●張 婷

山西是我國最典型的主要依靠礦產(chǎn)資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)的省份之一。在為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的同時，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、所有制結(jié)構(gòu)畸形化、要素稟賦初級化等諸多問題也愈發(fā)凸顯，嚴(yán)重影響了全省經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，轉(zhuǎn)型改革格外迫切。財稅政策作為重要的經(jīng)濟(jì)杠桿和調(diào)控工具，在推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中起著舉足輕重的作用，因此，有必要對如何創(chuàng)新財稅政策、深化財稅體制改革進(jìn)行深入研究，為政府決策提供思路和依據(jù)。

一、山西資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀

（一）單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在轉(zhuǎn)變

近年來，山西全力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重心逐漸由第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。2011—2018年，第二產(chǎn)業(yè)比重由58.6%下降到42.2%，第三產(chǎn)業(yè)比重由35.7%提升至53.4%，服務(wù)業(yè)支撐起全省經(jīng)濟(jì)的半壁江山，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)向好變化。2018年，服務(wù)業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)率達(dá)到71.7%，比第二產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率高出45.1個百分點(diǎn)。新興產(chǎn)業(yè)成長步伐加快，規(guī)模以上工業(yè)中，采礦業(yè)增加值同比降低0.2%，而戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值同比增長14%，超出同期工業(yè)增速9.9個百分點(diǎn)，占到規(guī)模以上工業(yè)增加值的9.8%，成為帶動全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新生力量。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中，高端裝備制造業(yè)、新能源汽車產(chǎn)業(yè)、新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)增長迅速，增速分別達(dá)到25.0%、38.6%和21.2%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。

（二）非公經(jīng)濟(jì)不斷壯大

山西民營經(jīng)濟(jì)在改革大潮中逐漸成長，由國有經(jīng)濟(jì)的有益補(bǔ)充成長為國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。2017年，全省共有私營企業(yè)39.04萬個，在內(nèi)資企業(yè)法人中占比91%，較2011年比重提高27.7個百分點(diǎn)。民營企業(yè)數(shù)量大幅增長，2017年全年新增數(shù)5.5萬個，較上年增長17.5%，平均每月增加4583個；涉足行業(yè)不斷擴(kuò)展，由傳統(tǒng)的技術(shù)含量較低的采煤、煉焦、冶金行業(yè)，擴(kuò)展至現(xiàn)今的醫(yī)藥、汽車等高端制造業(yè)；創(chuàng)新發(fā)展步伐亦是愈發(fā)加快，2018年全省民營科技企業(yè)數(shù)量達(dá)到810家，較上年增加228家，增速達(dá)到39.2%。

（三）創(chuàng)新主體加速成長

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。近年來，全省創(chuàng)新引領(lǐng)轉(zhuǎn)型發(fā)展取得了積極成效，而企業(yè)作為創(chuàng)新的主體發(fā)揮了重要作用。2012—2017年，全省高新技術(shù)企業(yè)由290家增加到1117家，年均增速達(dá)到30.9%。2017年，國家級企業(yè)技術(shù)中心發(fā)展到26家，省級企業(yè)技術(shù)中心270家，省級及以上眾創(chuàng)空間184家，各類科技創(chuàng)新類平臺加快發(fā)展，企業(yè)創(chuàng)新能力逐漸提升。在高端裝備制造、新能源汽車、新材料、新能源、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，山西涌現(xiàn)出一批具有一定全國影響的高新技術(shù)企業(yè)，如太原的羅克佳華物聯(lián)網(wǎng)、太重智能風(fēng)電，陽泉的陽煤集團(tuán)山西吉天利科技有限公司、中興環(huán)能，晉城的蘭花藥業(yè)、皇城相府藥業(yè)等。

（四）科技支撐作用逐漸增強(qiáng)

