□文/傅昌鑾 王夢珂

（杭州師范大學經(jīng)濟與管理學院 浙江·杭州）

［提要］ 2016年9月我國《慈善法》公布并實施以來，慈善信托改變了之前公益信托在我國的發(fā)展停滯狀態(tài)，極大地提升了金融信托產(chǎn)品對慈善的促進作用，逐步形成“金融+慈善”發(fā)展模式。本文描述我國慈善信托規(guī)模以及發(fā)展模式，提出目前運行中存在的監(jiān)管與信息披露、稅收激勵制度及法律完善等方面存在的問題，從完善我國慈善信托的監(jiān)管機制與慈善信托的稅收優(yōu)惠政策等方面提出相關政策建議。

一、引言

近年來，我國慈善事業(yè)快速發(fā)展，各種慈善組織、基金會紛紛成立，公眾參與捐贈的熱情激增，公眾權(quán)利意識增強要求加大慈善財產(chǎn)公信力。2001年10月《信托法》公布并實施，《信托法》包括了信托的設立、信托財產(chǎn)、信托當事人、信托的變更與終止、公益信托以及附則的內(nèi)容，其中公益信托是我國首次將公益事業(yè)與金融產(chǎn)品在法律上聯(lián)系在一起。在《慈善法》出臺之前，公益信托已經(jīng)發(fā)展了15年，但到2015年底，有中國信托業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，全國共有11家信托公司發(fā)行了15只公益信托產(chǎn)品，公益信托資產(chǎn)總共達到1.25億元，從數(shù)據(jù)來講，公益信托的發(fā)展可以說十分緩慢，一直處于停滯的狀態(tài)。2016年9月《慈善法》出臺，我國開始正式有了慈善信托的概念，為慈善信托在中國的發(fā)展提供了法律支撐。該法定義慈善信托是指委托人基于慈善目的，依法將其財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進行管理和處分，開展慈善活動的行為。慈善信托的設立采取的是“備案制”，這也是對公益信托進行完善的體現(xiàn)之一。本文首先對目前慈善信托的發(fā)展現(xiàn)狀與模式進行了論述，其次對慈善信托目前存在的問題進行了分析，最后提出了完善我國慈善信托的相關政策建議。

二、慈善信托發(fā)展現(xiàn)狀與模式

《信托法》中對公益信托的設立實施“審核制”。在“審核制”的情況下，公益信托的設立需要通過有關公益事業(yè)的管理機構(gòu)批準，才能從事公益信托的有關活動。這些過程需要付出較大的交易成本，可能會阻礙公益信托的發(fā)展。而慈善信托“備案制”降低了慈善信托設立門檻，簡化了設立程序，這促進了慈善信托在我國的發(fā)展。

（一）我國慈善信托發(fā)展規(guī)模。慈善法的實施促進了慈善信托事業(yè)的發(fā)展，也取得了優(yōu)異的成績。由慈善中國網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年11月初，全國共成功備案了231只慈善信托，總資產(chǎn)規(guī)模超過了23.4億元人民幣。由于權(quán)威機構(gòu)公布的每一年成功備案的慈善信托數(shù)據(jù)不易直接獲得，下面將采用中誠信托在2019年9月2日發(fā)布的《2019年度慈善信托研究報告》中的數(shù)據(jù)，該《報告》顯示，從2018年8月1日至2019年8月31日之間，全年全國成功備案設立了108單慈善信托，相比于2018年（與2019年相同的劃分方式，以此類推）成功備案的59單，同比增長了83%，相比于2017年成功備案的42單，2018年的慈善信托數(shù)量同比增長了40%。從慈善信托同比增長率的不斷增大，我們可以看出，慈善信托在我國的發(fā)展正處于快速成長期，在我國仍然有很大的發(fā)展空間。

