楊 丹

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207）

我國以失信懲戒制度為重要內(nèi)容的社會信用體系建設(shè)取得較為矚目的成績，同時也暴露出諸多問題，如失信懲戒對象①對于制度建設(shè)與運行的參與度不高、懲戒程序規(guī)則設(shè)計不足影響懲戒對象的訴求表達(dá)等。筆者通過分析直擊該命題的理論研究成果②發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)學(xué)者強調(diào)失信懲戒制度的建立應(yīng)從法律標(biāo)準(zhǔn)、組織結(jié)構(gòu)、信息傳遞、懲戒措施等方面努力；也有學(xué)者著眼于具體領(lǐng)域比如商事、經(jīng)濟法或社會組織等應(yīng)當(dāng)如何確定基本原則、基礎(chǔ)架構(gòu)等。但是，這些研究多從宏觀視角審視我國失信懲戒制度的建設(shè)現(xiàn)狀，一般將國家機構(gòu)視為主導(dǎo)核心，鮮少從失信懲戒對象權(quán)利的視角出發(fā)進(jìn)行探討，尤其在程序權(quán)利方面的研究更是鳳毛麟角。

實際上，《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020 年）》在部署失信懲戒構(gòu)建任務(wù)時就明確提出應(yīng)當(dāng)“保護(hù)信用信息主體權(quán)益”，要求制定“異議處理、投訴辦理、訴訟管理”等制度規(guī)則，但卻沒有規(guī)定具體的權(quán)益內(nèi)容。關(guān)于失信懲戒程序的規(guī)定散見于規(guī)章與各級政府規(guī)范性文件中。具體來說，有2個國務(wù)院文件提出建立異議機制以保護(hù)信用信息主體權(quán)益；有4 個國務(wù)院部門文件針對懲戒對象的異議申請進(jìn)行規(guī)定③，有17個省級政府規(guī)范性文件、64 個市級政府規(guī)范性文件對懲戒對象參與程序進(jìn)行不同程度的規(guī)定，僅有5 個地方性法規(guī)或政府規(guī)章針對信用管理程序內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定④。大多數(shù)文件提及信用信息主體權(quán)益保護(hù)，均將異議機制、投訴機制等特別程序的設(shè)定作為重要途徑，文義上可以解釋為權(quán)利救濟途徑的完善。然而，真正涉及程序權(quán)利的法律文件并不多，比如《上海市社會信用條例》與《湖北省社會信用信息管理條例》使用“權(quán)利”或“有權(quán)”等語詞規(guī)定了信息主體的查詢權(quán)，《交通運輸守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理辦法（試行）》等3 部規(guī)范性文件均賦予信息主體陳述與申辯權(quán)，但行使這項權(quán)利的階段有所不同⑤。整體來看，現(xiàn)有的規(guī)范情況顯然是對國家綱領(lǐng)性文件的回應(yīng)，卻忽略了失信懲戒這一制度可能覆蓋多個過程、多個行為⑥。

如何扭轉(zhuǎn)當(dāng)前失信懲戒制度建設(shè)的困境以尋求全民參與式的社會信用體系建設(shè)路徑，關(guān)鍵取決于這項制度設(shè)計的科學(xué)性與合理性。為此，本文在規(guī)劃框架內(nèi)假設(shè)從行政法視角建構(gòu)失信懲戒對象的程序權(quán)利是信用信息主體權(quán)益保護(hù)的關(guān)鍵，進(jìn)而促使懲戒對象從“被動接受”到“主動參與”失信懲戒制度的完善與運行。

一、確認(rèn)失信懲戒對象程序權(quán)利的意義

學(xué)界通識認(rèn)為，行政法律關(guān)系是一種平等但不對等的法律關(guān)系。所謂平等是基于行政機關(guān)與行政相對人之間權(quán)利義務(wù)的平等，而不對等則通常受到權(quán)力（利）大小、表達(dá)方式的限制以致在質(zhì)量或數(shù)量上有所區(qū)別。那么，為了促使這種法律關(guān)系的良性作用的發(fā)揮，則需要在程序中“為行為主體設(shè)定更多的義務(wù)規(guī)范，從而維持公民權(quán)利和行政權(quán)力之間的平衡”⑦。基于基礎(chǔ)的行政法律關(guān)系，在行政程序中設(shè)定行政相對人的程序權(quán)利，回應(yīng)了行政機關(guān)程序義務(wù)規(guī)范的價值表達(dá)，并用以限制或平衡行政權(quán)力的界限與維度。關(guān)保英教授認(rèn)為，“行政相對人的程序權(quán)利具有價值獨立性”，直接體現(xiàn)了“行政主體在正常執(zhí)法中的行事方式”與“一國行政法治的質(zhì)量”⑧。李衛(wèi)華則從個人參與權(quán)的視野出發(fā)，論述了行政參與是實現(xiàn)民主的方式與途徑，直接肯定行政參與權(quán)作為程序權(quán)利的重要作用⑨。

失信懲戒對象程序權(quán)利體系的構(gòu)建，承認(rèn)失信懲戒對象作為行政法律關(guān)系一方的合法主體資格，除了學(xué)者主張的宏觀價值要求，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注其對于失信懲戒制度的建立與運行具有的重要的行政法意義。

