□文/閆范藝 張雨欣

（長安大學(xué) 陜西·西安）

［提要］ 隨著PPP模式在世界范圍掀起熱潮，中國也緊隨投融資新形勢的發(fā)展積極推進(jìn)PPP模式在國內(nèi)的運用。而交通運輸領(lǐng)域的項目具有耗時長、資金需求大、不穩(wěn)定的特點，這使得PPP模式在此領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用存在一定的困難。本文正是通過研究國內(nèi)各?。ㄊ校┮约捌渌糠謬翌C布的有關(guān)交通運輸領(lǐng)域PPP模式的政策，對中國特別是陜西省現(xiàn)有政策進(jìn)行分析。通過對陜西省政策的羅列歸納分析，指出陜西省相關(guān)政策的重點內(nèi)容。

從2014年下半年開始，國家正式發(fā)布了一系列有關(guān)推進(jìn)政府與社會資本合作模式的文件，在國務(wù)院和交通運輸部統(tǒng)籌調(diào)配和積極鼓動下，國內(nèi)各?。ㄊ校┐罅ν菩薪煌ㄟ\輸領(lǐng)域的PPP融資項目。為促進(jìn)PPP模式在交通運輸領(lǐng)域的發(fā)展，各?。ㄊ校┮惨虻刂埔说刂贫艘幌盗邢嚓P(guān)的優(yōu)惠政策。近年來，政策逐漸成熟完善，各省（市）也呈現(xiàn)出了一些較明顯的共性。

從總體來看，這些相同點可以歸納為價格政策、用地政策、資金支持政策和金融政策四個方面。

在價格政策中，政府主要通過降低項目價格和放寬定價范圍來吸引民間資本參與交通運輸領(lǐng)域的融資。在《陜西省推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）三年行動計劃（2017-2019年）》中可以看出陜西省政府希望通過放寬價格制定自由來引導(dǎo)社會資本的流向，放開指定項目限制，由經(jīng)營者根據(jù)市場自行定價，在有限范圍內(nèi)給予投資者更大的利潤空間。而甘肅省等采用“一路一價”原則對以PPP項目新建的收費公路核準(zhǔn)通行費收費標(biāo)準(zhǔn)，從而影響收費公路預(yù)期年通行費收入，刺激社會資本的注入。

與此同時，用地政策方面體現(xiàn)出了高度的一致性，大部分?。ㄊ校┒济鞔_提出了相關(guān)的用地政策，即規(guī)定符合劃撥用地標(biāo)準(zhǔn)的項目，按劃撥方式供地，劃撥土地使用期間不得改變土地用途。用地政策的實施從源頭上減輕了項目征地的負(fù)擔(dān)，同時積極創(chuàng)造條件，采用多種方式使得PPP項目建設(shè)用地得到保障，項目進(jìn)展更加順利。

在資金支持政策中，政府為確保項目資金到位，多舉措籌集建設(shè)資金，擇優(yōu)選擇省內(nèi)PPP項目爭取國家PPP基金支持，適時設(shè)立省級PPP基金以及PPP項目專項資金。例如江蘇省采用前期費用補貼的方式，促使PPP項目能更好更準(zhǔn)確地完成前期準(zhǔn)備工作，提高前期指導(dǎo)方向的正確率，有效避免回頭做，重頭做；同時，在湖北省的財政補貼政策中，對創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、外資研發(fā)產(chǎn)業(yè)、新落戶的境外世界500強企業(yè)有額外的獎勵政策，此政策大大鼓勵了人才引進(jìn)、激發(fā)新型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生，更好地帶動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

