杭州海關(guān)關(guān)稅處課題組

稅收，是對(duì)納稅人財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移，是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法侵害，是單向無償?shù)模遣痪哂兄苯?、顯性、個(gè)體意義上對(duì)等給付的行為，納稅人天生具備減輕甚至排除稅收負(fù)擔(dān)的“本能欲望”和“逃稅動(dòng)機(jī)”。與之相對(duì)，海關(guān)作為征稅者，在稅收制度的制定或執(zhí)行上也易出現(xiàn)類似“本能傾向”，如部分管理者常常會(huì)在缺乏深入調(diào)查納稅人需求、未廣泛征求納稅人意見的情況下，僅憑經(jīng)驗(yàn)或從方便管理的角度出發(fā)，推出不切實(shí)際的納稅措施，這種傾向不僅容易浪費(fèi)行政資源，而且無法真正提高辦稅效率，甚至還會(huì)成為納稅人的一種負(fù)擔(dān)。因此，為真正實(shí)現(xiàn)征納雙方的互利共贏，首要任務(wù)是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)海關(guān)思維模式，要以納稅人為主視角，開展系統(tǒng)性分析及全局考量，稅收遵從(tax compliance)理論研究的目的正在于此。

當(dāng)前世界各國對(duì)稅收遵從理論研究的重視程度不斷提高，很多領(lǐng)域甚至將稅收遵從作為戰(zhàn)略思想，但中國對(duì)此研究起步較晚，針對(duì)海關(guān)納稅人的研究更是鮮有成果。稅收遵從理論在中國的首次提出是在《2002年—2006年中國稅收征收管理戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》中。本課題組秉承直面難題、跨越思考、理性分析、重在解決的基本理念，選取海關(guān)屬地納稅人管理為研究對(duì)象，通過應(yīng)用稅收遵從理論，從多視角切入分析當(dāng)前存在的問題，查找差距，進(jìn)而探討如何優(yōu)化改革，以期拋磚引玉，為稅收遵從理論實(shí)踐應(yīng)用及海關(guān)全面深化改革提供一種思路。

一、稅收遵從分析及引導(dǎo)對(duì)策

全國通關(guān)一體化改革以來，通關(guān)模式和稅收征管方式均發(fā)生了巨大的變革，屬地納稅人管理作為改革的重要組成部分意義重大、作用關(guān)鍵，但其在實(shí)際推進(jìn)中由于存在諸多矛盾問題，改革效果、進(jìn)度與預(yù)期仍存在較大差距。課題組根據(jù)前期調(diào)研結(jié)果，分別從被動(dòng)性遵從、主動(dòng)性遵從、懶惰性遵從這3個(gè)納稅人視角切入，對(duì)12個(gè)方面的41個(gè)具體問題開展稅收遵從分析并提出引導(dǎo)對(duì)策。

(一)被動(dòng)性遵從

被動(dòng)性遵從是指通過完善的稅收制度和嚴(yán)密的征管體制，使納稅人沒有機(jī)會(huì)或畏懼懲處風(fēng)險(xiǎn)而放棄逃稅的遵從行為。當(dāng)前，屬地納稅人管理尚未在理念、方法、手段上實(shí)現(xiàn)根本性突破，與改革新要求仍存在差距：

1.管控能力不足。稅收管理存在重“商品”輕“企業(yè)”的傾向，對(duì)納稅人偷逃稅行為和行業(yè)現(xiàn)狀所引發(fā)的稅收風(fēng)險(xiǎn)研究有限；現(xiàn)有風(fēng)控手段與新的商業(yè)、金融、物流模式存在不適，難以有效防控經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等原因?qū)е碌男滦投愂樟魇?；稅收風(fēng)險(xiǎn)篩查精度不高、覆蓋面不全，存在平均施力的情況；風(fēng)險(xiǎn)管控能力與申報(bào)模式改革推進(jìn)存在不同步、不匹配的問題，如特許權(quán)使用費(fèi)，由于普遍具有隱蔽性、滯后性，若在口岸申報(bào)，存在申報(bào)分散難以統(tǒng)一管控等問題。