（一）保障失信懲戒對象的實體權(quán)益

程序權(quán)利與實體權(quán)益之間是交互作用的，即實體權(quán)益的正常表達(dá)體現(xiàn)了程序權(quán)利的實踐價值，同時程序權(quán)利的實現(xiàn)有利于維護(hù)行政相對人的實體權(quán)益并產(chǎn)生新的實體權(quán)益⑩。王錫鋅教授更是深入剖析了二者對應(yīng)的邏輯關(guān)系，即“實體性權(quán)利派生出相應(yīng)的程序性權(quán)利”“程序性權(quán)利服務(wù)于一定的實體性權(quán)利”“程序性權(quán)利制約實體性權(quán)利”“程序性權(quán)利可能產(chǎn)生實體性權(quán)利”[11]，可見二者之間均可能互為原因與結(jié)果，并緊扣“權(quán)利”二字。失信懲戒制度的建立，旨在通過一定的懲戒措施使得失信組織或自然人的信用利益遭到減損，進(jìn)而規(guī)范其市場行為或社會行為，故而失信懲戒對象在本質(zhì)上一定存在現(xiàn)有的或可預(yù)期的利益損害，這種利益損害由其自身的失信行為所致。以國家發(fā)展改革委、中國人民銀行、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等印發(fā)的《關(guān)于對房地產(chǎn)領(lǐng)域相關(guān)失信責(zé)任主體實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》為例，失信聯(lián)合懲戒措施[12]直接減損或限制了失信懲戒對象的經(jīng)濟利益或榮譽利益，導(dǎo)致其較難實現(xiàn)短期或中長期利益，整體來看，可能并不造成既有利益的現(xiàn)實損害，但在可持續(xù)發(fā)展的語境下，可期待利益卻遭受了相當(dāng)程度的損害。

通過賦予系統(tǒng)的程序權(quán)利以保障失信懲戒對象的實體權(quán)益，一般涉及兩個層面：第一，失信人已經(jīng)清楚意識到失信懲戒措施的損益性，并在失信名單的作用下保持一定的連續(xù)性，故而在信用信息主管部門作出失信認(rèn)定或名單確定之前，充分行使程序權(quán)利積極參與到失信行為的認(rèn)定過程中，以期實現(xiàn)最小利益損失。第二，失信人對信用主管部門擬作決定存有異議，亟須在作出決定之前訴諸表達(dá)并獲得反饋，以期在最小救濟成本的基礎(chǔ)上避免可預(yù)期利益遭受限制或禁止。信用信息主管部門與失信人之間存在信息不對稱的情況是提出質(zhì)疑的前提，懲戒措施據(jù)此產(chǎn)生的實質(zhì)影響是不利損害發(fā)生的直接原因。

（二）預(yù)防失信懲戒制度中行政權(quán)力的濫用

學(xué)者在主張行政相對人享有抗辯權(quán)時，認(rèn)為行政程序是有效治理行政裁量的必然選擇[13]。在行政法領(lǐng)域，裁量權(quán)的產(chǎn)生意味著不同職能部門或不同行政機關(guān)工作人員對于同一事實或同一行為的認(rèn)知存有偏差，以權(quán)力表達(dá)形式為承載基礎(chǔ)。現(xiàn)代社會對行政法治提出的“合法”與“合理”的雙重標(biāo)準(zhǔn)，要求通過行政程序規(guī)則的運行對行政裁量權(quán)實現(xiàn)有力的制約。作為信用立法的重點課題，失信懲戒制度的實際運行依托行政裁量權(quán)的實施，集中表現(xiàn)在失信行為的認(rèn)定過程、異議核查階段以及信用修復(fù)階段。目前，法律層面既未對失信懲戒行政有詳細(xì)規(guī)定或預(yù)設(shè)，也沒有關(guān)于行政裁量權(quán)實施的細(xì)則，基于認(rèn)知上的偏差所導(dǎo)致的權(quán)力履行不正確、不正當(dāng)或不合理將不可避免。

