講。隨著城市化進程的推進，農(nóng)村中的勞動力逐漸向城市中聚集，這在一定程度上使城鎮(zhèn)經(jīng)濟獲得了繁榮發(fā)展，但是也使城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟差距有所加大，規(guī)劃控制、規(guī)劃管理并不能從根本上促進鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)，也不是進行鄉(xiāng)村治理的主體，總體來講，社會經(jīng)濟的階段性發(fā)展才是使鄉(xiāng)村逐漸走向衰敗的根本性原因。因此鄉(xiāng)村在建設(shè)過程中，需獲得技術(shù)方面的引導(dǎo)，并且在底線約束基礎(chǔ)上進行鄉(xiāng)村規(guī)劃自治。這種方式和管控有較大程度不同，在具體實施時，需落實到發(fā)展資源盤活、鄉(xiāng)村社會組織等多個方面。并且發(fā)揮鄉(xiāng)賢作用，強化空間坐標(biāo)的彈性以及規(guī)劃指標(biāo)的彈性，進而使建設(shè)空間的整體布局被放活，促進村民自主的有效實現(xiàn)，逐漸減少約束，強化引導(dǎo)。

最后，就非建設(shè)空間來講。傳統(tǒng)規(guī)劃模式中，在對生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間等非建設(shè)空間區(qū)域進行規(guī)劃時，經(jīng)常會使用消極性的規(guī)劃保護模式，風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、水源保護區(qū)、自然保護區(qū)等通常會劃定控制線，然后運用剛性方式管理，這在一定程度上能夠使生態(tài)資源得到了底線上的保護，但是也使區(qū)域發(fā)展受到了限制。因此在運用詳細規(guī)劃技術(shù)過程中，不應(yīng)將建設(shè)空間局限在原本范圍中，需注重非建設(shè)空間方面的規(guī)劃。在具體實施時，可以在具體規(guī)劃實踐基礎(chǔ)上，建立生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間的項目準(zhǔn)入制度，進而在實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的同時，對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施進行完善。并且和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)等結(jié)合在一起。

2.由技術(shù)平臺過渡到制度平臺

首先，由數(shù)據(jù)整合平臺向治理、管理平臺轉(zhuǎn)變。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，多數(shù)城市具備利用平臺進行管理的條件，在平臺中可以實現(xiàn)規(guī)劃審批、項目許可。國土空間規(guī)劃體系下的圖紙，已經(jīng)不再是數(shù)據(jù)之間的整合或者是對數(shù)據(jù)庫的檢索，而是構(gòu)建詳細規(guī)劃圖紙。建設(shè)現(xiàn)代化規(guī)劃平臺，能夠運用詳細規(guī)劃與總體規(guī)劃的方式，實現(xiàn)對信息化平臺的有效構(gòu)建，同時建立將規(guī)劃實權(quán)作為依據(jù)的信息管理體系，進而使不同層級的管理主體處于相同工作框架當(dāng)中，并且根據(jù)自身具體權(quán)限，有效實現(xiàn)監(jiān)測、審批、評估、預(yù)警等多項工作。因此在使用詳細規(guī)劃技術(shù)過程中，應(yīng)積極運用具有建設(shè)用地圖斑的圖表，將建設(shè)控制、建設(shè)設(shè)施、建設(shè)指標(biāo)等方面的信息最大限度集成，并且對已經(jīng)建設(shè)和已經(jīng)審批的項目中的結(jié)構(gòu)信息、建筑面積信息、產(chǎn)權(quán)交易信息、權(quán)屬信息等進行強化。針對非建設(shè)用地，需建立覆蓋全城市的相關(guān)控制導(dǎo)責(zé)，對產(chǎn)權(quán)、地類性、種養(yǎng)類型、地質(zhì)條件等進行明確，進而使經(jīng)濟發(fā)展獲得較為有效的指導(dǎo)。