2.數(shù)據(jù)支撐不力。業(yè)務(wù)系統(tǒng)條塊分割現(xiàn)象較為明顯，交流不暢，數(shù)據(jù)信息和情報(bào)的采集、交換、應(yīng)用機(jī)制有待進(jìn)一步完善；征管信息對(duì)稱性問題尚未得到有效解決；屬地海關(guān)對(duì)異地報(bào)關(guān)單缺乏管轄權(quán)，難以對(duì)申報(bào)工作進(jìn)行規(guī)范化管理，存在較大數(shù)據(jù)失真風(fēng)險(xiǎn)；數(shù)據(jù)比對(duì)分析手段落后，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)應(yīng)用較少，規(guī)模效應(yīng)未形成；信息系統(tǒng)存在滯后的問題，如非洲進(jìn)口原木價(jià)格受當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)影響，實(shí)際貨幣成交價(jià)格和黑市貨幣兌換價(jià)格存在巨大差距，現(xiàn)有海關(guān)估價(jià)系統(tǒng)數(shù)據(jù)難以有效支撐審價(jià)工作的開展。

3.人才隊(duì)伍不穩(wěn)。隨全國通關(guān)一體化改革持續(xù)推進(jìn)，關(guān)稅及原審單人員被大量分流至其它崗位，專業(yè)人才流失情況嚴(yán)重，且關(guān)稅崗位上升通道狹窄，隊(duì)伍穩(wěn)定性受到影響；屬地海關(guān)關(guān)稅職能定位發(fā)生變化，相關(guān)專業(yè)技術(shù)存在被“弱化”“邊緣化”的傾向；審價(jià)、歸類等專業(yè)技術(shù)缺乏連續(xù)有效的傳承載體，而“集約管理，流水作業(yè)”的模式易使新關(guān)稅人員“只見樹木不知森林”，導(dǎo)致專業(yè)技能零星化，不利于有序傳承，影響關(guān)稅隊(duì)伍的可持續(xù)發(fā)展。

4.協(xié)同效果不佳。稅收征管局與屬地海關(guān)分工職責(zé)有待進(jìn)一步厘清，“指導(dǎo)作用”“比較優(yōu)勢”未充分體現(xiàn)(1)稅收征管局的主要優(yōu)勢是體現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)和防范行業(yè)性、跨關(guān)區(qū)、全局性的，以及涉及稅款較大的重大風(fēng)險(xiǎn)，但從其能力資源以及風(fēng)險(xiǎn)處置的效率和方式來看，各個(gè)屬地海關(guān)單獨(dú)的、非代表性、區(qū)域性的風(fēng)險(xiǎn)，稅收征管局在目前的情況下還難以關(guān)注，或者說不具備相應(yīng)的優(yōu)勢。；屬地海關(guān)與口岸海關(guān)聯(lián)系不暢，執(zhí)法統(tǒng)一性難以保障，存在“稅往低處流”及違規(guī)貨物口岸漂移風(fēng)險(xiǎn)；屬地海關(guān)與外匯管理、公安、稅務(wù)、銀行等部門、直屬海關(guān)與隸屬海關(guān)各部門、關(guān)稅部門與緝私、稽查、企管等部門的聯(lián)系配合有待加強(qiáng)，尚未形成縱橫多維協(xié)同防控體系。

(二)主動(dòng)性遵從

主動(dòng)性遵從是指納稅人基于對(duì)國家稅法價(jià)值認(rèn)同或自身利益權(quán)衡而表現(xiàn)出的遵從行為。引導(dǎo)主動(dòng)性遵從分析必須以納稅人為主視角，要避免供需不對(duì)路的情況，需綜合考量稅收制度、征管模式、納稅人心理、政府公信度等方面問題。

1.稅負(fù)難顯公平。稅負(fù)公平指相同條件下納稅人應(yīng)被給予同等對(duì)待，承擔(dān)相同稅負(fù)。加貿(mào)料件內(nèi)銷與一般進(jìn)口貨物審價(jià)規(guī)定不同，(2)《中華人民共和國海關(guān)審定內(nèi)銷保稅貨物完稅價(jià)格辦法》第五條規(guī)定“來料加工進(jìn)口料件或者其制成品(包括殘次品)內(nèi)銷時(shí)，海關(guān)以接受內(nèi)銷申報(bào)的同時(shí)或者大約同時(shí)進(jìn)口的與料件相同或者類似的保稅貨物的進(jìn)口成交價(jià)格為基礎(chǔ)審查確定完稅價(jià)格”而《中華人民共和國海關(guān)審定進(jìn)出口貨物完稅價(jià)格辦法》第十九條和第二十條規(guī)定“相同貨物成交價(jià)格估價(jià)方法”和“類似貨物成交價(jià)格估價(jià)方法”時(shí)，是以與進(jìn)口貨物同時(shí)或者大約同時(shí)向中華人民共和國境內(nèi)銷售的相同或類似貨物的成交價(jià)格為基礎(chǔ)。導(dǎo)致相同貨物在審定價(jià)格時(shí)由于時(shí)間節(jié)點(diǎn)不同而存在價(jià)格差異，影響縱向公平；(3)縱向公平則是根據(jù)支付能力或獲得的收入對(duì)經(jīng)濟(jì)條件不同的人予以不同的對(duì)待。海關(guān)總署2019年第58號(hào)公告雖明確企業(yè)特許權(quán)使用費(fèi)申報(bào)義務(wù)，但受人力、技術(shù)、手段等因素限制，屬地海關(guān)缺乏后續(xù)管控能力，導(dǎo)致主動(dòng)申報(bào)的企業(yè)往往承擔(dān)更多稅負(fù)，使橫向公平(4)橫向公平指經(jīng)濟(jì)條件相同的人應(yīng)當(dāng)交納相同的稅款。受到影響；歸類、審價(jià)等涉稅工作專業(yè)性強(qiáng)，現(xiàn)有作業(yè)模式受主觀影響大，難以確保完全公平。

