邵祖峰，尹 晨

（湖北警官學院 治安管理系，武漢430034）

隨著我國對外開放和國際交往的廣度與深度不斷加大，各種類型的政治、經(jīng)濟、社會、文化活動在我國境內(nèi)頻繁開展，彰顯了中國氣度、中國智慧、中國方案之卓越。習近平總書記明確指出，中國改革開放的大門不會關上，要堅持全方位對外開放，繼續(xù)推動貿(mào)易和投資自由化、便利化，這是國際政治與經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。近幾年來，武漢作為中部超大型城市、國家中心城市和即將打造而成的世界亮點城市，各種類型重大活動紛紛選擇武漢作為主要舉辦地，比如第七屆世界軍人運動會、2019年男籃世界杯、“漢馬”、“水馬”、“7.16渡江節(jié)”等。這一系列的變化，無疑給武漢市社會治安防控體系建設帶來巨大挑戰(zhàn)。

一、重大活動及其隱藏的治安風險

（一）重大活動的內(nèi)涵

何謂“重大活動”，學術上無明確定義，這里需要借鑒相關領域的概念加以界定。

與之相近的概念是“大型群眾性活動”，由《大型群眾性活動安全管理條例》（國務院令第505號）加以規(guī)定。其中第二條明確指出：“本條例所稱大型群眾性活動，是指法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預計參加人數(shù)達到1000人以上的下列活動：（一）體育比賽活動；（二）演唱會、音樂會等文藝演出活動；（三）展覽、展銷等活動；（四）游園、燈會、廟會、花會、焰火晚會等活動；（五）人才招聘會、現(xiàn)場開獎的彩票銷售等活動。影劇院、音樂廳、公園、娛樂場所等在其日常業(yè)務范圍內(nèi)舉辦的活動，不適用本條例的規(guī)定”。該定義著重強調(diào)以下幾方面要點：一是活動規(guī)模體現(xiàn)為人數(shù)眾多；二是活動性質(zhì)體現(xiàn)為群眾性和社會性；三是對其列舉方式加以限定，防止公權力部門對此進行無謂干涉?？梢?，大型群眾性活動不等同于重大活動，兩者之間只是交叉關系。

與之相關的另外一個概念是“集會游行示威”活動，該行為由《中華人民共和國集會游行示威法》加以限定。該法第二條：“在中華人民共和國境內(nèi)舉行集會、游行、示威，均適用本法。本法所稱集會，是指聚集于露天公共場所，發(fā)表意見、表達意愿的活動。本法所稱游行，是指在公共道路、露天公共場所列隊行進、表達共同意愿的活動。本法所稱示威，是指在露天公共場所或者公共道路上以集會、游行、靜坐等方式，表達要求、抗議或者支持、聲援等共同意愿的活動。文娛、體育活動，正常的宗教活動，傳統(tǒng)的民間習俗活動，不適用本法”。集會游行示威活動是群眾表達政治意愿的活動。該定義體現(xiàn)了以下特點：一是活動場所的公共性；二是形式的特定性；三是活動性質(zhì)具有政治屬性。同樣，對該活動的理解不能等同于重大活動，但兩者之間也會有交叉關系。

這里對重大活動予以剖析如下，“活動”是指“由共同目的聯(lián)合起來并完成一定社會職能的動作總和”，具有社會性、群集性、目的性的特點；“重大”的含義是指“責任大且重要”，可從事物的性質(zhì)、地位及規(guī)模（或者后果）上予以衡量，加以劃分，體現(xiàn)的是一種價值評判?！爸卮蠡顒印笔侵笇κ挛铮赡苁菄一蛘吣骋坏赜蚧蛘吣骋粏卧黧w等）未來發(fā)展產(chǎn)生決定性作用的政治、社會、經(jīng)濟、文化活動，該活動具有較大規(guī)模與社會影響力。重大活動可以依據(jù)活動性質(zhì)、規(guī)模、層級以及承辦者的不同而進行多維立體式劃分。比如，根據(jù)承辦者的不同，分為社會性重大活動和政府性重大活動。

（二）重大活動的治安風險

治安風險是指對可能引起社會治安秩序紊亂、社會不穩(wěn)定事件或現(xiàn)象的可能性度量，其背后是一系列引起該類現(xiàn)象的潛在因素，俗稱“風險源”或稱之為“治安隱患”。社會系統(tǒng)是由復雜的人、事、物、信息所組成的組織系統(tǒng)，其相互之間的作用關系容易導致社會治安風險事件發(fā)生，即治安事件或治安問題[1]。重大活動因其本身的特殊性，容易被各種不法分子或者敵對勢力所利用，制造事端和干擾活動進程，從而對社會治安秩序和社會穩(wěn)定產(chǎn)生各種不利影響。常見的重大活動治安風險類別有如下幾種[2]：