可以考慮通過行政程序規(guī)則的設(shè)計并分別賦予信用信息主管部門、失信懲戒對象對應(yīng)的程序義務(wù)與程序權(quán)利，試圖以失信懲戒對象程序權(quán)利的表達(dá)對信用信息主管部門行政裁量權(quán)的行使形成一定程度的約束或平衡。首先，失信懲戒對象行使程序權(quán)利能在主觀上對信用信息主管部門的恣意或?qū)嘈纬梢欢ǔ潭鹊囊种?。法律?guī)范在界定失信行為方面的不足將導(dǎo)致行政機關(guān)缺乏清晰的職責(zé)界限，行政機關(guān)工作人員對失信行為的認(rèn)知或解讀受主觀知識水平、操作技術(shù)與裁量權(quán)基準(zhǔn)的直接影響。程序權(quán)利的賦予增加了失信懲戒對象參與失信行為認(rèn)定過程的可能與概率，在行政機關(guān)與行政相對人之間增加了對話的博弈環(huán)節(jié)。對于極易擴張或濫用的裁量權(quán)而言，這無疑增加了一種飽含正當(dāng)性元素的阻滯。無論意見是否被采納，其在時間與過程推進(jìn)中所起到的抑制作用不言而喻，信用信息主管部門基于裁量權(quán)所滋生的恣意行為將有所收斂。其次，程序權(quán)利對信用信息主管部門的行政權(quán)力形成一種事前或事中的監(jiān)督機制，先于事后啟動的司法監(jiān)督程序?，F(xiàn)代行政監(jiān)督的多元化圍繞行政權(quán)力形成多層次、多角度的監(jiān)督網(wǎng)格。司法監(jiān)督與行政層級監(jiān)督是典型的事后監(jiān)督機制，監(jiān)督效果的呈現(xiàn)無法規(guī)避先前行政行為對失信懲戒對象已然造成的損害。當(dāng)然，“程序權(quán)利”對“公權(quán)力”的制約或許可以稱得上一種監(jiān)督方式，不可否認(rèn)的是，其試圖實現(xiàn)的法律效果或許不能與強權(quán)力支撐下的司法監(jiān)督或行政層級監(jiān)督相提并論，但是，正如學(xué)者所言，“行政參與的正當(dāng)性基礎(chǔ)并非來源于其能帶來優(yōu)良的行政結(jié)果，而是來源于其能為公民權(quán)利的行使提供平臺”[14]。換句話說，程序權(quán)利保障失信懲戒對象參與行政過程的機會，在失信行為或懲戒措施尚未決定之時努力影響信用信息主管部門的意見，督促其公正、合理地行使行政權(quán)力。

（三）提升失信懲戒對象的行政認(rèn)同感

失信懲戒制度的運行不是行政給付的外化，而是對失信懲戒對象行為或資格的限制，給其帶來可預(yù)測利益的減少或喪失。這項制度的提出始于社會信用體系的構(gòu)建，逐漸在行政執(zhí)法、市場監(jiān)管等領(lǐng)域鋪展開，政府部門的積極落實受行政體制內(nèi)的考核機制驅(qū)動，而懲戒對象對該制度的建立與探索存有何種態(tài)度則莫衷一是。為實現(xiàn)較好的法律效果與社會效應(yīng)，失信懲戒對象對此項制度的認(rèn)同感尤為重要。以某種易于接受的方式實現(xiàn)失信懲戒對象主觀上的認(rèn)可與接受，以達(dá)成積極參與制度運行與維護(hù)過程的直接目的，最終使得懲戒行為的法律約束力得以彰顯尤為重要。

賦予失信懲戒對象程序權(quán)利，在法律層面對其權(quán)利主體地位予以認(rèn)可，是承認(rèn)并執(zhí)行信用信息主管部門處理決定的關(guān)鍵。因為失信懲戒是信用信息主管部門與失信懲戒對象二者互動所產(chǎn)生的一系列行為活動與后果的集合，沒有失信懲戒對象的積極參與與配合，失信懲戒決定所依賴的程序不僅在正當(dāng)性上有所不足，更可能在程序的啟動與推進(jìn)中遭遇阻滯：第一，失信懲戒對象享有并行使程序權(quán)利，心理上以“主人翁”的角色定位并參與失信懲戒制度運行的過程中，而不是以“被懲戒者”的身份接受行政機關(guān)的處理決定，很大程度上增強了其對最終法律后果的認(rèn)可；第二，失信懲戒對象享有并行使程序權(quán)利，在行政爭議發(fā)生之前就能以權(quán)利主體的身份參與雙方之間的對話，此時并不需要借助司法第三方的介入即可進(jìn)行一定程度的溝通與交流。即使地位懸殊，在處理決定作出之前的必要接觸在心理上保護(hù)了失信懲戒對象的尊嚴(yán)與信譽，來自行政機關(guān)必要的退讓與包容能夠促使行政行為得到較大程度的認(rèn)同。

二、失信懲戒對象行政程序權(quán)利的內(nèi)容

失信懲戒對象參與的行政程序應(yīng)當(dāng)同時包含失信懲戒制度的設(shè)計過程、失信行為的認(rèn)定過程、懲戒措施的實施過程、失信懲戒的監(jiān)督過程等，那么其所享有的行政程序權(quán)利應(yīng)當(dāng)覆蓋或體現(xiàn)在上述所有階段，以實現(xiàn)相關(guān)信用信息利益的保障。行政法在設(shè)定失信懲戒對象程序權(quán)利時，應(yīng)當(dāng)從知情權(quán)、請求權(quán)、抗辯權(quán)和異議權(quán)四個方面進(jìn)行討論。

（一）知情權(quán)

有學(xué)者主張，知情權(quán)是憲法保障下的基本權(quán)利類型，以個人權(quán)利為主要特征，是有效對抗公共權(quán)力的前提[15]；也有學(xué)者圍繞行政執(zhí)法信息公開制度展開研究，指出行政相對人知情權(quán)的賦予源自行政法基本原則與理念的貫徹[16]；還有學(xué)者提出在行政機關(guān)與行政相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系下，請求權(quán)強調(diào)行政相對人充分了解和認(rèn)識行政過程的總體格局、社會發(fā)展的基本資料、有關(guān)涉及自身實體權(quán)利的數(shù)據(jù)[17]。廣義來說，知情權(quán)也適用于了解與失信懲戒相關(guān)的法律、政策、措施、規(guī)則等，某種程度上屬于政府信息主動公開的范疇。就失信懲戒制度的運行而言，行政法需要重點規(guī)范狹義上知情權(quán)的保障，即與相對人自身實體權(quán)益密切相關(guān)的信用信息，在不借助媒介幫助的情況下，使得懲戒對象能夠在最短時間內(nèi)知悉與自身實體權(quán)益和程序權(quán)益密切相關(guān)的信用信息，從而及時影響行政主體以調(diào)整懲戒措施的內(nèi)容。