另外，各個省份在PPP項目的融資方面做了許多的工作，各項優(yōu)惠政策使得PPP項目的融資更加便捷。各省政府大力拓寬融資渠道。一是創(chuàng)新投融資模式，使用企業(yè)債券、公司債券、項目收益?zhèn)?、中期票?jù)等方式通過債券市場籌措投資資金。二是繼續(xù)運用“BOT+EPC”、“BOT+EPC+政府補助”、“股權(quán)合作+BOT+EPC”等PPP模式，引入社會資本以獨資、參股等模式參與高速公路投資建設(shè)運營。三是鼓勵有條件的地方政府成立政府投資基金。四是鼓勵金融機(jī)構(gòu)為符合條件的PPP項目提供融資支持。如河北省，對符合條件的項目給予差異化信貸支持，其貸款期限最長可達(dá)30年，這一舉措從某種程度上大大減少了不確定風(fēng)險給PPP項目帶的沖擊，減少了PPP項目“夭折”的可能性；山西省推出具有保險服務(wù)功能的政策，同樣也減少了PPP項目的風(fēng)險，使融資更加多樣化，更加便于推進(jìn)PPP項目。

政策方面的趨同性減輕了地區(qū)差異帶來的資金流動的傾向性，為國內(nèi)特別是西部地區(qū)交通運輸領(lǐng)域PPP項目的發(fā)展提供了保障。

相比其他一些國家，中國在PPP模式知識普及方面的推廣力度仍有欠缺。PPP模式是在政府和社會資本合作的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，若是公眾對PPP模式不夠了解甚至是存在誤解，這將會嚴(yán)重阻礙PPP模式在我國的推進(jìn)與發(fā)展。雖然，我國已有部分省（市）采取了搭建網(wǎng)絡(luò)PPP平臺、線下PPP模式咨詢機(jī)構(gòu)的措施來改善現(xiàn)有狀況，但是在美國，除政府組織對大眾進(jìn)行相關(guān)知識普及之外，多家非政府組織，如PPP全國理事會、市長商業(yè)理事會等，也在對PPP模式的知識進(jìn)行普及宣傳，他們?yōu)槊癖娞峁┳稍兒徒ㄗh，甚至可以為咨詢者提供培訓(xùn)服務(wù)。同時，政府通過與公眾的逆向接觸，收集公眾對PPP項目的反饋，獲取規(guī)范PPP項目的有關(guān)建議。

融資規(guī)范方面，我國目前尚未有明確的PPP項目融資法案，部分省市只是頒布了一些政策文件對項目融資行為進(jìn)行規(guī)范。如冀政［2014］125號文件，給予了投資者寬松的貸款期限；豫政［2012］72號文件為能確保投資者有充足的資金來源。而一些外國政府對于PPP的融資問題設(shè)立了獨立的PPP項目融資法案進(jìn)行管理，如英國的《公共合同法》《PFI/PPP采購和合同管理指引》，美國的《交通設(shè)施金融和創(chuàng)新法案》《安全、可靠、靈活、高效的運輸公平法案：留給使用者的財產(chǎn)》等。相比之下，英美的PPP項目融資模式因為有法案作為依據(jù)，顯得更加規(guī)范，但是由于其政體、社會等的影響導(dǎo)致招商流程過于復(fù)雜，這就使得PPP項目進(jìn)展較為緩慢。

國外有關(guān)管理機(jī)構(gòu)較完備且多元化，而我國的PPP項目主要由政府的財政部門和社會資本合作中心管控，相比之下管理機(jī)構(gòu)組成就顯得較為單調(diào)。以美國為例，作為聯(lián)邦制國家，政府、非政府機(jī)構(gòu)都參與到了PPP項目管理當(dāng)中，同時各級政府機(jī)構(gòu)的財政部、交通部積極推進(jìn)PPP項目發(fā)展；聯(lián)邦總務(wù)管理局以及少數(shù)州設(shè)立的PPP政府辦公室主要負(fù)責(zé)PPP項目的相關(guān)工作。此外，PPP全國理事會、市長商業(yè)理事會等非政府組織，也為美國PPP模式法制化規(guī)范化做出了巨大貢獻(xiàn)。正由于國外從多方位進(jìn)行管理，使得其在PPP項目管理方面更加規(guī)范，但與此同時也造成了管理機(jī)制過于冗雜的現(xiàn)象，反而使得管理效率低下。

受社會以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，中國的PPP政策很大程度上獨立于其他各國，特色更加鮮明。以陜西省為例，結(jié)合陜西省頒布的相關(guān)政策內(nèi)容可以將當(dāng)前陜西省PPP項目建設(shè)的現(xiàn)狀總結(jié)如下：