1.政治風險。主要是指重大活動舉辦過程期間因相關方的領導、組織與應對不力，導致國家安全、政權穩(wěn)定等方面所遭受到的政治危害，分為國際政治風險與國內(nèi)政治風險。國際政治風險主要是指國際性重大活動的進程、效果受到破壞或者因組織不力致使國際社會輿論對中國產(chǎn)生的各種不利影響。這種破壞，既可以來自國外敵對勢力的直接活動，也可以是間接利用不明真相社會群眾所產(chǎn)生的各種干擾。國內(nèi)政治風險主要是指國內(nèi)部分人員或利益集團為實現(xiàn)其自身不法政治目的，采取多種方式利用重大活動破壞黨的領導與國內(nèi)政治體制，制造社會不穩(wěn)定事件。國際政治風險與國內(nèi)政治風險，兩者往往相互交織、相互影響，是社會治安防控與國家安全防范的重點。這兩種風險是對社會體制根本性的破壞，具有偽裝性與極大破壞力。它們是以敵我劃分為基礎的風險類別。

2.社會風險。這里的社會風險是一種狹義的范疇，一般需要撇開政治意義上的事件。主要是指重大活動舉辦期間引發(fā)的社會秩序混亂與不穩(wěn)定事件，包括社會居民交通出行困難、工作生活受限、社會基礎設施（場館和場所）供給應對能力不足等相關因素引發(fā)的社會群眾不滿與抗議性事件。此類風險表達的是社會民眾作為平等主體的訴求，政府在重大活動組織過程中應當堅持最小擾民原則。當然也可通過社會動員、社會宣傳尋求民眾支持，通過科學有序組織活動盡可能減小影響范圍。

3.治安（案）事件。主要是指重大活動行經(jīng)路線、活動場所發(fā)生的違反治安管理的案件或事件。針對其情節(jié)與后果的嚴重性，相關當事人必須接受相應的治安處罰。必要時，還應接受我國《刑法》、《消防法》、《突發(fā)事件應對法》、《大型群眾性活動安全管理條例》等的規(guī)制與處罰。比如常見的罪名包括：大型群眾性活動安全事故責任罪、玩忽職守罪、瀆職罪、尋釁滋事罪、聚眾鬧事罪，同時不排除可能存在的涉黑涉惡的案事件犯罪，等等。雖然治安（案）事件的發(fā)生是一種常態(tài)化風險，但在重大活動舉辦時其發(fā)案可能性會進一步增加。對于常見的利用重大活動謀劃和實施的治安類案件，因其社會影響惡劣，應當加大處罰力度。

4.災害性事件。主要是指在重大活動期間發(fā)生的人為原因之外的災難性事件，這類事件的發(fā)生具有突然性、出乎意料性、不以人們的主觀意志為轉(zhuǎn)移性、災難性等特點。常見的現(xiàn)象為活動場所與行經(jīng)路線出現(xiàn)泥石流、臺風、洪災、地震等自然災害，導致活動無法正常進行或造成人員和財產(chǎn)的巨大損失。這類事件容易迅速對社會產(chǎn)生巨大的沖擊力和震撼力，在極短的時間內(nèi)成為社會輿論關注的焦點和熱點，對整體重大活動防控體系產(chǎn)生巨大的影響。由此可見，對于災害性事件的最佳防御方式就是事前風險識別、及時預警與快速調(diào)度應急預案，提前防范和應對災害性事件的發(fā)生。

二、重大活動對常規(guī)治安防控體系產(chǎn)生的沖擊效應與檢驗效應

重大活動的舉辦往往具有臨時性（非持久性）、應急性、高要求（優(yōu)良的服務水平）等特點。它是在某一地域社會活動體系基礎上額外增加的特殊活動，是對常規(guī)的社會生產(chǎn)生活基礎設施承載能力的一種短期超飽和的抗壓檢驗，其足以暴露出社會基礎設施的組織、利用與管理環(huán)節(jié)的脆弱性。為防止過度負載，維護社會秩序的正常穩(wěn)定，就需要保障與重大活動相關的一系列社會基礎設施與管理體系的事前容量符合標準，能夠承壓而不損壞。同樣，重大活動對于建立在常規(guī)社會生產(chǎn)生活秩序基礎上的社會治安防控體系也是一種考驗，應在事前對相關活動的各項防控方案進行適當升級。