即使我國沒有統(tǒng)一的行政程序法典，在現(xiàn)有行政程序規(guī)則體系下也能對知情權(quán)范圍進(jìn)行設(shè)定，具體包括對信用信息的知情與對行政行為信息的獲取。失信懲戒對象有權(quán)查詢、獲取由行政機關(guān)或信用信息中心制作或保存的信息，可以是失信懲戒涉及的政策、措施，也可以是個人信用記錄的采集、使用等情況。此處的知情權(quán)主要指獲取失信懲戒對象與行政行為相關(guān)聯(lián)的信息，一般發(fā)生在告知程序中，通常伴隨信用信息主管部門的告知義務(wù)。在信用信息主管部門認(rèn)定失信行為與采取懲戒措施之前、作出認(rèn)定決定之時，失信懲戒對象有權(quán)獲取與其信用行為相關(guān)的違法事實、法律依據(jù)、理由與結(jié)論等信息。在失信行為認(rèn)定之前，信用信息主管部門有義務(wù)保證失信懲戒對象在一定期限內(nèi)獲得通知，通知的內(nèi)容涉及擬作出決定的事實、理由、依據(jù)、懲戒措施、公示名單等基礎(chǔ)內(nèi)容，以及陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證申請權(quán)等權(quán)利類型與履行期限；在失信名單公示期間失信懲戒對象提出異議申請后，信用信息主管部門應(yīng)通過合理的方式在一定期間內(nèi)使得當(dāng)事人獲取核查情況與最終決定；在采取懲戒措施之前或失信名單報送信息中心之前，信用信息主管部門應(yīng)提前告知失信懲戒對象；信用信息主管部門應(yīng)以合理的方式保證失信懲戒對象知悉信用修復(fù)的條件、期限以及修復(fù)申請決定等。

（二）請求權(quán)

行政法意義上的請求權(quán)，是個人在行政法律關(guān)系中享有的要求行政機關(guān)為或不為一定行為的權(quán)利或權(quán)能，存在條件包括行政機關(guān)作為的職責(zé)義務(wù)、個人權(quán)益的存在、職責(zé)義務(wù)涉及相對人權(quán)益[18]。同理，失信懲戒對象的請求權(quán)是指權(quán)利主體因個人權(quán)益請求信用信息主管部門為或不為一定行為的權(quán)利，且在同等情況下有權(quán)獲得后者的同等對待[19]。基于現(xiàn)有規(guī)范基礎(chǔ)，失信懲戒對象的請求權(quán)應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在以下四個方面：

其一，聽證請求權(quán)。目前，現(xiàn)有規(guī)定未明確設(shè)定聽證權(quán)利，與之關(guān)聯(lián)的程序啟動要件更未涉及。聽證制度是行政程序中公眾參與的核心機制之一[20]，被視為行政相對人意見表達(dá)的重要保障。在失信行為認(rèn)定、失信懲戒措施決定之前，允許當(dāng)事人向信用信息主管部門提出聽證申請，通過聽證程序規(guī)則的約束能夠促使當(dāng)事人積極表達(dá)訴求和意見。

其二，異議請求權(quán)。當(dāng)信用信息主管部門對失信行為的認(rèn)定決定或“黑名單”存有異議時，當(dāng)事人可以提出申請并請求復(fù)核，并提交相應(yīng)的證明材料。這通常發(fā)生在失信行為認(rèn)定完成之后，且即將或已經(jīng)采取懲戒措施，這對于糾正信用管理行為具有重要作用。

其三，修復(fù)請求權(quán)。法律、法規(guī)設(shè)定修復(fù)條件，懲戒對象在糾正失信行為、消除不良影響等條件符合的情況下可以向信用主管部門提出請求，進(jìn)而啟動懲戒名單的退出程序或終止懲戒措施。

其四，行政復(fù)議請求權(quán)。現(xiàn)有關(guān)于復(fù)議申請權(quán)的規(guī)定以3 種形式體現(xiàn)：（1）鼓勵式設(shè)定，即支持失信懲戒對象以行政復(fù)議的方式保護(hù)權(quán)益；（2）權(quán)利式設(shè)定，即明確規(guī)定失信懲戒對象有權(quán)提起行政復(fù)議；（3）選擇式設(shè)定，將行政復(fù)議作為失信懲戒對象權(quán)益維護(hù)的途徑選擇。對于失信懲戒對象在決定作出之前如何以行政相對人的身份介入或影響行政機關(guān)的決定，現(xiàn)有規(guī)定尚未涉及。因此，行政法應(yīng)當(dāng)對失信懲戒對象的申請權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)的考慮與設(shè)計，從形式、類型、內(nèi)容、范圍等多方面進(jìn)行完善。

（三）抗辯權(quán)