其次，由總規(guī)向詳細規(guī)轉(zhuǎn)變。在詳細規(guī)劃技術(shù)運用過程中，各地應(yīng)做到抓大放小，實現(xiàn)分級覆蓋。就縣市總體規(guī)劃來講，針對規(guī)劃當(dāng)中的核心內(nèi)容以及和剛性保護底線相關(guān)的坐標(biāo)、指標(biāo)等進行細致研究，對上級政府進行管控的內(nèi)容適當(dāng)簡化，將本級政府負責(zé)的核心內(nèi)容提煉出來，進而使詳細規(guī)劃的實施獲得足夠細化、深化的空間。在具體實施時，可以從功能、表達、國土整治、建設(shè)管控控制線、保護發(fā)展等多個方面，并且在信息平臺上實現(xiàn)點線面之間的有效結(jié)合。就國土空間總體規(guī)劃來講，需將國土空間當(dāng)中的資源底線控制作為側(cè)重點，對海洋、陸域進行剛性控制，明確指標(biāo)、結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)布局的不斷優(yōu)化。同時在此過程中，需對土地具體用途進行區(qū)分，并且將城市風(fēng)貌具體區(qū)分要求體現(xiàn)出來。從詳細規(guī)劃層面來講，應(yīng)將地塊圖斑作為依據(jù)，對規(guī)劃用途進行詳細劃分，使建設(shè)空間細化為小類。

3.實現(xiàn)規(guī)劃管理體系的多級聯(lián)動

首先，做好要素甄選。國土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門都在不同程度上設(shè)置了規(guī)劃許可相關(guān)制度，在此情況下，針對國土空間方面的管控要素逐漸增多，而規(guī)劃審批也在實施時變的越發(fā)復(fù)雜，在規(guī)劃過程中，加強管控與簡政放權(quán)的關(guān)系有待進一步進行梳理。在此過程中，先要對市場與政府之間的關(guān)系進行梳理，可以將市場作為主導(dǎo)，促進其調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮，盡量減少對市場的干預(yù)，只對外部效應(yīng)的管控要素進行管理，使公共利益與社會公平得到充分保證。對于詳細規(guī)劃層面來講，管控要素比較復(fù)雜，因此需做好對管控要素的甄別。除此之外，需對社會和政府之間的關(guān)系進行梳理，轉(zhuǎn)變政府將社會事務(wù)全部包攬的現(xiàn)狀，使權(quán)利下放在基層中，減少政府在進行審批時的負擔(dān)，促進其工作效率的提高。

其次，從橫向上對各個層級在規(guī)劃管理中的權(quán)責(zé)邊界進行界定?？傮w來講，自上而下的國家、省市、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃管理體系已經(jīng)得到了較為廣泛的接受。最后，需將詳細規(guī)劃的具體管控體系理清。2018年開始，管理體制方面的問題已經(jīng)得到了較為有效的緩和，但是生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、城鄉(xiāng)建設(shè)部門等具體權(quán)責(zé)需進行逐步界定，在此過程中，需實現(xiàn)對不同類型空間性規(guī)劃管控要素的整合。

4.重視設(shè)計與規(guī)劃的統(tǒng)籌

就空間規(guī)劃來講，既包括城市的總體功能規(guī)劃、功能區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，也包括城市設(shè)計、概念規(guī)劃、城市更新、景觀規(guī)劃等。從詳細規(guī)劃層面來講，較為典型的有鄉(xiāng)規(guī)劃、景觀規(guī)劃、村莊規(guī)劃等。在此過程中，需更加關(guān)注國土空間在開發(fā)時的建設(shè)量以及開發(fā)用途。就城市設(shè)計來講，重視建筑空間的間距、建筑風(fēng)格、尺度等方面，更為關(guān)注空間環(huán)境品質(zhì)。在設(shè)計景觀規(guī)劃、郊野單元規(guī)劃時，更多運用景觀原理學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、美學(xué)秩序等，側(cè)重對生態(tài)、經(jīng)濟、旅游產(chǎn)業(yè)等方面的運用。在詳細規(guī)劃技術(shù)改革中的國土空間規(guī)劃，能夠促進城鄉(xiāng)整體建設(shè)品質(zhì)的提升，實現(xiàn)對品質(zhì)空間的構(gòu)建。

三、結(jié)語

總之，國土空間規(guī)劃體系背景下，詳細規(guī)劃改革的運用，能夠促進完善空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，在融合不同類型空間規(guī)劃過程中需遵循的管控要點，并且實現(xiàn)對各類土地用途的整合，全城形成一張圖，對于國土空間的有效利用有重要現(xiàn)實意義。隨著生態(tài)文明受到廣泛重視，詳細規(guī)劃技術(shù)改革的實施，其價值性將會得到越發(fā)明顯的體現(xiàn)。