（一）重大活動對社會治安防控體系的沖擊效應

沖擊效應是指外來短時、高壓負荷對既有系統(tǒng)實施的全方位作用，沖擊的結(jié)果在理論上存在三種狀態(tài)。一是沖擊力不夠，遠遠小于系統(tǒng)承載能力。體現(xiàn)為系統(tǒng)本身相對安全穩(wěn)固有力，說明此時的系統(tǒng)無需加固。二是沖擊力遠遠大于系統(tǒng)承載能力。其結(jié)果是系統(tǒng)崩潰，所要求承辦的重大活動因系統(tǒng)本身的崩潰而無法繼續(xù)下去，說明此類系統(tǒng)必須完全重建承載體系，或者另選重大活動承辦地點等。三是沖擊力與系統(tǒng)承載力之間接近平衡，處于臨界狀態(tài)。此時的系統(tǒng)同樣需要適當加固，所需的社會再投入成本并不是很大。實際上，一旦某地被確定為重大活動的舉辦地（當然該地屬于舉辦方事先經(jīng)過一定調(diào)研后的選擇與決定，說明承辦地初步具備一定的基礎），承辦方就會為活動的順利開展繼續(xù)進行自我檢驗，各部門之間開始協(xié)調(diào)配合、分工負責，按計劃實施活動安排。

活動的承辦地點必須具備有一定承辦條件的承載力，并與活動產(chǎn)生的沖擊力相差無幾，甚至略有盈余。對于社會治安防控體系而言，所有警力、警用資源的配備一般都建立在常規(guī)生產(chǎn)生活體系基礎上，保衛(wèi)對象明確、不可控因素相對較少，基本屬于適用狀態(tài)。但對于重大活動治安防控體系而言，其目標直接指向確?；顒拥陌踩c順利，同時因與重大活動相關聯(lián)的不確定因素相對較多，且承辦方并不能完全知曉其產(chǎn)生破壞力的大小，換言之，來自重大活動的沖擊力不僅包括參與活動者本身，還包括諸多外界未知因素。這樣的沖擊力往往無法計算，用于與之對抗的治安防控體系的投入資源（承載力）也無法計算?？梢姡卮蠡顒訉ι鐣伟卜揽伢w系的沖擊效應十分明顯且無法預估，作為承辦方只能盡可能地加大防控體系建設，投入大量人力、物力（投入的力度受限于所在城市的財力資源基礎），做到全員戒備、全城戒備、全時戒備，完全處于全勤戰(zhàn)備狀態(tài)，最終的投入產(chǎn)出比結(jié)果卻依然無法有效評估。因此從經(jīng)濟角度而言，承辦城市一般應通過基礎性的社會治安防控工作做好人防、物防，同時引入科技手段做到智慧防控，適度超前建設基礎防控體系，增加重點部位與場所的防控力度，并要防止因過度建設而造成的浪費。

（二）重大活動對社會治安防控體系的檢驗效應

檢驗效應是指通過舉辦重大活動檢驗某一城市社會治安防控體系建設效果的好壞與承載能力的大小。重大活動的成功舉辦意味著該城市在治安防控方面具有一定基礎優(yōu)勢，也是一個城市防控能力的綜合評價，它既包括社會治安防控體系基礎設施建設的有效性，也包括該城市社會治安防控體系運行機制與活動預案設置的科學性，同時也說明了其社會治安防控體系中的組織指揮管理體系具備一定的保障能力。當然，重大活動在舉辦過程中往往會出現(xiàn)一定的治安類問題，圍繞這些問題尋找原因，可以檢視社會治安防控體系建設存在的薄弱環(huán)節(jié)，為其后期的改、擴建提供依據(jù)。對活動組織者與承辦者而言，按照現(xiàn)有的社會治理追責體系要求，漏洞性薄弱環(huán)節(jié)的出現(xiàn)是其大忌，一般絕不允許發(fā)生。但從科學角度而言，任何系統(tǒng)都有其脆弱性的一面，薄弱環(huán)節(jié)的存在不可避免，關鍵是即使存在薄弱環(huán)節(jié)，在其承載力自身與周邊補強因素的作用下，也能夠有效化解重大活動的隱患因素，這樣的系統(tǒng)也是可以通過檢驗的。重大活動對社會治安防控系統(tǒng)的檢驗作用，其本質(zhì)是一種過載實驗。為避免過載實驗的破壞效應，承辦方往往會選擇采用預加載的試驗方法，先行測試社會治安防控系統(tǒng)性能，以便早期發(fā)現(xiàn)問題，及時整改，提高警惕。尤其是與重大活動有關的關鍵節(jié)點與關鍵場所都需要進行實地實景的現(xiàn)場測試。

三、武漢市重大活動治安防控經(jīng)驗梳理與總結(jié)