有學(xué)者主張，“行政程序的核心是聽證，聽證的核心是抗辯”，需要通過行政告知、公正行政主體聽取抗辯的程序與行政說明理由等義務(wù)規(guī)則的約束才能在事前、事中、事后等階段保障相對人抗辯權(quán)的行使[21]。關(guān)保英教授認(rèn)為，在《行政處罰法》頒布之前，行政相對人的這項權(quán)利并不存在，因為行政行為的合法性與合理性是當(dāng)然存在的[22]。但是，《行政處罰法》第四十一條、第四十二條對當(dāng)事人陳述、申辯與聽證的相關(guān)規(guī)定實則確立了“申辯權(quán)”，即“當(dāng)事人針對行政機關(guān)及其工作人員提出的證據(jù)和處理決定，提出不同意見，申述理由，加以辯解，是意見交鋒的過程”[23]。關(guān)保英教授認(rèn)為這項權(quán)利能夠在諸多行政行為中出現(xiàn)，行政機關(guān)的失信懲戒行為也不例外。比如，《烏海市生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)失信行為聯(lián)合懲戒暫行辦法》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位對于擬公布的“黑名單”有異議的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取其陳述申辯；《襄陽市企業(yè)失信行為聯(lián)合懲戒辦法（試行）》規(guī)定，當(dāng)事人在行政機關(guān)擬認(rèn)定失信行為之前，有權(quán)對擬作出認(rèn)定的事實、理由和依據(jù)進(jìn)行陳述與申辯；《交通運輸守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理辦法（試行）》將陳述與申辯權(quán)的行使設(shè)定在名單公示期和告知程序中。

整體來看，在失信懲戒領(lǐng)域保障當(dāng)事人抗辯權(quán)的意識存在但并不強烈，對當(dāng)事人抗辯權(quán)予以保護(hù)的規(guī)定僅僅出現(xiàn)在極少數(shù)法律位階較低的規(guī)范性文件中；同時，聽證程序的缺失，可能導(dǎo)致行政機關(guān)在沒有法定程序約束的情況下選擇性地決定抗辯權(quán)實現(xiàn)的程度，因為信用信息主管部門聽取相對人的陳述與申辯所受制約要素明顯多于其他階段，比如期限因素、告知義務(wù)、回避制度、公開因素等。

理論上，失信懲戒對象的抗辯權(quán)可以表現(xiàn)為陳述權(quán)、申辯權(quán)、提供證據(jù)權(quán)與質(zhì)證權(quán)等。具體來說，失信懲戒對象對于信用信息主管部門作出的行為認(rèn)定或懲戒決定享有陳述自己意見的權(quán)利；對于信用信息主管部門作出決定所依據(jù)的事實、理由等享有申訴和解釋的權(quán)利；對于在行政程序中所主張的客觀事實和法律依據(jù)，可以向信用信息主管部門提出有利于自身的證據(jù)，該證據(jù)理論上是用于反駁行政機關(guān)對失信行為認(rèn)定的主張的；對于信用信息主管部門擬作出的決定，可以明確提出缺乏證據(jù)、證據(jù)不充分、證據(jù)矛盾等瑕疵問題，也可以明確否定行政主體的證據(jù)。抗辯權(quán)積極、充分的行使，將促使信用信息主管部門更加謹(jǐn)慎地作出行為。

（四）異議權(quán)

異議權(quán)是指失信懲戒對象針對信用信息主管部門的失信行為認(rèn)定或懲戒措施提出不同意見的權(quán)利。在現(xiàn)有規(guī)范基礎(chǔ)上，主要表現(xiàn)為兩種形式：第一類是行政決定作出之前的異議權(quán)，以陳述權(quán)、申辯權(quán)作為實現(xiàn)載體，可以表述為“在紅黑名單公示期內(nèi)或告知程序中對擬公布的名單信息有異議的”[24]，可以提出異議申請，認(rèn)定部門在一定期限內(nèi)核查并予以回復(fù)。從表述上來看，異議權(quán)的表達(dá)可能最終導(dǎo)致擬作決定的改變，即由認(rèn)定部門作出“維持、修改或撤銷認(rèn)定的決定”。第二類是行政決定執(zhí)行期間的異議權(quán)，被視作救濟權(quán)利，一般表述為“可以向信用管理機構(gòu)或者認(rèn)定其失信行為的單位提交異議申請，也可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”。即使失信懲戒對象提出異議申請，原則上也不停止懲戒措施的執(zhí)行，這樣看來，針對的是已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政決定，那么可能帶來“更正”的法律效果。

就文本而言，異議權(quán)的設(shè)定在各領(lǐng)域或各部門之間已經(jīng)存在一定的共識基礎(chǔ)，但是如何在規(guī)范層面形成較為系統(tǒng)的機制需要進(jìn)一步的思考。首先，異議權(quán)的類型化是否需要明確，是僅限于上述兩種類型，還是需要以其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化。其次，關(guān)于異議程序規(guī)則需要進(jìn)一步細(xì)化與規(guī)范，才能有效約束主管部門的復(fù)核行為。再次，異議期限也應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)地體現(xiàn)，比如失信懲戒對象行使不同類型異議權(quán)時應(yīng)當(dāng)有期間約束，針對當(dāng)前60日、30日、20日、15日等較為零散不一的做法進(jìn)行優(yōu)化與調(diào)整，以利于主管部門與失信懲戒對象的利益平衡為基本要求。此外，異議申請?zhí)幚碇黧w、異議復(fù)核效力等也應(yīng)當(dāng)一并進(jìn)行規(guī)定。