經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下，以R&D為核心的科技創(chuàng)新活動是經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變與生產(chǎn)效率提高的關(guān)鍵。2017年，全省R&D經(jīng)費(fèi)投入148.2億元，較2000年高出14倍。隨著高技術(shù)產(chǎn)業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)支出的提升，全省專利申請數(shù)與授權(quán)數(shù)也得到了相應(yīng)的提高。2017年，全省專利申請數(shù)和專利授權(quán)數(shù)分別達(dá)到20697件和11311件，是2000年的14倍和11.7倍，科研對經(jīng)濟(jì)的支撐作用呈現(xiàn)出增強(qiáng)態(tài)勢。

（五）生態(tài)建設(shè)成效顯現(xiàn)

近年來，山西扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，通過“全方位、全地域、全過程”開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)，環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。2017年，全省大氣污染物二氧化硫、氮氧化物排放量分別較2015年下降10.9%和10.4%，地表水優(yōu)良斷面比例較2012年提高7.5個百分點(diǎn)，重度污染斷面比例下降4.3個百分點(diǎn)，以汾河谷地為中心的地下水位連續(xù)保持10年回升。同時，全省堅持不懈治理水土流失，截至目前累計治理面積達(dá)到60%以上，39個縣（市、區(qū)）森林覆蓋率超過30%，生態(tài)環(huán)境狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)。

二、存在的問題

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡問題仍然存在

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的重要指標(biāo)。2016年，山西采礦業(yè)增加值在地區(qū)生產(chǎn)總值中占比15.62%，雖較2011年占比34.13%明顯降低，但全省仍有近1/6的GDP源自于采礦業(yè)?！懊航挂彪姟彼拇笮袠I(yè)在地區(qū)生產(chǎn)總值中占比22.9%，比重較2011年降低了22.12個百分點(diǎn)，但依然有超過1/5的GDP源自“煤焦冶電”所組成的資源型產(chǎn)業(yè)（見圖1）。全省稅收情況同樣可以反映出資源型產(chǎn)業(yè)在財政經(jīng)濟(jì)中的分量。2018年，采礦業(yè)稅收收入在全省稅收收入中的占比為43.24%，對稅收增收的貢獻(xiàn)率38.3%，“煤焦冶電”組成的資源型產(chǎn)業(yè)稅收收入占全省稅收總額的52.8%，稅收貢獻(xiàn)率高達(dá)57.5%，可見，全省財政經(jīng)濟(jì)的資源依賴程度依然較高。而戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)?？偭枯^小且層次偏低，對經(jīng)濟(jì)增長的引領(lǐng)作用不強(qiáng)。2018年，全省高技術(shù)產(chǎn)業(yè)（制造業(yè)）增加值占全省規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重僅為4.9%，與全國13.9%的平均水平相比差距很大，相差9個百分點(diǎn)。

服務(wù)業(yè)占全省GDP的比重雖有上升，對GDP增長的貢獻(xiàn)率也高于第二產(chǎn)業(yè)，但這主要是受“煤焦冶電”等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長乏力影響。第二產(chǎn)業(yè)增速的放緩在一定程度上突出了服務(wù)業(yè)的地位，但從根本上來講，山西服務(wù)業(yè)的發(fā)展仍很滯后。全省服務(wù)業(yè)仍是以傳統(tǒng)型服務(wù)業(yè)和消費(fèi)性服務(wù)業(yè)為主，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展不足。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中，又以批發(fā)服務(wù)、貨物運(yùn)輸、倉儲服務(wù)等傳統(tǒng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)占主體，而研發(fā)設(shè)計、節(jié)能環(huán)保、培訓(xùn)服務(wù)等對于提質(zhì)增效、結(jié)構(gòu)調(diào)整有顯著促進(jìn)作用的現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)規(guī)模不大，缺乏發(fā)展寬度和深度。

圖1 資源型產(chǎn)業(yè)占GDP、工業(yè)比重(%)