（二）我國慈善信托發(fā)展模式。根據(jù)目前我國《慈善法》和《信托法》以及其他法律法規(guī)對慈善受托人的有關規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)非營利組織和信托公司分別作為慈善信托的受托人時，在促使慈善信托發(fā)展的方面，雙方具有各自不同的優(yōu)勢和劣勢。目前，我國慈善信托模式主要有以下四種：第一，信托公司作為慈善信托的受托人，單獨設立慈善信托。在該模式下，眾多的慈善財產(chǎn)捐贈者共同作為委托人，將慈善財產(chǎn)委托給信托公司，信托公司根據(jù)委托人的意愿設立慈善信托，并且獨立地尋找慈善項目和受益人。此種模式的優(yōu)勢在于信托公司可以運用自己專業(yè)的金融知識，為慈善財產(chǎn)進行融資和投資。但其不足之處在于信托公司從分散的受托人手中籌集慈善財產(chǎn)時，需要付出較高的成本；并且信托公司對慈善事業(yè)并不熟悉的情況下，尋找合適的慈善項目和受益人，也需要付出較大的成本；最后信托公司不具備開具捐贈票據(jù)的資格，所以對慈善財產(chǎn)的籌集不能起到促進作用。第二，慈善組織作為委托人，信托公司作為受托人。慈善財產(chǎn)捐贈者現(xiàn)將資金捐贈給慈善組織，然后由慈善組織委托信托公司設立慈善信托。在該模式下，相比于第一種模式，既降低了信托公司籌集資金的成本，又解決了信托公司不能向捐贈者開具捐贈票據(jù)的問題，可以說更加符合現(xiàn)代慈善信托的設立習慣。但是在該種模式下，捐贈者放棄了作為慈善委托人的權(quán)利，所以捐贈者一旦將慈善財產(chǎn)捐贈，對這部分財產(chǎn)在慈善信托中的使用和處理就不再享有任何的權(quán)力。第三，雙層信托的模式。慈善組織和信托公司同時與委托人簽訂委托合同，形成第一層信托合同委托人是與信托公司簽訂，信托公司主要負責慈善財產(chǎn)的籌集和投資，第二層信托合同是委托人與慈善組織簽訂，慈善組織負責慈善項目和受益人的確定，在簽訂信托合同時，應該約定好慈善組織和信托公司各自的職責和應負的責任。但在現(xiàn)實操作過程中，這種模式可能會暴露出雙方互相推諉責任的缺陷。第四，家族信托+慈善信托的模式。目前，有很多家族企業(yè)積極運用自己的家族財產(chǎn)，設立家族信托。比如他們可以以家族企業(yè)的股權(quán)作為信托財產(chǎn)，以其盈利的部分或全部用于設立慈善信托，這樣就解決了直接以股權(quán)捐贈設立慈善信托時需要支付的高額稅負的問題。如果直接以將股權(quán)捐贈為慈善財產(chǎn)，會將其視同股權(quán)銷售，對捐贈人征收較高的銷售稅和增值稅，高額稅負會打擊慈善捐贈人從事慈善事業(yè)的積極性，也不利于我國慈善信托財產(chǎn)形式的多樣化。

三、慈善信托存在的問題

目前，慈善信托主要在監(jiān)管與信息披露、稅收激勵制度及法律完善方面存在一些不足，具體分析如下：

（一）慈善信托監(jiān)管與信息披露問題。第一，政府部門間的職責劃分不是很明確。比如，《慈善法》中對于慈善信托設立的規(guī)定，受托人需要在信托文件簽訂七日之內(nèi)向受托人所在地縣級以上人民政府的民政部門備案。從表面看，這項規(guī)定降低了慈善信托的設立門檻，不需要經(jīng)過慈善事業(yè)管理機構(gòu)的審核，只需要進行備案即可，但在實際操作過程中，受托人在建立慈善信托時仍然比較麻煩，因為該項法律沒有明確規(guī)定向縣級、市級、省級中的哪一層人民政府備案，也沒有明確規(guī)定向民政部門中的哪個具體的部門提出申請。這樣的現(xiàn)實問題增加了慈善信托的設立難度，也不利于政府監(jiān)管發(fā)揮實際的作用。第二，慈善信托的信息公開不充分。2017年9月4日，我國正式開通了慈善信息公開平臺，目的是為了讓慈善組織、慈善信托受托人等參與主體在統(tǒng)一的平臺上，向社會公開慈善信息，方便社會公眾對慈善信托實施監(jiān)督。雖然民政部設立統(tǒng)一的慈善信息公開平臺的愿景美好，但是目前該平臺還不夠完善，完全披露慈善信托相關信息的組織很少，該平臺不能很好地促進慈善信托信息公開的力度。參照《慈善法》與《信托法》兩種法律中有關信息公開制度的規(guī)定發(fā)現(xiàn)，兩者對要求公開的內(nèi)容沒有多大區(qū)別，而且《慈善法》的信息公開制度并不完善。譬如，沒有關于財務報表之外的表外事項的披露，比如與慈善信托捐贈人、委托人、受托人等當事人存在共同控制或重大影響的個人、法人或組織（重大關聯(lián)方）的披露等情況。在法律層面上，目前的慈善信托信息公開制度不夠完善，給了慈善信托受托人發(fā)生道德風險的機會，導致慈善丑聞的頻頻出現(xiàn)，也降低了慈善信托的社會公信力，打擊了社會公眾、法人、團體參與慈善事業(yè)的積極性，不利于慈善事業(yè)持久永續(xù)的健康發(fā)展。第三，慈善信托監(jiān)察人制度不完善。對于慈善信托是否設立信托監(jiān)察人的問題，《信托法》和《慈善法》對此的規(guī)定不同，甚至形成了互相矛盾的局面。通過比較兩部法律對信托監(jiān)察人設立的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)在法律層面上，沒有建立統(tǒng)一的外部監(jiān)管機制，所以外部監(jiān)管機制也就很難在慈善信托中發(fā)揮作用。