武漢作為國際化大都市、國家中心城市、世界亮點城市，近些年來承辦的重大活動越來越頻繁。無論數(shù)量還是質(zhì)量，都已緊追北京、上海、廣州，位居中國中部城市第一位。最典型的當屬體育類型的賽事，包括：2007年國際足聯(lián)女足世界杯、2011年亞洲男子籃球錦標賽、2012年湯姆斯杯尤伯杯、2014年男籃亞洲杯、2014年武漢網(wǎng)球公開賽（從2014年—2028年，將于每年9月在中國武漢舉行）、2015年東亞杯足球賽、2015年亞洲羽毛球錦標賽、2015年亞洲青年賽艇錦標賽、2015年世界中學生田徑錦標賽、2015年女籃亞錦賽、2018年國際泳聯(lián)跳水世界杯，以及2019年男籃世界杯、2019年第七屆世界軍人運動會；同時還包括近些年在武漢本土自創(chuàng)品牌舉辦的國際國內(nèi)大型體育賽事，如“漢馬”、“同城雙星”龍舟賽、渡江節(jié)、“水馬”、賽馬節(jié)、登山節(jié)等賽事活動。近幾年，政治外交活動在武漢也逐年增多，包括：2018年中印兩國領導人武漢會晤、2019年日本關西地區(qū)“對話湖北”、2019年德國總理訪華來漢以及每年一度的湖北省“兩會”工作，等等。當然也少不了經(jīng)濟類的重大活動，最為典型的有2015年第十屆中國（武漢）國際園林博覽會，同時還包括各類以經(jīng)濟交往為主題的會展活動，如：藥交會、畜牧展、糖酒會、體博會、農(nóng)機展、藥機展、醫(yī)博會、會展文化節(jié)、全球汽車論壇等。

這些政治、經(jīng)濟、文化等重大活動的開展已成為城市名片，彰顯了武漢的實力，對外展示了武漢的城市形象。其中當然也少不了武漢公安機關為維護這些活動的順利開展而實施的一系列立體化、信息化社會治安防控工作。梳理這些活動的成功經(jīng)驗，對于今后進一步做好重大活動社會治安防控工作意義重大。相關經(jīng)驗總結(jié)有以下幾方面特點。

（一）嚴密組織，分類負責

重大活動因其隱藏的各種社會治安風險，對其安全管理要求十分嚴格。活動類型不同，承辦的主體資格要求也不一樣。主要分為政府承辦的活動和社會主體承辦的活動，有時候這兩類活動相互交織在一起，如在政府活動之下設置子會場與論壇等。但無論哪一類活動，都需要嚴密組織與管理。對武漢曾經(jīng)舉辦過的重大活動而言，其社會類的大型活動主要依據(jù)《大型群眾性活動安全管理條例》（國務院令第505號）、《湖北省公安機關大型群眾性活動安全管理工作規(guī)范》（鄂公安規(guī)[2010]1號）組織管理，按照“承辦者負責、政府監(jiān)管”的原則由公安機關實行安全許可，指導、監(jiān)督、檢查大型群眾性活動承辦者（以下簡稱承辦者）以及場所管理者落實安全管理工作措施，指導對安全工作人員的教育培訓，依法查處活動現(xiàn)場發(fā)生的各類違法犯罪行為和處置突發(fā)安全事件。對縣級以上政府組織的大型活動，由所屬區(qū)域公安機關配合政府主導其他部門共同組織開展工作。

（二）科學規(guī)劃，防范風險

重大活動的風險分為兩類，一類是活動本身是否有序進行的問題，另一類是活動對社會的干擾與影響以及次生治安問題。對于活動本身而言，需要承辦方合理規(guī)劃活動每個環(huán)節(jié)的時間、地點、內(nèi)容、組織與銜接，同時對每個環(huán)節(jié)可能涉及的安全問題提出解決方案，以確保活動本身順利進行。公安機關需要對活動的安全工作方案、現(xiàn)場秩序維護、人員及車輛疏導措施、應急救援處置預案等進行嚴格審查，必要時進行實地踏勘。在活動正式舉辦前還須要按照《湖北省大型群眾性活動安全技術指導意見》，組織治安、消防、交警、警衛(wèi)等部門對活動場地設施等進行全面安全檢查。對發(fā)現(xiàn)的安全隱患，應督促承辦者和場所管理者進行整改。對活動可能對社會產(chǎn)生的干擾與影響、次生治安問題，雖屬于場所之外的事件，但仍需要承辦方配合公安機關消除影響，同時公安機關要充分利用自有的社會治安防控體系與打擊防范能力，切實履行公共安全保衛(wèi)的社會服務職責，防止次生災害問題的發(fā)生，全方位審慎思考安保方案規(guī)劃的科學性。比如2015年預設的歸元寺進香現(xiàn)場圖經(jīng)專家審定風險等級為紅色，后經(jīng)武漢市公安局治安管理局大型活動保衛(wèi)大隊審定重構為“單循環(huán)、遠疏導、近封控、硬隔離”，把寺廟進出口分離、劃定外圍疏導區(qū)和核心封控區(qū)、重點部位全部用硬質(zhì)隔離設施封閉，安檢門、X光機、客流計數(shù)儀等新設備也第一次大量投入使用，實時入寺人流量精確到個位數(shù)。2015年春節(jié)期間，歸元寺客流量達90萬人次，最高峰時段達15萬人次，均創(chuàng)歷史新高，但是整個活動期間實現(xiàn)了“無踩踏、無事故、無警情、無投訴”。該經(jīng)驗后來得到了公安部治安局的肯定，并作為大型活動安保工作的經(jīng)典案例向全國推介[3]。