2.通關(guān)難言順暢。審價(jià)作業(yè)效率不高，歸類疑難認(rèn)定操作性不強(qiáng)等問題依然存在，容易成為通關(guān)瓶頸；屬地、口岸海關(guān)間缺少執(zhí)法互認(rèn)機(jī)制，結(jié)果不互通、不借鑒，存在“重復(fù)作業(yè)”情況，甚至發(fā)生“神仙打架”，使企業(yè)無所適從；查異系統(tǒng)后續(xù)銜接存在問題，改單將被判定“影響統(tǒng)計(jì)”進(jìn)入“兩簡案件”，企業(yè)在屬地海關(guān)幫助下，仍存在溝通難度大，處置耗時(shí)長、流程繁瑣等問題，難言順暢。

3.地位難保平等。納稅人在與海關(guān)各類“磋商”中，希望雙方地位平等或近似平等，但現(xiàn)行制度中更多考慮的是履行海關(guān)稅收征管職能，確保應(yīng)收盡收，尚未以“稅收遵從”為主導(dǎo)，易使海關(guān)“身在高處”而不益于平等交流，如擔(dān)保制度未設(shè)置可參考量化標(biāo)準(zhǔn)，海關(guān)為防控稅收風(fēng)險(xiǎn)可征收較高保證金，這加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，舉證責(zé)任倒置也有悖于“誰主張誰舉證”的法治思維。

4.遵從難以驅(qū)動(dòng)?！艾F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”亞當(dāng)·斯密(Adam Smith)(5)亞當(dāng)·斯密(1723年6月5日-1790年7月17日)，被認(rèn)為“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”和“自由企業(yè)的守護(hù)神”，有《國富論》《道德情操論》等著作。認(rèn)為“利益驅(qū)動(dòng)”是經(jīng)濟(jì)主體的主要?jiǎng)訖C(jī)。當(dāng)前，差別化管理的法律地位尚未明確，缺乏可執(zhí)行的程序、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，導(dǎo)致屬地海關(guān)對(duì)守法納稅人缺乏激勵(lì)手段，既無“額外”便利也無“定制”(6)現(xiàn)有的政策優(yōu)惠基本上是配合稅則委員會(huì)、財(cái)政部等部門的普惠性政策。優(yōu)惠，難以正向驅(qū)動(dòng)納稅人遵從行為，事實(shí)上這也間接導(dǎo)致不少企業(yè)對(duì)AEO認(rèn)證“無感”，影響信用管理成效；部分法規(guī)與實(shí)際脫節(jié)，影響違法懲戒效果，如《海關(guān)法》和《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》雖明確對(duì)申報(bào)不實(shí)行為可以實(shí)施處罰，但未就如何認(rèn)定“主觀故意”展開細(xì)化，導(dǎo)致現(xiàn)場往往難以執(zhí)行到位，容易滋生企業(yè)僥幸心理，影響稅收遵從。

5.權(quán)益難有保障。稅收法制化水平與依法治稅要求存在差距，政策法規(guī)連續(xù)性不強(qiáng)，影響貿(mào)易可預(yù)期性；納稅人對(duì)海關(guān)審價(jià)結(jié)果存在異議時(shí)雖可申請價(jià)格專業(yè)認(rèn)定，但此類行政救濟(jì)多為內(nèi)部行為，透明度不足，公開性不夠，加之面對(duì)海關(guān)管理者身份，企業(yè)往往放棄使用；納稅人權(quán)益保護(hù)缺乏事后追溯糾偏機(jī)制，從近兩年海關(guān)內(nèi)部執(zhí)法檢查情況來看，仍主要集中在匯率、稅率適用錯(cuò)誤導(dǎo)致少征、漏征稅款等問題上，較少去審視征稅行為是否合理、準(zhǔn)確，有沒有“過頭稅”等問題。