（二）所有制結(jié)構(gòu)畸形化

所有制結(jié)構(gòu)在整個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中扮演著極其重要的角色。在山西，國有及國有控股企業(yè)長期占據(jù)市場主體地位，民營經(jīng)濟(jì)不夠活躍。山西國有及國有控股企業(yè)年末資產(chǎn)比重明顯高于全國平均水平，同時也顯著高于省內(nèi)民營經(jīng)濟(jì)所占比重。2017年，全省國有及國有控股工業(yè)企業(yè)年末資產(chǎn)占比65.74%，而同期民營經(jīng)濟(jì)僅為17.36%，前者較后者高出48.38個百分點(diǎn)。據(jù)全國工商聯(lián)發(fā)布的2018年中國民營企業(yè)500強(qiáng)榜單顯示，山西只有5家企業(yè)上榜，且沒有一家企業(yè)進(jìn)入百強(qiáng)行列，表現(xiàn)最佳的僅排在第387位。對比其他省份，經(jīng)濟(jì)總量小于山西的新疆就有一家企業(yè)進(jìn)入100強(qiáng)，位列第19名，甚至經(jīng)濟(jì)總量遠(yuǎn)低于山西的寧夏也有一家企業(yè)排名第67位。從作為排名衡量標(biāo)準(zhǔn)的營業(yè)收入情況看，排名第一的華為營業(yè)收入總額是6036億元，而山西企業(yè)最佳為197億元，不及華為的1/30。（見表1）從入圍企業(yè)所屬行業(yè)來看，入圍的5家企業(yè)均屬于重工業(yè)，其中4家屬于重化工行業(yè)，且沒有一家民營品牌是全國聞名的，在全國缺少競爭力。民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)缺乏活力，是山西經(jīng)濟(jì)增長的一大短板。

表1 2018年中國民營企業(yè)500強(qiáng)榜單

（三）企業(yè)創(chuàng)新主體地位尚未確立

增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，是促進(jìn)山西產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、提高核心競爭力、實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基本要求和原動力。從當(dāng)前情況看，山西自主創(chuàng)新能力不足，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位建設(shè)亟待加強(qiáng)。2017年，全省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中有研發(fā)活動的企業(yè)僅468家，數(shù)量嚴(yán)重偏少，在全省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中占比12.2%，在全國總量中只占到0.46%。新產(chǎn)品開發(fā)項目數(shù)、開發(fā)經(jīng)費(fèi)支出數(shù)、銷售收入數(shù)等幾項衡量新產(chǎn)品開發(fā)及生產(chǎn)情況的指標(biāo)均處于較低水平。2017年，規(guī)模以上工業(yè)新產(chǎn)品的開發(fā)項目數(shù)3119項，開發(fā)經(jīng)費(fèi)支出89.55億元，銷售收入1543.48億元，不及安徽的1/7、1/5和1/5，與其他中部省份相比同樣存在相當(dāng)大的差距（見表2）?？萍夹椭行∑髽I(yè)和高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量少，截至2017年底，全省有高新技術(shù)企業(yè)1117家，不到全國13.6萬家的1%，全省有21.7萬家中小企業(yè)，但符合國家科技型中小企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的還不到2000家。

表2 2017年中部六省規(guī)模以上工業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)及生產(chǎn)情況