（三）超前準備，有序進行

任何一個大型活動都是組織有序開展運行的，需要超前準備與制定工作方案，所有環(huán)節(jié)必須依照規(guī)定的流程進行運作，責任落實到人。對重大活動治安防控工作的準備亦是如此。2011年，武漢組織實施辛亥革命100周年紀念活動，活動期間全市將舉行各種重大慶典及群眾性活動50余項，屆時將有數(shù)千名海內(nèi)外嘉賓來漢。武漢市公安局聯(lián)合相關部門提前成立辛亥革命百年慶典活動安保工作總指揮部。按照活動安全等級，警方逐一制定了安保工作、交通組織、消防隱患排查等方面的應急方案，裝備了當時全國最先進的視頻指揮車。該車具有有線、無線通訊、現(xiàn)場視頻適時傳輸和現(xiàn)場指揮調(diào)度等功能，同時還可直接連接全市城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)，隨時調(diào)取20余萬個探頭的視頻，便于安保指揮部隨時掌握活動現(xiàn)場情況。武漢市委領導親自召開現(xiàn)場調(diào)度和協(xié)調(diào)會，實地察看各項工程建設進展情況，了解慶典活動中各關鍵點位的交通、人員進出、電視直播等問題的銜接工作；要求各單位必須加強責任意識，增強緊迫感，進一步完善和細化各項方案；加強現(xiàn)場組織工作，對人員乘車、安檢、飲水、如廁等問題要有人性化操作；做好應急預案，確?；顒尤f無一失[4]。

（四）全面動員，社會協(xié)同

參與人數(shù)眾多的重大國際賽事或群眾性集會活動，會對社會交通產(chǎn)生極大的瞬時壓力，對人們的常規(guī)出行產(chǎn)生影響。因此，相關活動的有序進行需要所涉及區(qū)域的民眾作出適當?shù)臓奚?，需要采取社會動員的方式，取得所在城市居民的理解與支持。比如2008年北京奧運會期間的交通限行與禁行措施、2016年杭州 G20峰會的各種交通管制措施，等等。對于常規(guī)社會治安防控體系而言，各界一致認為需要采用治理與協(xié)同并重的方式進行建設，以獲得更多部門和人員的參與和支持，避免出現(xiàn)公安機關單打獨斗的局面。同理，對于可能給社會治安帶來破壞性沖擊與影響的重大活動而言，同樣離不開各類社會組織的協(xié)同運行以及社會民眾的廣泛參與。比如從2008年北京奧運會到2010年上海世博會，再到各類國家級、亞洲級、世界級體育賽事、商貿(mào)活動等的成功舉辦，都離不開志愿者的辛勤勞動和付出，志愿者本身就是大型活動的重要組成部分。2015年第十屆中國（武漢）國際園林博覽會組委會面向社會招募園林專業(yè)志愿者，通過武漢市青年志愿者協(xié)會向本地高校招募了大量學生志愿者，有效化解了活動人流引導與組織協(xié)調(diào)的困難[5]。從北京大型活動社會治安防控經(jīng)驗來看，更缺少不了“朝陽群眾”、“西城大媽”的貢獻。如為了做好2015年北京世界田徑錦標賽和“9.3”大閱兵活動，除了公安、武警、交通等專業(yè)安防力量外，北京市朝陽區(qū)還發(fā)動了13萬“朝陽群眾”參與到相關安全保障工作中來；在2016年杭州G20峰會安保工作中，杭州上城公安分局專門請來北京“西城大媽”專家團，為上城各街道社區(qū)的大媽們介紹經(jīng)驗[6]。

四、新形勢下武漢市治安防控體系應對重大活動可能存在的漏點

“新形勢、新常態(tài)”是黨的十八大以來對社會發(fā)展狀態(tài)的最新描述，具體來說包括：經(jīng)濟新常態(tài)、從嚴治黨新常態(tài)、社會治理新常態(tài)、文化強國新常態(tài)、生態(tài)文明新常態(tài)等。它意味著我國發(fā)展模式正處于一種全新的、穩(wěn)定的狀態(tài)，處于新舊動能轉(zhuǎn)換的新階段。而這一階段的抓手依然是全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，切實保障全面建成小康社會。在這種狀態(tài)帶動下，各類重大活動持續(xù)不斷在武漢開展也將成為一種新常態(tài)。這與將武漢打造成為中國超大城市、國家級中心城市、未來世界亮點城市、長江主軸城市的建設定位不謀而合，同時也給武漢社會治安防控體系建設的全面帶來新的挑戰(zhàn)，需提前對如何做好各類重大活動的安保體系與機制建設進行謀劃。反思與檢討現(xiàn)行武漢市治安防控體系，至少可能存在以下漏點。