(三)懶惰性遵從

懶惰性遵從是指納稅人既沒有強(qiáng)烈的“逃稅動(dòng)機(jī)”，也不愿意了解復(fù)雜的稅法規(guī)定，受從眾心理或道德因素影響，愿意用便捷方式或通過中介代理(7)這類納稅人往往對(duì)通關(guān)鏈條不熟悉、對(duì)海關(guān)業(yè)務(wù)不了解，甚至從未與海關(guān)直接接觸，因此，其納稅是否遵從受中介代理影響很大。完成申報(bào)，實(shí)現(xiàn)依法納稅的遵從行為，引導(dǎo)這類遵從需解決三方面問題：

1.制度不夠通俗。實(shí)踐中，并非所有納稅不遵從行為都出自主觀故意。以自報(bào)自繳為例，企業(yè)除要了解《海關(guān)法》《關(guān)稅條例》等原則性規(guī)定外，還需從8549個(gè)稅目中確定歸類，要掌握歸類總規(guī)則，并在278萬字的《注釋》中根據(jù)類注、章注、子目注釋逐級(jí)確定；(8)本段“稅目”“注釋”分別指《中華人民共和國進(jìn)出口稅則》2019年版、《進(jìn)出口稅則商品及品目注釋》2017年版。要了解優(yōu)惠、非優(yōu)惠原產(chǎn)地，反傾銷、反補(bǔ)貼政策及各類貿(mào)易協(xié)定，以確定稅種(9)包括最惠國稅率、協(xié)定稅率、特惠稅率、普通稅率、關(guān)稅配額稅率等。稅率適用；要掌握完稅價(jià)格組成，排查成交價(jià)格調(diào)整及應(yīng)稅申報(bào)項(xiàng)目；要掌握規(guī)范申報(bào)要求以準(zhǔn)確填報(bào)報(bào)關(guān)單內(nèi)容等。事實(shí)上，納稅人往往難以清晰掌握稅法本意、稅制規(guī)定、自身義務(wù)及規(guī)范要求，容易因?qū)I(yè)知識(shí)的匱乏而產(chǎn)生納稅不遵從行為。

2.服務(wù)不夠貼心。納稅人在履行納稅義務(wù)時(shí)，海關(guān)應(yīng)為其提供規(guī)范、全面、便捷、經(jīng)濟(jì)的納稅服務(wù)。當(dāng)前，納稅方式多樣性不夠、稅收擔(dān)保推廣不足等問題依然存在，小微企業(yè)便利性受到影響；將較多精力用于“窗口評(píng)比”“滿意度調(diào)查”等形象服務(wù)，未在引導(dǎo)企業(yè)用好海關(guān)征管改革措施，足額享受原產(chǎn)地、稅收優(yōu)惠政策，以及提供歸類指導(dǎo)、價(jià)格預(yù)裁定等專業(yè)納稅服務(wù)方面下足功夫；窗口服務(wù)改革存在“一刀切”問題，未充分考慮部分業(yè)務(wù)特殊性，存在窗口受理后還需現(xiàn)場審核情況，甚至使“最多跑一次”變?yōu)椤岸嗯芤淮巍薄?/p>

3.代理不夠遵從。代理人權(quán)利義務(wù)規(guī)定不夠合理，法律責(zé)任鑒定不夠明確，如“兩簡案件”，其認(rèn)定、處罰內(nèi)容大多只適用于申報(bào)企業(yè)，代理人往往無需對(duì)企業(yè)違規(guī)違法行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，無法促使其認(rèn)真履行審查義務(wù)；屬地海關(guān)對(duì)代理人管控手段不足，如報(bào)關(guān)員資格考試取消后，至今未形成針對(duì)從業(yè)人員的扣分和處罰機(jī)制，(10)當(dāng)前制度設(shè)計(jì)只針對(duì)報(bào)關(guān)企業(yè)有扣分機(jī)制，課題組認(rèn)為有兩方面問題，一是讓報(bào)關(guān)企業(yè)完全承擔(dān)差錯(cuò)并不公平，二是對(duì)流動(dòng)性大的報(bào)關(guān)員缺乏實(shí)際約束力。而全國通關(guān)一體化改革更是取消審單環(huán)節(jié)，弱化了業(yè)務(wù)現(xiàn)場“改作業(yè)”這一重要管理手段；代理“不遵從”行為時(shí)有發(fā)生，或把疏漏責(zé)任推給海關(guān)，或?yàn)槟踩∷嚼?，假借海關(guān)名義向企業(yè)索取各種好處費(fèi)、“包通關(guān)費(fèi)”，抹黑海關(guān)形象，影響執(zhí)法公信力。(11)執(zhí)法公信力指海關(guān)在納稅人心目中的形象地位，公信力直接影響稅收遵從，如果被認(rèn)為是公平、公正、合法、可信的，那么將會(huì)無形中提高稅收遵從度，否則，會(huì)導(dǎo)致遵從度降低。