三、失信懲戒對象行政程序權(quán)利的實現(xiàn)方式

為推動失信懲戒制度有序、高效地運行，應(yīng)在行政法框架內(nèi)設(shè)計并促成失信懲戒對象行政程序權(quán)利的實現(xiàn)。除對程序權(quán)利內(nèi)容的規(guī)范以外，還應(yīng)當(dāng)從四個方面著手推進(jìn)：其一，從國家治理語境下審視當(dāng)前行政法律關(guān)系的調(diào)整與法治理念的轉(zhuǎn)變，以強化失信懲戒對象作為行政相對人的理念，進(jìn)而實現(xiàn)從“被動接受”到“主動參與”的轉(zhuǎn)化。其二，失信懲戒制度的運行離不開行政機關(guān)的職責(zé)履行，從最初的提出到后續(xù)的發(fā)展，各行政機關(guān)之間合理的職責(zé)配置是保障行政相對人權(quán)益的前提。其三，與失信懲戒對象程序權(quán)利相對應(yīng)的是，懲戒主體的程序義務(wù)也應(yīng)當(dāng)有所限定，才能在執(zhí)法實踐中實現(xiàn)基礎(chǔ)的法理平衡。其四，權(quán)利救濟機制應(yīng)根據(jù)失信懲戒對象程序權(quán)利的特殊性進(jìn)行設(shè)置。

（一）強化失信懲戒對象作為行政相對人的認(rèn)知

當(dāng)前，我國國家治理體系建設(shè)進(jìn)入深化時期，新行政法時代下的行政法律關(guān)系有所調(diào)整，行政相對人的概念已經(jīng)不再單純地屬于被動接受方。雖然大多數(shù)情況下行政行為在性質(zhì)上仍然是單方行為，但行政相對人作為治理主體參與社會管理逐漸被行政法承認(rèn)。失信懲戒制度的建立與完善也必須審慎思考懲戒主體與懲戒對象之間的關(guān)系定位問題，才能符合新行政法的精神與原則。有學(xué)者指出，失信懲罰機制建設(shè)的前提是公眾能夠方便地獲取信用數(shù)據(jù)和信息，同時，信用意識的培養(yǎng)與信用文化的形成尤為關(guān)鍵[25]。主觀上，失信懲戒對象對于信用信息的掌握仍然受到限制，這種限制可能導(dǎo)致其并未將此視為一項具體的實體權(quán)益，以致其在具體的失信懲戒活動中很難將自身與行政相對人關(guān)聯(lián)。無論失信懲戒對象主觀上是否認(rèn)為其實體權(quán)益有所減損，一套體現(xiàn)正義的程序規(guī)則將失信懲戒對象納入其中，使其以行政相對人的身份參與行政活動，完整的程序性權(quán)利將強化其對身份的認(rèn)知，進(jìn)而有利于保護(hù)實體權(quán)益。具體可從兩方面做起：其一，在立法中明確失信懲戒對象作為行政相對人的法律地位，并在具體執(zhí)法中向其說明該法律身份享有的實體權(quán)利與程序權(quán)利。其二，積極引導(dǎo)失信懲戒對象以行政相對人的身份參與失信行為認(rèn)定、懲戒措施實施等行政活動，通過程序權(quán)利的行使闡釋行政相對人的內(nèi)涵——不再被動接受行政決定，相反可以通過權(quán)利的行使影響或制約行政決定。

（二）科學(xué)配置失信懲戒行政機關(guān)之職責(zé)

以國家發(fā)展改革委、中國人民銀行、文化和旅游部等簽署的《關(guān)于對文化市場領(lǐng)域嚴(yán)重違法失信市場主體及有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》為例，對聯(lián)合懲戒對象可以采取一種或多種懲戒措施，分別是“文化和旅游部采取的懲戒措施”[26]與“跨部門聯(lián)合懲戒措施”，失信懲戒機關(guān)涉及文化和旅游部、其他簽署備忘錄的多個部門。從中央層面推動聯(lián)合懲戒以實現(xiàn)對失信個人或組織的信譽聯(lián)防，除與失信行為直接相關(guān)的信用信息主管部門以外，橫向上不同領(lǐng)域的多個職能部門與縱向上不同層級的政府機構(gòu)均可以在合作備忘錄的簽署框架內(nèi)對失信懲戒對象采取限制或禁止措施。那么，科學(xué)地配置失信懲戒機關(guān)的職責(zé)對于失信懲戒對象正確、高效地行使程序權(quán)利顯得至關(guān)重要。