（一）防止疲勞效應

任何一類重大活動的開展，都有一個事先醞釀，再到?jīng)Q定承辦、事前計劃準備、方案制定、場館線路建設與踏勘、活動組織與實施、總結(jié)與評估等一系列環(huán)節(jié)，持續(xù)的時間短則幾個月，長則達一年以上。公安機關圍繞重大活動開展社會治安防控體系建設（尤其是先期基礎性工作），基本上與該活動決定承辦后相關指揮機構的成立同步進行。作為社會面的基礎防控，在該重大活動正式實施前幾個月，就需要配套實施與治安防控相關的各種突擊性治安整治活動，治安、交通、消防、國保、反恐、網(wǎng)安等部門要全警出動，按不同領域依方案同時進行整治。整體安?；顒拥拈_展必須一直延續(xù)到重大活動結(jié)束，其持續(xù)時間較長。對武漢而言，重大活動的開展往往一個接著一個，數(shù)量較多。如此繁重的安保任務，可能成為基層民警苦不堪言的工作重擔，加之基層公安其他常規(guī)工作任務的存在，民警身心疲勞的現(xiàn)狀也將成為常態(tài)。警力不足、工作效率低下、抱怨情緒增多、士氣下降、隊伍難帶、任務難安排等現(xiàn)象將伴隨著疲勞效應逐步顯現(xiàn)。這些疲勞后遺癥肯定會對重大活動治安防控工作產(chǎn)生極其不利的影響。另外，重大活動的開展次數(shù)增多，既會降低人的警惕性，也會使民警對安保活動的每個環(huán)節(jié)產(chǎn)生抵觸或漠視心理，消極應付上級安排的工作（即產(chǎn)生心理疲勞）。從本質(zhì)上看，疲勞是人的基本生理特征，各級管理者不應違背人的生理規(guī)律去使用警力。

（二）防范盲點與空白點

社會治安重在防控，這是人們早已形成的共識。圍繞如何進行有效防控，公安機關從20世紀80年代就開始了社會治安防控體系建設的探索，早期的工作重點以人防、物防為主。進入21世紀后隨著網(wǎng)絡技術和信息技術的發(fā)展，基于立體化、信息化的社會治安防控體系建設成為重點。尤其是黨的十八大以來提出“深化平安建設，完善立體化社會治安防控體系，強化司法基本保障，依法防范和懲治違法犯罪活動，保障人民生命財產(chǎn)安全”后，社會治安防控體系建設升級轉(zhuǎn)變成為一項國家治安策略。對于地方各級而言，立體化、信息化社會治安防控體系建設是一條沒有終點的跑道。技防設施的投入巨大，運維成本極高，部分地方的技防設施因人力、財力的限制，無法完全持續(xù)投入或者運行維護跟不上而廢棄。尤其是隨著科技的發(fā)展，早期投入的大量設備設施需要升級或者由于更換不及時而造成與現(xiàn)有投入的新設備之間不兼容。因此在城市社會治安防控體系建設中總會存在一些技防的盲點與空白點。而如果這些點位恰好與重大活動的行經(jīng)路線、場所有關聯(lián)，則容易成為治安（案）事件發(fā)生的隱患源。另外，治安防控管理體系也可能因人員不足或管理不善而存在空白點，同時還可能因虛擬社會網(wǎng)絡管控不足而形成新的治安問題。對武漢而言，城市面積廣大，人口眾多，各種需要防控的因素錯綜復雜，圍繞重大活動的場所管控、人群管理、技術設施投入、安防運行機制等方面必然會存在管理盲點和不完善的地方，需要公安機關結(jié)合具體重大活動安全防范需求盡早加以分析識別，引起相關組織者與管理者的重視。通過集中開展涉政、涉穩(wěn)、涉恐風險大排查、開展掃黑除惡、“一標三實”、“萬名警察進社區(qū)”等工作，夯實重大活動社會治安管理基礎。