（一）政府主導(dǎo)并積極拓展民營投資渠道。近年來，圍繞“十三五”規(guī)劃等相關(guān)文書，陜西省在交通運輸方面推出不少項目，并有效推進(jìn)該類重大交通運輸項目建設(shè)。在2019年1月到8月這段時間內(nèi)，陜西省政府在項目建設(shè)中積極投入大量資金，其中，政府批復(fù)交通運輸類項目總投資280億元，陜西省高速公路建設(shè)完成投資269億元。陜西省在探索政府與社會資本合作的過程中，初期運作尚不成熟，政府依舊占據(jù)著主體地位，為了使陜西省PPP項目建設(shè)更加多元化、專業(yè)化、規(guī)范化，政府積極與PPP融資和運作經(jīng)驗豐富的機(jī)構(gòu)或企業(yè)進(jìn)行溝通咨詢，汲取更多經(jīng)驗。同時，需要吸引更多的社會資本加入項目建設(shè)當(dāng)中，陜西省搭建了陜西省政府與社會資本合作網(wǎng)絡(luò)平臺，內(nèi)設(shè)PPP項目建設(shè)相關(guān)法規(guī)，PPP項目庫以及典型案例培訓(xùn)等內(nèi)容，提供了良好的投融資環(huán)境，在拓寬民營投資方面做出不少努力。

（二）在政府掌握控制權(quán)的情況下，市場化程度有效提高。近幾年，交通運輸類的PPP項目逐漸增多，但初期的PPP建設(shè)項目大部分是政府資金占據(jù)主導(dǎo)地位，包括建設(shè)投資以及工程建設(shè)階段，政府的資金支持均占較大的比例?！蛾兾魇∪嗣裾P(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會資本投資的實施意見》等政策均有指出現(xiàn)階段需要擴(kuò)大社會資本在項目資金中的比例，大力吸引社會資本的投入，因此現(xiàn)在的PPP項目中政府資金的比例逐漸減小，社會資本的投資比例逐漸增大。以韓城市108國道禹門口黃河大橋PPP項目為例，該項目于2015年11月30日開始建設(shè)，采取BOT方式合資建設(shè)，政府方持股30%，社會投資人持股70%，由社會投資人控股。這樣做緩解了政府的財政壓力，通過引入市場機(jī)制，有效發(fā)揮社會資本優(yōu)勢。與政府優(yōu)勢相結(jié)合，使項目的建設(shè)更加多樣化。但是，由于交通運輸項目建設(shè)的市場化較為靈活，因此需要更加完善的法律體系對此進(jìn)行約束。

（三）需要建立更加完善的政策體系和法律機(jī)制。陜西省頒布的關(guān)于政府與社會資本合作的相關(guān)政策內(nèi)容中，大部分政策為投融資概括式的建議，有待細(xì)化。然而交通運輸領(lǐng)域PPP項目一般都具有工程量大、工程難度高、工程建設(shè)復(fù)雜的特點，這就需要更為完善更為細(xì)化的政策協(xié)助規(guī)范政府與社會資本的合作，需要明確政府與社會資本之間的權(quán)責(zé)分配，使項目在高效的狀態(tài)下完工。同時，PPP項目還具有建設(shè)期限長、成本高的特點，中途可能出現(xiàn)工作松懈、“鉆空子”的現(xiàn)象，因此需要有專門的法律法規(guī)制止該類現(xiàn)象的發(fā)生，保障項目順利完工。當(dāng)出現(xiàn)法律糾紛時，也能通過完善的法律體系解決。

社會在不斷發(fā)展的同時，我國經(jīng)濟(jì)大環(huán)境也在不斷地變化，政策也需要適時做出調(diào)整。目前，我國的PPP模式仍然處于探索階段，各?。ㄊ校┤匀恍枰鶕?jù)不同的金融狀況因地制宜地制定相關(guān)政策，來吸引更多的民間資本以多種形式參與到交通運輸領(lǐng)域的建設(shè)項目中。政策是規(guī)范也是導(dǎo)向，研究政策能更好地理解我國PPP項目的發(fā)展方向，從而為PPP項目的順利進(jìn)行提供更強有力的保障。