二、稅收遵從實(shí)現(xiàn)路徑

通過多角度切入，并匯總整合引導(dǎo)對(duì)策，我們不難得出以“人”為本、以“企”為主、雙“管”齊下、因時(shí)“制”宜四條針對(duì)屬地納稅人管理的稅收遵從實(shí)現(xiàn)路徑。

(一)以“人”為本

屬地納稅人管理必須以“人”為本，既要推進(jìn)納稅服務(wù)，提升納稅人滿意度、獲得感，引導(dǎo)納稅人主動(dòng)性遵從的同時(shí)，海關(guān)也要打造關(guān)稅專業(yè)隊(duì)伍，優(yōu)化保障、傳承機(jī)制，激發(fā)干部生機(jī)活力，更要依托技術(shù)革新，清除關(guān)企障礙，構(gòu)建信息對(duì)稱、溝通無礙、征管便利、執(zhí)法統(tǒng)一的征納新格局。

1.以納稅人為本。一是做好政策政務(wù)公開，保障納稅人知情權(quán)，提升貿(mào)易可預(yù)期性和涉稅要素質(zhì)量管理；二是多渠道(12)課題組認(rèn)為，海關(guān)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)涉稅專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)向納稅人提供專業(yè)服務(wù)，甚至可以以政府采購和社會(huì)招標(biāo)的方式購買服務(wù)，委托有一定資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)從事涉稅培訓(xùn)、涉稅服務(wù)等事項(xiàng)。同時(shí)，屬地海關(guān)應(yīng)當(dāng)要對(duì)涉稅中介市場加強(qiáng)監(jiān)督和指導(dǎo)，在鼓勵(lì)市場化優(yōu)質(zhì)服務(wù)的同時(shí)打擊黑中介生存空間。引導(dǎo)納稅人用足用好海關(guān)征管改革措施，足額享受原產(chǎn)地、稅收優(yōu)惠等政策紅利；三是發(fā)揮歸類、審價(jià)、原產(chǎn)地三大技術(shù)優(yōu)勢，推廣預(yù)裁定制度，提供高效便捷的關(guān)稅專業(yè)技術(shù)服務(wù)；四是暢通關(guān)企對(duì)話渠道，尋找合作伙伴，構(gòu)建新型征納關(guān)系，宣傳并樹立正面典型，引導(dǎo)稅收遵從“新風(fēng)尚”；五是明確納稅服務(wù)邊界，(13)納稅服務(wù)邊界包括三個(gè)方面：一是要以幫助納稅人了解和履行法定義務(wù)、行使法定權(quán)利為準(zhǔn)繩確定納稅服務(wù)的法律邊界。明確征納雙方各自的權(quán)利義務(wù)，使納稅服務(wù)既不缺位也不越位；二是要按照公共倫理和公共道德為要求劃定納稅服務(wù)的倫理道德邊界。對(duì)工作人員行為規(guī)范和職業(yè)道德做出明確要求，注重社會(huì)效應(yīng)，以產(chǎn)生正外部性為目標(biāo)，確定服務(wù)邊界；三是以行政成本投入和產(chǎn)出為考量的明確納稅服務(wù)的福利性邊界。納稅服務(wù)的投入不可能超越財(cái)政狀況無限制追回，在增加納稅服務(wù)時(shí)應(yīng)充分考慮財(cái)政支持，考慮投入的行政成本是否帶來納稅人更多數(shù)量的納稅成減少以及關(guān)稅征收成本的減少。在面對(duì)多種納稅服務(wù)方案抉擇時(shí)選擇效益最大化的方案，提高納稅服務(wù)的產(chǎn)出投入比。找準(zhǔn)企業(yè)真實(shí)需求，針對(duì)性開展簡政放權(quán)及拓寬公共服務(wù)外延；六是完善申述救濟(jì)渠道，主動(dòng)提供法律援助、政策答疑，妥善化解執(zhí)法爭議，引導(dǎo)納稅人理性合法表達(dá)利益訴求。