（三）社會協(xié)同不夠

對社會治安防控體系的建設，實際上需要考慮三個方面內(nèi)容：運行主體、運行機制與防控目標。早在20世紀90年代，我國就提出了社會治安綜合治理的方針。進入21世紀后又進一步深化了這一方針，強調(diào)多主體協(xié)同治理。該方針認為社會治安防控主體應當多元，而不僅僅局限在公安機關內(nèi)部。比如2003年召開的第二十次全國公安會議提出要在今后五年完善社會治安防控體系，同時要建立以派出所民警和巡警為骨干，以群防群治力量為補充，以社會面、社區(qū)和內(nèi)部單位防范為基礎，以可能影響社會治安的特殊人群、危險物品管理為重點，人、物、時、空控制相結(jié)合，點、線、面相結(jié)合，動、靜相結(jié)合，人防、物防、技防相結(jié)合，警民相結(jié)合的社會治安防控體系。黨的十八大提出的社會治理理論，進一步擴展了治安防控主體的范疇。從國家治理現(xiàn)代化視角看，社會治安防控體系建設應當是開放型和社會化的，公安機關主導的治安防控應當從傳統(tǒng)的管制模式走向合作模式，應更多依靠社會力量和市場力量，變以前的命令為協(xié)商，變指令為指導，走一條社會治安社會共治的道路[7]。治安防控力量既有政府性力量，也有社會性力量（也稱之為非政府力量）。在重大活動安保中，這些多元化主體之間缺少協(xié)同、各自為政、本位主義現(xiàn)象普遍存在。如果說政府部門之間圍繞重大活動的安保任務只能在追責和問責體系下由上級部門進行協(xié)調(diào)的話，那么對于公安機關與非政府力量之間的協(xié)同則將完全無法順暢有效運行，因為現(xiàn)階段還缺乏相應約束機制、協(xié)同運行管理機制以及激勵機制。

（四）相關制度體系不健全

重大活動社會治安防控體系運行管理的主要依據(jù)是《大型群眾性活動安全管理條例》以及各省市圍繞大型活動管理制定的實施辦法或管理細則。但是作為統(tǒng)領全國的專項法規(guī)，在制定時不可能面面俱到，規(guī)定的詳盡具體。它需要各地方政府在具體實施時結(jié)合活動本身將規(guī)定的各項原則具體化。比如《大型群眾性活動安全管理條例》確立了“承辦者負責、政府監(jiān)管”的原則，但實際上執(zhí)行時公安機關履職過多，甚至替代了承辦者的部分工作，而對于其他政府部門的職能卻是一筆帶過，使得安保工作的分工協(xié)同存在困難。同時，大型活動安全風險等級評估等行業(yè)規(guī)范缺位，沒有理論支撐，操作和執(zhí)行面臨困難。再比如，志愿者本身就是重大活動安保體系的重要組成部分，是不可或缺的安保力量，但與之相關的法律法規(guī)卻并不健全。我國《突發(fā)事件應對法》中規(guī)定“公民、法人和其他組織有義務參與突發(fā)事件應對工作”，盡管該法為志愿者參與應急處突提供了法律依據(jù)，但是該法卻沒有對志愿者的權益損害提供相應的救濟渠道[8]。從某種程度上講，我國目前基本上沒有志愿者管理的相關法律法規(guī)，只有各志愿者組織自行制定的管理規(guī)則，同時對志愿者的激勵制度也不健全，嚴重影響志愿者的積極性。

五、武漢市優(yōu)化重大活動治安防控體系的幾點建議

（一）強化思想引領，堅持戰(zhàn)時動員

相對于整個國家政治、經(jīng)濟、社會建設而言，重大活動的定位十分重要，不可或缺。無論是政府自身承辦，還是社會機構組織的重大活動，一旦決定舉行，公安機關作為公職部門，就應當做好監(jiān)管和服務工作，甚至是主動承擔一定的安保職能。面對重大活動安保任務的艱巨性與安保要求的高標準，公安機關及其民警必須認真履職，切忌疏忽大意、麻木不仁。一定要堅持高水平的政治站位，用黨的十八大、十九大以來提出的治國理政思想引領自己，武裝全警，堅持“四個意識、四個自信和兩個維護”的要求，以高度負責的態(tài)度做好重大活動的安全保衛(wèi)工作。必要時，要把每一場重大活動安保工作當做一場戰(zhàn)役，越是等級規(guī)格高，越是要提高戰(zhàn)備等級，實行戰(zhàn)時機制，執(zhí)行戰(zhàn)時紀律。結(jié)合公安部《關于加強公安機關戰(zhàn)時思想政治工作的意見》（公通字[2012]59號）、《武漢市公安局戰(zhàn)時動員思想政治工作規(guī)范》（2012）、《武漢市公安局戰(zhàn)時工作措施》（2012）做好戰(zhàn)前動員培訓、戰(zhàn)中激勵表彰、戰(zhàn)后總結(jié)工作，強化黨建引領作用、基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員干部的先鋒模范作用，通過嘉獎和立功創(chuàng)模等形式，及時把思想政治工作做到一線。實踐證明，抓好公安民警戰(zhàn)時思想政治工作，是公安機關順利完成各項重大公安保衛(wèi)任務的根本保證，是加強公安隊伍建設的有效途徑。湖北省公安廳在2019年“踐行新使命，忠誠保大慶”的各類警務專項整治工作中，發(fā)布了多項戰(zhàn)時嘉獎，極大地提振了全警隊伍士氣。類似的舉措可以有效避免參加重大安?；顒用窬膽缎膽B(tài)，消除抱怨心理，化解工作疲勞。