（二）慈善信托稅收激勵問題。稅收優(yōu)惠政策是慈善信托發(fā)展的重要的基礎性激勵手段，完善的稅收優(yōu)惠制度是發(fā)展慈善信托的推動力，同樣稅收優(yōu)惠制度不完善，會打擊慈善捐贈人的捐贈積極性，就會成為慈善信托發(fā)展阻力。第一，慈善組織和信托公司在給予稅收優(yōu)惠程度的地位不平等。慈善組織和信托公司具有不平等的給予稅收優(yōu)惠程度的地位，慈善組織是明確規(guī)定享受稅收有優(yōu)惠，而信托公司只是受到國家鼓勵，但沒有指出國家為鼓勵信托公司從事慈善事業(yè)，具體采取何種措施或辦法?！洞壬品ā返谌藯l指出慈善組織在接受慈善捐贈時，有權(quán)向捐贈人開具民政部門統(tǒng)一印發(fā)的捐贈票據(jù)，但信托公司并沒有此項權(quán)利。這就損害了直接向信托公司捐贈財產(chǎn)的捐贈人的權(quán)益，因為捐贈人不能得到捐贈票據(jù)，就不能進行稅前抵扣。第二，對非貨幣形式的慈善財產(chǎn)的稅收優(yōu)惠不明確。目前，我國成功備案的慈善信托的財產(chǎn)形式大多仍為現(xiàn)金，能夠體現(xiàn)信托工具多樣性和靈活性的其他形式的財產(chǎn)，比如股權(quán)、動產(chǎn)、不動產(chǎn)和知識產(chǎn)權(quán)等多種多樣的財產(chǎn)形式，在慈善信托的運用少之又少。原因是采取非現(xiàn)金時的股權(quán)捐贈時，捐贈人享受的稅收優(yōu)惠力度很小。在捐贈人以股權(quán)作為慈善財產(chǎn)設立慈善信托時，捐贈人捐贈的股權(quán)視同股權(quán)銷售，需要繳納相當高的所得稅，高額的稅負可能會打消捐贈人的捐贈意圖，或者導致慈善財產(chǎn)流向海外。稅收激勵政策的不到位，也是導致我國慈善信托財產(chǎn)過于單一的重要原因。第三，稅收激勵制度沒有統(tǒng)一集中的規(guī)定。目前，缺乏規(guī)定慈善信托稅收優(yōu)惠政策的統(tǒng)一的法律，包括稅法也沒有有關規(guī)定，所以在從事慈善事業(yè)時，關于慈善信托的當事人（委托人、受益人）各自能夠享受的哪種稅收優(yōu)惠，享受多大程度的稅收優(yōu)惠，以及捐贈不同種類的慈善財產(chǎn)時，慈善當事人能夠享受哪種稅收優(yōu)惠和多大程度的稅收優(yōu)惠的規(guī)定，也是分散于《慈善法》《信托法》《所得稅法實施條例》《關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的通知》等一系列法律法規(guī)，甚至是更為分散的通知或條例中，導致在慈善信托設立時，確定慈善當事人享有稅收優(yōu)惠種類和力度很困難。

（三）《慈善法》支撐慈善信托發(fā)展問題。梳理國內(nèi)外相關研究發(fā)現(xiàn)，我國慈善信托蓬勃發(fā)展的同時，相對于英美等發(fā)達國家而言，現(xiàn)行《慈善法》原則性規(guī)定較多，具體實施細則較少，可操作性不強。很多法規(guī)只是對慈善組織進行了一般性的要求，而沒有對具體實施做出明確的指導，沒有說明內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應該由哪幾個部分組成，也沒有法律規(guī)定執(zhí)行、決策和監(jiān)督的具體職責權(quán)限，這樣的結(jié)果導致不同的慈善組織對職責權(quán)限的劃分不同，這樣會出現(xiàn)慈善組織有效運營困難問題。