（四）要素稟賦初級化

受資源型產(chǎn)業(yè)資源資本密集而對技術(shù)、人才需求弱的影響，山西高級生產(chǎn)要素嚴(yán)重缺乏。從科研人員數(shù)量上看，2017年全省科研人員共8817人，僅占全國總量的1.9%?？蒲型度肷希⊙邪l(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度0.95%，而全國平均為2.13%，山西落后全國平均水平1.18個百分點(diǎn)，且與全國差距越來越大（見圖2），在全國31個?。ㄊ?、區(qū)）中，山西研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入及投入強(qiáng)度排在第20位和22位，均處于靠后位置。全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入占主營收入平均值為0.94%，山西僅為0.68%，部分細(xì)分行業(yè)投入強(qiáng)度低于0.2%。科技金融上，全省由政府成立的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資引導(dǎo)基金和新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金僅有6支，數(shù)量偏少。科研成果方面，山西專利申請授權(quán)數(shù)、發(fā)明專利數(shù)以及有效發(fā)明專利數(shù)在全國總量中占著相當(dāng)?shù)偷谋壤瑑H有0.54%、0.51%和0.7%，全省技術(shù)市場成交額也僅占全國的0.7%，與發(fā)達(dá)省份相比更是差距懸殊。從人力資源素質(zhì)看，全省85%的從業(yè)人員為高中及以下文化水平，本科及以上學(xué)歷人數(shù)僅占15%，從業(yè)人員素質(zhì)整體不高，人力資本難以轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量的產(chǎn)出（見圖3）。研發(fā)投入不足、人才缺乏反映出山西優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素形成不足，呈現(xiàn)出明顯的要素稟賦初級化的特征。

圖2 山西與全國研發(fā)投入強(qiáng)度比較（%）

圖3 山西省就業(yè)人員學(xué)歷構(gòu)成百分比（%）

（五）環(huán)境污染阻礙經(jīng)濟(jì)增長

雖然生態(tài)建設(shè)取得了一定成效，但山西仍是我國生態(tài)環(huán)境問題較為突出的省份之一。2017年，全省污水排放中揮發(fā)酚排放量為18.07噸，在中部六省中排放量最多，對水資源造成了嚴(yán)重的污染。煙塵、粉塵以及二氧化硫的排放量在全國也屬較多行列，2017年P(guān)M2.5平均濃度同比上升4%，是全國極少數(shù)大氣環(huán)境質(zhì)量下降的省份。中部六省中，山西廢氣污染物二氧化硫和煙（粉）塵每年的排放量明顯高于其他五省，空氣質(zhì)量尚待進(jìn)一步改善（見表3）。森林資源因多年的資源開采遭到了大面積的破壞，2017年全省森林覆蓋率僅為18%，在中部六省中處于最低水平（見圖4）。

表3 2017年中部六省主要污染物排放量

三、財政政策建議

（一）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

煤炭產(chǎn)業(yè)作為山西傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)，對全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入的影響仍然很大。應(yīng)進(jìn)一步完善財稅政策，支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造，給予企業(yè)優(yōu)惠稅率、加大費(fèi)用列支等稅收優(yōu)惠，提高企業(yè)開展技術(shù)研發(fā)和改造等活動的積極性。加強(qiáng)對潔凈煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)和政策推動，促進(jìn)煤化工、煤層氣等煤炭深加工產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，增強(qiáng)政府在煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的綜合決策和協(xié)調(diào)能力。增加對高新技術(shù)應(yīng)用的投入，加速傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新技術(shù)、新工藝、新模式相互嫁接。推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，著力打造多元化的產(chǎn)業(yè)體系。依托裝備制造業(yè)、新材料、生物醫(yī)藥等新興潛力產(chǎn)業(yè)的既有基礎(chǔ)和優(yōu)勢，加快占領(lǐng)行業(yè)高端，形成新的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)質(zhì)量的提升。鼓勵社會資金和創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資對新興產(chǎn)業(yè)的支持，通過運(yùn)用政府采購、財政補(bǔ)貼等多種財政支出方式以及完善風(fēng)險投資機(jī)制，為新興產(chǎn)業(yè)分擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險高、資金需求巨大、融資困難和市場競爭激烈等問題。

（二）支持民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與否，在很大程度上反映出一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力。要促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，需更好發(fā)揮政府的公共服務(wù)職能，圍繞民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的突出問題不斷創(chuàng)新，形成有助于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展財稅政策體系。建議綜合運(yùn)用財政工具支持民營企業(yè)發(fā)展，如采用財政直接投入方式防范化解民營企業(yè)流動性風(fēng)險，采用資本金注入方式提高融資再擔(dān)保水平，采用財政獎補(bǔ)方式推進(jìn)民營企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，采用減輕稅費(fèi)方式降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，采用政府采購、引導(dǎo)民營企業(yè)參與PPP方式為民營企業(yè)擴(kuò)大市場份額等。