2.以干部隊(duì)伍為本。一是開展關(guān)稅專業(yè)技術(shù)認(rèn)定、任職資格評(píng)定，拓展晉升渠道，保障隊(duì)伍穩(wěn)定性；二是完善專業(yè)知識(shí)傳承渠道，豐富及完善疑難業(yè)務(wù)案例匯編及操作指引；三是強(qiáng)化人才培養(yǎng)，采取“走出去”“請進(jìn)來”、以干代訓(xùn)等形式，完善干部知識(shí)架構(gòu)，提升業(yè)務(wù)技能及實(shí)操水平；四是做好人員“回流”，將精通關(guān)稅專業(yè)知識(shí)人員，重新充實(shí)到驗(yàn)估、納稅人管理等重要崗位；五是完善競爭機(jī)制，設(shè)置關(guān)稅技術(shù)級(jí)別，在職級(jí)晉升、評(píng)優(yōu)評(píng)先等方面實(shí)行差別化待遇，增加隊(duì)伍生機(jī)活力。

3.構(gòu)建人性化系統(tǒng)。依托金關(guān)工程架構(gòu)，根據(jù)“平臺(tái)統(tǒng)一，授權(quán)分離”原則，為納稅人、關(guān)員增加如下功能：一是交流互動(dòng)，覆蓋政務(wù)公開、法規(guī)查詢、在線答疑、互動(dòng)交流、稅政建議等模塊，正面展示海關(guān)形象，實(shí)現(xiàn)關(guān)企便捷對(duì)話，拓寬信息交互渠道，提升征管信息對(duì)稱性，引導(dǎo)納稅人主動(dòng)參與及制定符合稅收遵從和通關(guān)便利的共贏措施；二是智能學(xué)習(xí)，整合法律法規(guī)、政策文件、案例匯編等，為納稅人、關(guān)員量身定制學(xué)習(xí)內(nèi)容，簡化關(guān)稅知識(shí)獲取方式，并采取視頻教學(xué)、在線答題、資格考試等形式，以及學(xué)習(xí)積分兌換獎(jiǎng)勵(lì)、沖抵差錯(cuò)率等措施，增強(qiáng)學(xué)習(xí)獲得感；三是通關(guān)輔助，海關(guān)端以統(tǒng)一執(zhí)法尺度，解決疑難問題為主，增加“兩簡”案值識(shí)別、同名異歸類提醒、執(zhí)法差錯(cuò)預(yù)警以及一鍵案件移交、案例匹配查詢、疑難問題上報(bào)等模塊，納稅人端以輔助辦理海關(guān)手續(xù)為主，通過對(duì)接納稅人評(píng)估體系，提供差別化服務(wù)，如預(yù)裁定申請、暫緩提交資料、在線行政審批、快速救濟(jì)申訴、預(yù)約納稅服務(wù)等，多角度引導(dǎo)稅收遵從。

(二)以“企”為主

屬地納稅人管理必須轉(zhuǎn)變理念，適應(yīng)由貨物管理轉(zhuǎn)向“以企業(yè)為單元”管理的新模式，要以稅收遵從為引導(dǎo)，完善屬地納稅人底賬，綜合評(píng)估稅收風(fēng)險(xiǎn)、稅收遵從情況，并據(jù)此實(shí)施差別化管理。

1.完善納稅人底賬。一是利用H2018全國海關(guān)大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)云擎項(xiàng)目，結(jié)合“上海云”等數(shù)據(jù)，打通業(yè)務(wù)系統(tǒng)隔離，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源共享；二是依托電子口岸、單一窗口和社會(huì)信用系統(tǒng)，構(gòu)建與工商、外匯管理、稅務(wù)等部門數(shù)據(jù)交互通道，打破“信息孤島”；三是完善屬地企業(yè)行業(yè)信息、稅收征管績效信息，破解信息對(duì)稱難題；四是開發(fā)數(shù)理統(tǒng)計(jì)模型，形成多維度、可視化屬地納稅人底賬。

2.開展雙項(xiàng)評(píng)估。一是稅收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)納稅人整體信用、稅收負(fù)擔(dān)、收付匯情況、違法違規(guī)案件、價(jià)格波動(dòng)率、口岸平行價(jià)格離散度等數(shù)據(jù)采集評(píng)估，開展風(fēng)險(xiǎn)“畫像”，及時(shí)掌握并向稅管局、屬地、口岸海關(guān)預(yù)警企業(yè)異動(dòng)信息；二是稅收遵從評(píng)估，以納稅人配合海關(guān)工作為基礎(chǔ)，對(duì)自報(bào)自繳、匯總征稅、關(guān)稅保證保險(xiǎn)、納稅時(shí)效、規(guī)范申報(bào)率、預(yù)裁定執(zhí)行率等方面綜合評(píng)估。