四、完善我國慈善信托政策建議

根據(jù)前文的分析，本文主要從慈善信托的監(jiān)管機制以及稅收優(yōu)惠政策方面提出相關的政策建議：

（一）完善我國慈善信托監(jiān)管機制。第一，成立慈善信托政府監(jiān)管機構(gòu)。建議成立統(tǒng)一的慈善監(jiān)督委員會，設立全國統(tǒng)一的、獨立的政府監(jiān)管部門。這不僅可以在慈善當事人的權(quán)益受到侵害時，方便當事人向統(tǒng)一監(jiān)管部門投訴或舉報，還可以實現(xiàn)政府對慈善信托監(jiān)管的信息共享，降低政府對慈善信托的監(jiān)管成本。第二，加強社會公眾對慈善信托的監(jiān)管。政府應該建設統(tǒng)一的信息公開平臺，并且強制要求慈善信托的受托人，每年或半年定期地在信息公開平臺上披露以下的信息：能夠反映慈善財產(chǎn)使用情況的財務報表、與慈善信托當事人（捐贈人、委托人、受托人等）有重大相關關系的關聯(lián)方的信息披露；慈善信托財產(chǎn)與委托人財產(chǎn)是否獨立的情況；慈善信托目的變更或終止之后的財產(chǎn)處理情況；慈善信托相關事務的處理情況；慈善當事人的信用情況以及其他不能在財務報表中反映的表外事項。第三，鼓勵利用第三方機構(gòu)進行監(jiān)督。《信托法》要求慈善信托必須設立信托監(jiān)察人，并且需要由公益事業(yè)管理機構(gòu)審核，提高了設立監(jiān)察人的成本。相反《慈善法》倒是給信托監(jiān)察人的設立降低了要求，體現(xiàn)了委托人的充分自愿原則，但是同時引來的問題就是當設立信托監(jiān)察人不再是慈善信托的強制性要求時，會增加受托人侵占或挪用慈善財產(chǎn)的機會，增加道德風險發(fā)生的可能性。所以國家應該鼓勵慈善組織主動設置信托監(jiān)察人，降低信托監(jiān)察人的設立門檻。但同時慈善信托監(jiān)察人的設立又不能完全任意化，因為聘請專業(yè)的律師事務所或會計師事務所作為第三方監(jiān)察，可以充分利用第三方的專業(yè)知識，加強對慈善信托事務的監(jiān)管。

（二）完善我國慈善信托稅收優(yōu)惠政策。相比于政府通過稅收提供公共物品，直接對從事慈善信托的當事人減少稅收，會降低從事慈善事業(yè)的成本，并且提高社會公眾、企業(yè)法人以及慈善組織從事慈善事業(yè)的積極性。第一，從法律制定層面完善。建議能夠在《慈善法》的慈善信托一章中，減少一般性的要求，譬如扶貧目的的慈善活動應當享受特殊的稅收優(yōu)惠，增加明確針對慈善信托當事人、捐贈物的種類，不同性質(zhì)的捐贈人能夠享受的稅收優(yōu)惠細則，譬如捐贈物是企業(yè)股權(quán)時，應當給捐贈人（企業(yè)或個人）怎樣的稅收優(yōu)惠。而且要細化慈善信托稅收優(yōu)惠政策，讓慈善信托真正做到稅收優(yōu)惠有法可依，這樣可以讓慈善捐贈人在捐贈時更方便地了解稅收優(yōu)惠政策，降低捐贈成本。第二，從針對不同種類捐贈物給予相應的稅收優(yōu)惠方面完善。在我國的《慈善法》中沒有規(guī)定捐贈人捐贈不同性質(zhì)的慈善財產(chǎn)時，具體可以享受的稅收優(yōu)惠政策，只規(guī)定當捐贈人捐贈實物、有價證券、股權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)給慈善組織時，依法免征權(quán)利轉(zhuǎn)讓的相關行政事業(yè)型費用，沒有實質(zhì)性的促進作用。建議可以針對不同性質(zhì)的慈善財產(chǎn)，做出相應的稅收優(yōu)惠政策。譬如，當捐贈物是公司股權(quán)時，以股權(quán)的歷史成本而不是公允價值對捐贈人征稅，并且不重復對捐贈人和受益人征稅；當捐贈物是房產(chǎn)等不動產(chǎn)時，可以對捐贈人實施減半征收土地稅等優(yōu)惠力度。第三，從平等對待不同性質(zhì)的慈善信托受托人方面完善。建議在處理相同或類似的慈善信托事務時，法律可以給予慈善組織和信托公司平等的稅收優(yōu)惠程度，只要經(jīng)過政府審查并且符合從事慈善事業(yè)的受托人，法律應該給予公平的對待，比如可以開具國務院同意印發(fā)的捐贈票據(jù)，對慈善財產(chǎn)的募集或投資享受同等的稅收優(yōu)惠。當然這可能會增加政府審核慈善信托受托人資格的難度，但法律仍然需要公平對待慈善信托受托人，才能體現(xiàn)法律的“三公原則”，并且如果慈善組織和信托公司都可以開具捐贈票據(jù)，捐贈人可以根據(jù)自己的慈善目的自由選擇受托人，不受享受稅收優(yōu)惠程度不同的限制，能夠方便慈善信托捐贈人，增加捐贈人的選擇，也可以豐富我國的慈善信托模式，促進慈善事業(yè)的發(fā)展。