首先，失信懲戒機關(guān)的懲戒權(quán)限應(yīng)有合法性依據(jù)。從實踐來看，失信懲戒制度屬于政策導(dǎo)向型制度，多以國務(wù)院及其部委的規(guī)范性文件作為職權(quán)設(shè)立依據(jù)，未在憲法、組織法等法律中有明文規(guī)定，也無相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。從現(xiàn)有文件來看，規(guī)定涉及行政許可條件、行政處罰權(quán)限、市場準(zhǔn)入與監(jiān)管等職權(quán)的配置，而“法定職權(quán)”原則要求行政機關(guān)職權(quán)來源有合法依據(jù)。顯然，大多數(shù)失信懲戒機關(guān)的權(quán)限來源于法律位階較低的規(guī)范性文件，這將面臨一定程度的合法性爭議。因此，應(yīng)當(dāng)在《立法法》劃定的立法權(quán)配置框架內(nèi)，為失信懲戒機關(guān)職責(zé)來源提供充分的法律支撐，進(jìn)一步明確失信懲戒對象程序權(quán)利的保障機關(guān)。

其次，失信懲戒機關(guān)的職責(zé)劃分應(yīng)以“信用信息主管部門為主、其他部門為輔”為基本原則，避免部分行政主體越權(quán)侵犯失信懲戒對象的合法權(quán)益。失信懲戒制度的實施存在這樣的時空邏輯：預(yù)先存在一個失信行為為現(xiàn)有法律規(guī)范不能容忍；主管部門認(rèn)定失信行為，失信懲戒對象進(jìn)行抗辯；主管部門采取懲戒措施，聯(lián)合部門采取跨部門懲戒措施；失信主體提出異議或信用修復(fù)請求，主管部門作出認(rèn)定；主管部門與聯(lián)合部門解除懲戒措施?？梢?，信用信息主管部門之于失信懲戒制度而言是不可或缺的組成部分，其他部門的懲戒措施正是基于前者的行政決定而進(jìn)行的。而且，通常相關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的行政主管部門作出的懲戒決定才具有更合理、更專業(yè)的說服力與執(zhí)行力。

（三）合理設(shè)定懲戒主體的行政程序義務(wù)

在行政法框架下構(gòu)建失信懲戒對象的程序權(quán)利，應(yīng)當(dāng)設(shè)定與之相對應(yīng)的懲戒主體程序義務(wù)，只有這樣才能有效地引導(dǎo)前者恰當(dāng)、適時地行使權(quán)利。這類義務(wù)的設(shè)置，既能保證程序正當(dāng)性的基本要素得以實現(xiàn)，又能敦促行政機關(guān)合理且不懈怠地履行失信懲戒職責(zé)。具體而言，可以將失信懲戒主體之義務(wù)劃分為積極義務(wù)與消極義務(wù)。所謂積極義務(wù)，意指失信懲戒主體應(yīng)當(dāng)積極地采取措施、設(shè)置規(guī)則等以保障失信懲戒對象在行使程序權(quán)利時獲得一定程度的便利。比如，失信懲戒對象在行使知情權(quán)時，信用信息主管部門對于其提出的獲取信用信息或行政決定相關(guān)信息的申請，應(yīng)當(dāng)提供一定的便利，通知或告知其在何時何地、通過哪些途徑獲取信息等；對于失信懲戒對象提出異議申請、修復(fù)申請或行政復(fù)議申請時，失信懲戒主體應(yīng)當(dāng)及時將受理結(jié)果告知其，作出不受理決定時應(yīng)主動說明理由。而消極義務(wù)，則要求失信懲戒主體持容忍態(tài)度，不阻礙、不排斥失信懲戒對象行使程序權(quán)利。比如，當(dāng)失信懲戒對象在行政決定作出之前陳述觀點并作出申辯時，行政機關(guān)不僅不能干預(yù)其陳述權(quán)、申辯權(quán)的行使，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件情況決定是否聽取其意見；失信懲戒對象提出聽證申請后形成的聽證記錄應(yīng)當(dāng)作為失信懲戒主體作出行政決定的重要支撐材料。

（四）健全失信懲戒對象程序權(quán)利救濟機制

作為行政相對人，失信懲戒對象在行政實體權(quán)益遭受侵害時主張權(quán)利救濟并不困難，但如何將程序權(quán)利納入救濟范疇需要謹(jǐn)慎設(shè)計。從現(xiàn)有的文件來看，鼓勵失信懲戒對象通過行政復(fù)議、行政訴訟途徑進(jìn)行權(quán)利救濟的規(guī)定在多個文件中均有提及，問題在于，當(dāng)前規(guī)定只是一種宣示性的倡導(dǎo)，而非制度設(shè)計或規(guī)則設(shè)置，可操作性并不強。行政法需要規(guī)定當(dāng)失信懲戒對象程序權(quán)利遭受侵害時，比如沒有被告知行政決定或訴權(quán)、被限制陳述權(quán)或申辯權(quán)、被剝奪申請權(quán)等，其有權(quán)提起行政復(fù)議或行政訴訟，以期內(nèi)部層級監(jiān)督或司法權(quán)發(fā)揮救濟功能，通過上下級制約或外部制約的方式督促失信懲戒主體保障失信懲戒對象程序權(quán)利的行使。

注釋：

①依據(jù)國家關(guān)于社會信用體系與失信懲戒制度的文件，失信懲戒對象包括行為被信用信息主管部門認(rèn)定為失信行為的主體、被納入信用信息中心或平臺“黑名單”的主體、被信用信息主管部門或其他跨領(lǐng)域、跨部門采取懲戒措施的主體等。

