肖金成 宋建軍

黃河的生態(tài)治理正在進入關鍵時期，必須緊緊抓住水沙關系調(diào)節(jié)這個“牛鼻子”，完善水沙調(diào)控機制，解決九龍治水、分頭管理問題，實施河道和灘區(qū)綜合提升治理工程，減緩黃河下游淤積，確保黃河沿岸安全。

黃河生態(tài)治理尤其是淤地壩建設是一項關乎中國北方生態(tài)環(huán)境、減少黃河中下游泥沙、增加耕地儲備保障糧食安全的生態(tài)保護工程，需要實施作為世紀性工程，才能保障黃河長治久安。

“九曲黃河萬里沙。”黃河為害，害在泥沙。特別是黃河中游黃土高原區(qū)，地處晉陜豫三省接壤地區(qū)，受土質(zhì)疏松、地形破碎、降雨集中等自然因素和陡坡開墾、過度開發(fā)等人為因素的影響，水土流失面積廣、土壤侵蝕強度大，是黃河粗泥沙的主要來源地，也是歷史上黃河決口泛濫的重要原因。

新世紀以來，尤其是黨的十八大以來，隨著國家實施退耕還林還草、小流域綜合治理等重大生態(tài)治理工程成效日益顯著，黃河流域生態(tài)環(huán)境明顯改善，對改善黃河中下游生態(tài)環(huán)境、根治黃河水害、維持黃河長治久安發(fā)揮了重要作用。

目前，黃河的生態(tài)治理正在進入關鍵時期。按照習近平總書記提出的要求，必須緊緊抓住水沙關系調(diào)節(jié)這個“牛鼻子”，完善水沙調(diào)控機制，解決九龍治水、分頭管理問題，實施河道和灘區(qū)綜合提升治理工程，減緩黃河下游淤積，確保黃河沿岸安全。

治黃仍存四大短板

一是水土流失問題仍很嚴重。黃河干流流經(jīng)晉陜峽谷，匯集了汾河、渭河等黃河支流，以及100多條小河流。區(qū)內(nèi)分布有黃土高塬溝壑區(qū)、黃土丘陵溝壑區(qū)、河谷平原區(qū)和土石山區(qū)，水土流失面積約占土地面積的69%，水蝕劇烈疊加風蝕，年輸沙量約占黃河總輸沙量的60%。

多年來，國家實施了水土保持重點建設工程、三北防護林體系建設工程、退耕還林還草工程、黃土高原淤地壩建設等一系列生態(tài)建設工程，對控制土壤侵蝕、恢復植被、減少入黃泥沙等均發(fā)揮了重要作用，局部地區(qū)實現(xiàn)由“黃”變“綠”的根本性轉變。

但區(qū)內(nèi)仍有幾萬平方公里水土流失區(qū)需要治理，沿黃各干支溝道及臺地坡面水土流失問題仍很嚴重，城鎮(zhèn)建設、資源開發(fā)等人類活動產(chǎn)生的水土流失問題也不容忽視。每逢暴雨泥沙俱下，大量表土沖入黃河主河槽和三門峽庫區(qū)，泥沙下泄直接影響黃河下游防洪安全，治理水土流失任務依然艱巨。

二是淤地壩老化失修與建設不足并存。淤地壩是指在黃河中游流域的黃土高原水土流失溝道中修建以滯洪攔沙和淤地造田為目的的水土保持工程，在控制水土流失、減少入黃泥沙、改善生態(tài)環(huán)境、促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)和脫貧致富等方面發(fā)揮了不可替代的作用。

受投資和認識水平的限制，上世紀七八十年代建設的一些淤地壩，建設標準偏低，壩體設施不配套、多數(shù)無泄洪設施，病險壩數(shù)量增多，已難以滿足防洪和保水土的要求。

經(jīng)過幾十年的運行，許多壩體工程因年久失修、設施老化，存在不同程度的毀損，部分淤地壩已喪失繼續(xù)攔泥和防洪的能力，甚至還存在安全隱患。如臨汾市已建成大中型淤地壩531座，其中有400余座大中型病險淤地壩需要除險加固。各類病險淤地壩存在不同程度的安全隱患，發(fā)生潰壩的潛在風險加大，迫切需要除險加固。同時，需要新建淤地壩的支溝還不少，僅臨汾市可供建設大中型淤地壩有150余處。