3.實(shí)施差別化管理。(14)“實(shí)質(zhì)法治”理論認(rèn)為：在當(dāng)行政法對(duì)行政行為和相對(duì)人行為采取了相同的規(guī)范形式的條件下，不論相對(duì)人行為還是行政行為，只要不違反行政法規(guī)范的規(guī)定都應(yīng)視為合法。而差別化管理的法律屬性就是一種“對(duì)納稅人身份及通關(guān)法律事實(shí)的行政確認(rèn)行為”，現(xiàn)代法理學(xué)中“行政確認(rèn)行為作為一種羈束性行政行為，由客觀事實(shí)和法律規(guī)范所決定的，有的還受到技術(shù)性規(guī)范的制約，缺乏自由裁量的空間，對(duì)行政機(jī)關(guān)和管理相對(duì)人都適用了相同的規(guī)范條件”。因此，本課題組認(rèn)為海關(guān)實(shí)施差別化管理，并不構(gòu)成違法。一是細(xì)化差別化管理標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)證程序，結(jié)合行業(yè)經(jīng)營模式、貿(mào)易物流方式，設(shè)計(jì)完善征管作業(yè)流程；二是豐富便利舉措內(nèi)容，拉開等次，讓守法企業(yè)利益充分得償，推動(dòng)稅收征管由海關(guān)主導(dǎo)向企業(yè)自律轉(zhuǎn)變，如提高繳稅便利性，降低企業(yè)人力、時(shí)間成本；以“兩步申報(bào)”為切入點(diǎn)，縮短大額增值稅繳納至抵扣時(shí)間，減輕企業(yè)資金成本；適度降低查驗(yàn)率，提高通關(guān)效率；優(yōu)先提供預(yù)裁定服務(wù)，以及企業(yè)增信擔(dān)保、關(guān)稅保證保險(xiǎn)等；三是對(duì)失信或遵從度低的企業(yè)設(shè)置浮動(dòng)擔(dān)保金，可根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)情況，上浮擔(dān)保比率，如稅款額的150%，以防范稅收流失；四是對(duì)失信或遵從度低的企業(yè)開展“灰名單”管理，對(duì)名單內(nèi)企業(yè)強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管，開展聯(lián)合震懾。

(三)雙“管”齊下

屬地納稅人管理必須雙“管”齊下，既要重視納稅人風(fēng)險(xiǎn)管控，防范稅收流失，也要強(qiáng)化代理人管理，引導(dǎo)代理性稅收遵從。

1.風(fēng)險(xiǎn)管控。一是結(jié)合“兩步申報(bào)”改革，明確納稅人評(píng)估、規(guī)范申報(bào)管理由屬地海關(guān)負(fù)責(zé)，尤其是涉及特許權(quán)使用費(fèi)等情事的，企業(yè)應(yīng)向?qū)俚睾ｊP(guān)進(jìn)行“第二步”完整申報(bào)，要防止事權(quán)不清導(dǎo)致職能錯(cuò)位、越位甚至缺位；二是由稅收征管局牽頭協(xié)調(diào)疑難問題，通報(bào)結(jié)果并作“先例”予以遵循，提升執(zhí)法統(tǒng)一性；三是建大企業(yè)專管員制度，負(fù)責(zé)日常稅收征管、屬地納稅企業(yè)管理，形成關(guān)企聯(lián)系紐帶，引導(dǎo)企業(yè)自律管理；四是充分發(fā)揮稅收征管局、屬地海關(guān)、口岸海關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)防控中的比較優(yōu)勢，形成屬地海關(guān)以企業(yè)為單元、口岸海關(guān)以貨物為單元、稅收征管局以商品及行業(yè)為單元的稅收征管和風(fēng)險(xiǎn)防控體系，其中稅收征管局要重點(diǎn)防控行業(yè)性、跨關(guān)區(qū)等重大風(fēng)險(xiǎn)，屬地海關(guān)要優(yōu)先關(guān)注局部的、獨(dú)特的稅收風(fēng)險(xiǎn)；五是強(qiáng)化海關(guān)與外單位、稅收征管局與屬地及口岸海關(guān)、直屬海關(guān)與隸屬海關(guān)、關(guān)稅與其他部門的聯(lián)系配合，優(yōu)化溝通、協(xié)作、互助機(jī)制，提升協(xié)同防控效果。