②具有代表性的期刊論文有：《我國商事失信懲戒法律制度的構(gòu)建》（王宏，2015）、《健全和完善我國失信聯(lián)合懲戒機制》（劉洪波、盧盛羽，2018）、《論失信聯(lián)合懲戒視野下社會組織信用監(jiān)管制度的構(gòu)建》（徐嫣、王博，2017）、《征信體系建設(shè)中的失信懲戒機制分析》（王富全、許長新，2008）。

③中央層面涉及程序規(guī)定的文件有：《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）的通知》（國發(fā)〔2014〕21 號）；《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕33 號）；《交通運輸部關(guān)于印發(fā)〈交通運輸守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理辦法（試行）〉的通知》；國家發(fā)展改革委、國家能源局《關(guān)于加強和規(guī)范涉電力領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的實施意見》（發(fā)改運行規(guī)〔2018〕233號）；國家發(fā)展改革委、中國人民銀行《關(guān)于加強和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改財金規(guī)〔2017〕1798號）；《國家安全監(jiān)管總局關(guān)于印發(fā)〈對安全生產(chǎn)領(lǐng)域失信行為開展聯(lián)合懲戒的實施辦法〉的通知》（安監(jiān)總辦〔2017〕49號）。

④地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章分別是《上海市社會信用條例》《湖北省社會信用信息管理條例》《河北省社會信用信息條例》《沈陽市嚴(yán)重失信企業(yè)聯(lián)合懲戒辦法》《寧波市企業(yè)信用監(jiān)管和社會責(zé)任評價辦法》。

⑤其余兩部為《烏海市生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)失信行為聯(lián)合懲戒暫行辦法》和《襄陽市企業(yè)失信行為聯(lián)合懲戒辦法（試行）》。其中，交通部與烏海市的做法是將該項權(quán)利作為異議機制的組成部分，而襄陽市則是在失信行為認(rèn)定過程中賦予信息主體這項權(quán)利。

⑥以上數(shù)據(jù)均來自“北大法寶”數(shù)據(jù)庫，以“失信懲戒”作為標(biāo)題檢索而得，檢索日期截至2019 年2月20日。

⑦周海源：《基本權(quán)利規(guī)范的正當(dāng)程序價值》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2014年第5期。

⑧關(guān)保英：《論行政相對人的程序權(quán)利》，《社會科學(xué)》2009年第7期。

⑨李衛(wèi)華：《論個體參與行政程序的可能與困境》，《理論學(xué)刊》2013年第5期。

⑩肖金明、李衛(wèi)華：《行政程序性權(quán)利研究》，《政法論叢》2007年第6期。

[11]王錫鋅：《行政過程中相對人程序性權(quán)利研究》，《中國法學(xué)》2001年第4期。

[12]印發(fā)的規(guī)范性文件列舉了失信聯(lián)合懲戒措施的范圍，一般包括限制或禁止市場準(zhǔn)入或行政許可或融資行為、停止享受優(yōu)惠政策或不予批準(zhǔn)優(yōu)惠申請、在業(yè)績考核或榮譽評選中予以限制或約束、加大日常監(jiān)督檢查力度等。

[13]龔向田：《論行政執(zhí)法程序抗辯權(quán)的概念》，《時代法學(xué)》2012年第2期。

[14]劉福元：《行政參與的正當(dāng)性闡釋》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第4期。

[15]劉廣登：《論知情權(quán)與行政公開》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2003年第5期。

[16]莫于川、雷振：《中國的行政執(zhí)法信息公開制度實踐考察》，《南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012 年第4期。

[17]關(guān)保英：《論行政相對人的程序權(quán)利》，《社會科學(xué)》2009年第7期。

[18]楊小君：《論行政作為請求權(quán)》，《北方法學(xué)》2009年第1期。

[19]李元起、郭慶珠：《行政相對人平等對待請求權(quán)初探》，《法學(xué)家》2004年第6期。

[20]周毅、劉德興：《論我國行政程序中公眾參與機制的完善》，《四川師范大學(xué)學(xué)報》2012年第3期。

[21]龔向田：《論相對人抗辯權(quán)在行政聽證過程中的保障》，《廣州大學(xué)學(xué)報》2013年第3期。

[22]關(guān)保英：《論行政相對人的程序權(quán)利》，《社會科學(xué)》2009年第7期。

[23]關(guān)保英：《行政相對人申辯權(quán)研究》，《東方法學(xué)》2015年第1期。

[24]參見《交通運輸部關(guān)于印發(fā)〈交通運輸守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理辦法（試行）〉的通知》第十三條、第十五條的規(guī)定。

[25]何淑明：《征信國家失信懲罰機制建設(shè)對中國的啟示》，《重慶工商大學(xué)學(xué)報》2007年第1期。

[26]文化和旅游部可以采取6 類懲戒措施：在申請行政審批項目方面從嚴(yán)審核；依法依規(guī)在市場準(zhǔn)入等方面實施限制或禁止措施；納入重點監(jiān)管對象，增加檢查頻次，加大監(jiān)管力度；依法依規(guī)對再次違法違規(guī)行為給予從重處罰；禁止參與中國文化藝術(shù)政府獎文華獎、群星獎、動漫獎以及其他獎項的評選；限制參與或者享受文化和旅游部支持的政策試點、示范項目以及資金扶持等優(yōu)惠措施。