三是鞏固退耕還林還草成果壓力大。退耕還林還草是黨中央、國務院為改善生態(tài)環(huán)境，保障國家生態(tài)安全的重大決策，也是完善強農(nóng)惠農(nóng)政策的重要舉措。退耕還林還草工程的實施，對提高林草植被覆蓋率、減輕水土流失、減少入黃泥沙，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件發(fā)揮了重要作用。

由于退耕還林工程的實施區(qū)域多為生態(tài)脆弱區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，退耕農(nóng)戶的生計來源有限，對來自土地收益和國家退耕補助的依賴性很強。受降水量少等自然條件影響，退耕后的林木生長緩慢，多數(shù)退耕林地到補助期滿也難以獲得經(jīng)濟收益。特別是占 80%以上的生態(tài)林只具有生態(tài)價值，不具有經(jīng)濟價值。

從2015年開始，退耕還林農(nóng)戶享有的第二輪補助陸續(xù)到期；在第二輪補助結束后，鞏固退耕還林成果項目難以覆蓋到所有退耕農(nóng)戶。如果沒有后續(xù)政策支持，農(nóng)戶保護退耕還林成果的熱情隨之減小，少數(shù)生態(tài)保護意識淡薄的農(nóng)戶可能在生計和利益的雙重驅動下，毀林復耕，造成新的水土流失。

四是黃河灘區(qū)開發(fā)與保護矛盾突出。黃河灘區(qū)是指黃河大堤與河道之間廣闊的灘地區(qū)域，具有攔蓄洪水、削減洪峰、沉積泥沙的功能。黃河出龍門后，河道驟然變寬，河床由100米的峽谷展寬為4公里以上，最寬處達18公里之多。過潼關后又收縮為850米。區(qū)間分布有大量黃河灘地，其中汾河、渭河入黃口灘地達20萬畝。黃河灘地由黃河水攜帶泥沙淤積而成，地形平坦、土壤肥沃，水資源豐富，既是主要排沙放淤沉積區(qū)，又是水生物集聚地，具有較大的開發(fā)潛力，具備生產(chǎn)各類農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)良條件。當前，灘區(qū)保護與開發(fā)的矛盾突出。

水土流失治理是重中之重

治理黃河中游流域水土流失是黃河生態(tài)建設的重要內(nèi)容，也是扭轉黃河生態(tài)面貌的重要舉措。國家發(fā)改委等四部委聯(lián)合發(fā)布的《黃土高原地區(qū)綜合治理規(guī)劃大綱（2010—2030年）》明確提出，“針對黃土高原地區(qū)水土流失特點，水土保持及土地整治工程建設堅持把多沙粗沙區(qū)作為重點，把粗泥沙集中來源區(qū)作為重中之重，按照因害設防的原則布設。”

在鞏固前期治理成果的基礎上，加快汾渭丘陵臺塬水土流失綜合治理，保護與建設山地水源涵養(yǎng)林。國家實施的退耕還林還草、重點生態(tài)保護修復治理、水土保持工程建設、中小河流治理、淤地壩治理等生態(tài)保護和建設資金向黃河流域黃土高原區(qū)傾斜，提高林草植被覆蓋率，持續(xù)減少水土流失面積和入黃泥沙，為實現(xiàn)《黃河流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》提出的到2030年黃河水沙調(diào)控和防洪減淤體系基本建成，洪水和泥沙得到有效控制的目標做出貢獻。

充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的自我修復能力，以黃土高原溝壑區(qū)、黃土丘陵溝壑區(qū)和土石山區(qū)等多沙粗沙區(qū)沙集中來源區(qū)為重點，實施黃河高階臺地邊緣坡面及邊溝生態(tài)修復治理工程，開展梯田、林草工程建設及封禁保護，在黃河二、三級臺地邊緣陡坡地種植生態(tài)林和經(jīng)濟林，攔蓄泥沙、保持水土，開展汾河流域生態(tài)修復工程建設，改善流域生態(tài)環(huán)境。完善區(qū)內(nèi)水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，開展多沙粗沙區(qū)重點支流水土保持監(jiān)測，強化預防監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督。

退耕還林還草是治理水土流失的重大生態(tài)修復工程，也是促進農(nóng)民脫貧致富的重要手段。但是，新一輪退耕還林的補助標準同上輪相比有所下降，加之物價水平的提高，以及農(nóng)業(yè)耕地補貼政策出臺，退耕還林的比較效益降低。

亟待根據(jù)造林難易程度、物價、經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及退耕還林預期收益，適當提高新一輪退耕還林補助標準，延長補助年限，確保“退得下、穩(wěn)得住、不反彈”。