2.代理人管理。一是在《海關(guān)法》《海關(guān)行政處罰條例》層面明確代理人“合理審查”義務(wù)具體內(nèi)容以及法律責(zé)任劃分，對(duì)因代理人原因?qū)е碌淖咚竭`規(guī)行為，要從嚴(yán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性懲戒；二是以代理企業(yè)為單元進(jìn)行申報(bào)質(zhì)量考核，設(shè)置違規(guī)率、差錯(cuò)率、規(guī)范率“黑名單”，形成“代理人→納稅人”壓力傳導(dǎo)，提升規(guī)范申報(bào)質(zhì)量；三是建立代理退出機(jī)制，對(duì)年度內(nèi)差錯(cuò)率超屬地平均值1倍以上代理企業(yè)或人員采取強(qiáng)制退出，并對(duì)其法人、報(bào)關(guān)員設(shè)置一定期限內(nèi)不得重新設(shè)立代理企業(yè)、從事相關(guān)業(yè)務(wù)的限制性門檻，形成倒逼機(jī)制，引導(dǎo)代理人稅收遵從。

(四)因時(shí)“制”宜

屬地納稅人管理制度改革必須因時(shí)制宜，要做好稅政研究，及時(shí)調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)、征管機(jī)制，也要完善考核評(píng)估制度，保證政策執(zhí)行不虛不空不偏。

1.完善法規(guī)制度。一是填補(bǔ)制度空白，積極應(yīng)對(duì)新形勢新要求，解決新矛盾新困難，要建立健全與“全通模式”“屬地管理”“兩步申報(bào)”等改革相協(xié)調(diào)的法律制度體系；(15)本文提及的法律制度體系包括軟法(soft law)，近年來以羅豪才教授、姜明安教授、宋功德教授為代表的行政法學(xué)界著名學(xué)者提出軟法治理，他們認(rèn)為，法作為一種社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，應(yīng)當(dāng)區(qū)分各種社會(huì)關(guān)系秩序化的難易程度選擇強(qiáng)弱有別的規(guī)范去調(diào)整，濫用國家強(qiáng)制不但會(huì)浪費(fèi)法治資源，還會(huì)損及法律之治的正當(dāng)性。建設(shè)法治國家，特別是法治社會(huì)，要倚重軟法之治，現(xiàn)代法治應(yīng)當(dāng)尋求更多協(xié)商、可以運(yùn)用更少強(qiáng)制、能夠?qū)崿F(xiàn)更高自由。二是調(diào)整部分規(guī)章制度，如修訂整合海關(guān)總署令211、213號(hào)，統(tǒng)一加貿(mào)內(nèi)銷與一般貨物審價(jià)規(guī)定，保障稅負(fù)公平，同時(shí)要著力清理解決機(jī)構(gòu)改革后部分制度標(biāo)準(zhǔn)不一、自相矛盾等問題；三是明確責(zé)任義務(wù)，要以《海關(guān)法》修訂、《關(guān)稅法》制定為契機(jī)，細(xì)化海關(guān)稅收征管中的有限責(zé)任，以及企業(yè)自報(bào)自繳具體責(zé)任義務(wù)內(nèi)容；四是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)減少關(guān)稅稅級(jí)，對(duì)于結(jié)構(gòu)、功能或成分、作用相近的商品，應(yīng)當(dāng)適用相同稅率，以助實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平，提高進(jìn)貿(mào)易便利及執(zhí)法統(tǒng)一性；五是豐富計(jì)征方式，如對(duì)廢舊物資進(jìn)口采取從量計(jì)征，既解決審價(jià)難題，也通過增加進(jìn)口成本，抑制固廢、洋垃圾進(jìn)境，發(fā)揮關(guān)稅調(diào)節(jié)作用。

2.優(yōu)化考核評(píng)估。一是轉(zhuǎn)變理念，由政府本位轉(zhuǎn)向社會(huì)本位，以引導(dǎo)稅收遵從為目標(biāo)，將企業(yè)評(píng)估納入海關(guān)績效考核，科學(xué)量化海關(guān)服務(wù)；二是合理考核，如風(fēng)控類指標(biāo)，不僅要衡量屬地海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)水平，也要考核稅收征管局匯總風(fēng)險(xiǎn)以及二次提煉能力；三是重視長遠(yuǎn)，要通過考核評(píng)估找準(zhǔn)屬地納稅人管理矛盾核心，化解潛在風(fēng)險(xiǎn)及沖突；四是做好公開，要推進(jìn)考核評(píng)估過程、結(jié)果公開化，凸顯納稅人參與主體地位，重視并保護(hù)其合法權(quán)利及合理訴求；五是擴(kuò)大影響，要結(jié)合企管指標(biāo)，將納稅人評(píng)估結(jié)果整體納入工商、稅務(wù)等部門“征信檔案”，形成共振效應(yīng)。