（三）引導(dǎo)企業(yè)自主創(chuàng)新

增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力是推動山西資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略性舉措與重要保障。為充分激發(fā)企業(yè)自主研發(fā)與技術(shù)創(chuàng)新的主動性，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化財政科技資源配置方式，推動財政支出政策逐步由優(yōu)惠型向激勵型轉(zhuǎn)變。一是發(fā)揮財政科技投入的引導(dǎo)性作用，對從事戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)開發(fā)的高成長性企業(yè)，探索采取企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入后補(bǔ)助或獎勵補(bǔ)助等方式，引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)加大科技投入。二是發(fā)揮支持企業(yè)自主創(chuàng)新優(yōu)惠政策的激勵作用，鼓勵高新技術(shù)企業(yè)將享受到的所得稅減免部分，以及執(zhí)行研發(fā)費(fèi)用稅前加計扣除政策時所享受的應(yīng)納稅所得額的減除部分，安排用于研發(fā)創(chuàng)新活動。三是完善引導(dǎo)性支持、穩(wěn)定性支持、后補(bǔ)助和獎勵等方式，積極構(gòu)建和優(yōu)化產(chǎn)、學(xué)、研合作機(jī)制，推動企業(yè)創(chuàng)建技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制和科技基礎(chǔ)平臺，提高企業(yè)創(chuàng)新能力。

（四）增加技術(shù)、人才要素積累

財政對科技、文教事業(yè)的傾斜能有效推動技術(shù)、人才等關(guān)鍵要素的積累，從而影響生產(chǎn)方式和效率，形成資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的潛在優(yōu)勢和持續(xù)動能。山西應(yīng)進(jìn)一步完善財政科技投入穩(wěn)定增長機(jī)制，將科技投入作為各級財政預(yù)算保障的重點(diǎn)，為科技發(fā)展提供充足的資金保障。加強(qiáng)對支撐資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重大技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的支持，在煤炭科工、裝備制造等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投入力爭達(dá)到全國領(lǐng)先水平。推動各類創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)合基金的設(shè)立，加強(qiáng)財政科技投入方式創(chuàng)新。建立健全財政教育支出與財政支出總量、GDP相掛鉤的增長機(jī)制，改善教育投資結(jié)構(gòu)，注重基礎(chǔ)教育和高等教育的協(xié)調(diào)發(fā)展以及學(xué)科的專業(yè)性，促進(jìn)勞動力綜合素質(zhì)水平的提高。加強(qiáng)對高層次人才及團(tuán)隊的引進(jìn)，創(chuàng)新省級各類人才專項資金使用方式，圍繞山西產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域，采取“產(chǎn)業(yè)資本+人力資本”的模式，積極引進(jìn)國內(nèi)外企業(yè)集團(tuán)和跨國公司，力爭引進(jìn)其核心研發(fā)團(tuán)隊或成立分支機(jī)構(gòu)。

（五）優(yōu)化生態(tài)環(huán)境

生態(tài)環(huán)境破壞是資源型經(jīng)濟(jì)面臨的突出問題，也是阻礙經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一大主因。山西應(yīng)牢固樹立生態(tài)優(yōu)先理念，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)，強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)與改善。建立財政資金長效投入機(jī)制，增加對生態(tài)文明建設(shè)的財政預(yù)算，創(chuàng)新預(yù)算管理機(jī)制，使預(yù)算資金向污染防治攻堅戰(zhàn)傾斜，保證財政投入與生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)相匹配。設(shè)立大環(huán)保專項資金，資金重點(diǎn)投向大氣、水、土壤等環(huán)境污染綜合治理以及重大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目。將生態(tài)功能重要、生態(tài)脆弱敏感地區(qū)作為重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)，增加對重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)的資金投入，保障每個重點(diǎn)保護(hù)區(qū)的資金充足。