加快淤地壩除險加固和壩系建設

已建成的淤地壩不僅承擔保持水土、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、增加耕地面積的任務，還承載著補齊農(nóng)村基礎設施短板、改善農(nóng)村人居環(huán)境等功能，尤其是攔減泥沙的功能是其他措施不可替代的。

為確保已建成的淤地壩持續(xù)發(fā)揮效益和安全運行，保障壩下廣大群眾生命財產(chǎn)安全，重點推進中型以上病險淤地壩除險加固，盡早消除安全隱患。對于淤滿后的淤地壩，應完善以溢洪道為主體的排洪設施建設，做好壩體陡坡防護，提高壩體植被覆蓋度，保障安全運行。

黃河具有“水少沙多，水沙關系不協(xié)調(diào)”的顯著特點。粗泥沙是造成下游河道淤積的主要物質(zhì)，最大程度控制入黃粗泥沙是減輕下游河道淤積抬高，緩解下游防洪壓力的關鍵。因此，在黃土高原區(qū)的粗泥沙集中來源區(qū)，繼續(xù)實施以小流域為單元，以骨干壩為主體，中型、小型淤地壩配套建設的攔沙減沙體系尤為重要。

近期重點支持黃河小北干流和三門峽庫區(qū)周邊支溝道內(nèi)建設淤地壩，利用區(qū)域獨特的自然條件采取筑壩攔沙、放淤排沙等措施，最大限度減少入黃泥沙，減輕小浪底水庫淤積及黃河下游泥沙淤積抬高河道的壓力。加強對淤地壩工程設計、資金、招標、施工、質(zhì)量等環(huán)節(jié)的管理，確保淤地壩如期建成和安全運行。

黃河生態(tài)治理尤其是淤地壩建設是一項關乎中國北方生態(tài)環(huán)境、減少黃河中下游泥沙、增加耕地儲備保障糧食安全的生態(tài)保護工程，不是“小打小鬧”所能解決的。過去，靠當?shù)厝罕娮园l(fā)開展的方式，雖然有一些效果，發(fā)揮了一定作用，但解決不了根本問題，有些還留下隱患。

下一步，宜統(tǒng)籌規(guī)劃，科學設計，分期實施黃土高原區(qū)淤地壩建設工程，由國家出資建設，在黃土高原區(qū)選擇若干片區(qū)首先開始規(guī)劃設計施工，實現(xiàn)黃河長治久安的效果。

？共同保護和合理開發(fā)黃河濕地

黃河濕地作為重要的生態(tài)廊道，是黃土高原區(qū)重要的資源寶庫。黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)存在碎片化管理、多頭管理和管理機構權責不清等問題。區(qū)內(nèi)已建成三處濕地自然保護區(qū)，分別是河南黃河濕地國家級自然保護區(qū)（三門峽段）、山西運城濕地省級自然保護區(qū)、陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)?，F(xiàn)有的濕地保護區(qū)按行政區(qū)域分而治之，實行屬地化管理。以三門峽庫區(qū)濕地為例，黃河南濕地屬三門峽管理，黃河北濕地屬運城管理，各自負責所管轄的區(qū)域。

當前，亟待保護黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性，打破部門分割和地域限制，整合各類保護地管理機構，使日常管理、綜合執(zhí)法、經(jīng)營監(jiān)管等政出一門?？梢钥紤]將山西運城濕地省級自然保護區(qū)、陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)升級為國家級自然保護區(qū)，并入河南黃河濕地國家級自然保護區(qū)，并將名稱統(tǒng)一為黃土高原區(qū)濕地國家級自然保護區(qū)，完善相應管理機構和基礎設施，實行統(tǒng)一管理，解決同一生態(tài)系統(tǒng)多頭管理、保護效率不高等問題。根據(jù)《自然保護區(qū)管理條例》，劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)，并采取相應的保護措施，實施濕地保護與恢復工程。

開展生態(tài)旅游是濕地保護與合理利用的有效途徑。在滿足黃河行洪、輸水安全的前提下，依托黃河沿岸自然風光與民俗風情等旅游資源優(yōu)勢，挖掘天下黃河的文化內(nèi)涵，適度開發(fā)公眾休閑、旅游觀光、生態(tài)康養(yǎng)服務，塑造黃河風情旅游品牌，并完善旅游配套基礎設施和公共服務。

（摘自《瞭望》新聞周刊2019年第42期。作者單位：國家發(fā)改委國土地區(qū)研究所）