（二）做好預測預案，實施應急演練

任何一項重大活動的計劃性與組織性，在于其對活動的規(guī)模、可能的存在的隱患和風險有較好預測，并在此基礎上作出相應預案，以有效避免活動進行時無法應對的突發(fā)狀況發(fā)生。風險評估為制定安保方案、優(yōu)化安保資源配置提供了科學依據(jù)[9]。對活動本身規(guī)模大小而言，主辦方一般可以提前做出預估，采用票證式的方式加以控制；有的活動還可定向邀請，以確保參會者身份的可靠性。對于參與者信息不明的活動必須加強安檢，防止活動場所內(nèi)發(fā)生涉眾型傷害性事故。對于規(guī)模巨大的重大活動，可采用分散時間、分散區(qū)域、分散場館、賽住分離的方式，縮減運行規(guī)模，減小集群行為風險與后果，防止擁擠與踩踏事件發(fā)生。對重大活動涉及的交通問題，需從路線選擇、交通流組織、社會交通分流等角度，考慮活動路線的通達性與安全性。另外，為了防止破壞性事件發(fā)生，還需要從預測的角度加強與活動相關的各類敵情、社情、輿情信息的收集，廣辟信息源，充分利用公安機關人口信息數(shù)據(jù)庫、各類公安業(yè)務系統(tǒng)數(shù)據(jù)、情報信息分析研判平臺，挖掘有價值的情報。對可能出現(xiàn)的各類突發(fā)性安保事件，需要設置假想情景進行模擬演練，以防民警應對處置不力情況的發(fā)生。不同活動所需設置的假想情景也有所不同，不能因某些活動過去曾經(jīng)模擬演練過而放棄再次演練過程。必要時應啟動安保活動倒計時加強緊迫感，結(jié)合重大活動安保特點開展有針對性的培訓，儲備培養(yǎng)專業(yè)安保人才。

（三）加大科技投入，增強威懾效力

科技強警始終是公安工作現(xiàn)代化的方向，它既可以提升警務效能，又可以節(jié)約警力資源，還可以實現(xiàn)24小時警務在線，成為永不下班的警察。對重大活動而言，一是可以通過增加人力的方式實現(xiàn)安保任務，比如采用社會購買第三方服務；二是通過加強科技手段，實現(xiàn)安保活動高效化、便利化。對重大活動住所、場館內(nèi)部及周邊加強視頻信息的高清聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控，即時調(diào)用和查看活動沿線高清視頻，確?？傊笓]部能第一時間全方位監(jiān)控各活動點的現(xiàn)場情況，及時為決策層提供高清可視的影像數(shù)據(jù)資料?；顒舆\行線路可通過城市智慧交通系統(tǒng)，疏導調(diào)節(jié)交通流，利用智能停車誘導系統(tǒng)功能協(xié)調(diào)車輛停放，調(diào)用社會車輛運力確保人員有序集散。利用公安機關業(yè)務系統(tǒng)自帶的云計算、大數(shù)據(jù)分析功能，抓拍人臉進行后臺比對識別，及時發(fā)現(xiàn)可疑活動人員。據(jù)網(wǎng)絡相關報道，國內(nèi)明星藝人演唱會的人臉識別系統(tǒng)多次抓住“在逃犯”，對犯罪分子起到了極大震懾作用[10]。對進出場人員票證采用印有二維碼并植入具備臉譜識別功能的芯片，可有效控制進出場人數(shù)[11]。對網(wǎng)上輿情信息實時監(jiān)控，進行智慧比對篩查，發(fā)現(xiàn)可疑情報及時處理，利用網(wǎng)絡攻防技術防范敵對勢力的黑客行為。加強350兆車載電臺、110數(shù)據(jù)警規(guī)[12]、“情指勤”135工程建設，圍繞相關重大活動實現(xiàn)無縫集成與鏈接，確保安保現(xiàn)場指揮信息暢通。通過固化成功安保經(jīng)驗，建強智慧安保平臺，實現(xiàn)資源一網(wǎng)打盡、指揮一屏展示、一鍵調(diào)度、一呼百應，實現(xiàn)多警種合成化快速反應、有效應急處突。

（四）健全相關制度，做好社會協(xié)同

這里的制度，既有法律法規(guī)層面的規(guī)范，也有基層具體的運行文件與措施。從法規(guī)層面看，需要強化大型群眾性活動管理中除公安機關之外的其他政府部門的安全監(jiān)管責任。比如食藥監(jiān)部門圍繞大型活動應當提供的安全食品，交通運管部門應當圍繞大型活動提供足夠合理的運輸工具與設施，城市綜合執(zhí)法部門應當圍繞大型活動場所及其周邊的環(huán)境進行整治，新聞廣電部門應當做好輿論宣傳與導引，等等。這些部門之間還應當在信息共享、資源交換上做到共贏互利，在黨委和政府的統(tǒng)一領導下協(xié)同互動。法規(guī)層面還需要為社會力量參與治安防控提供支持與合法性依據(jù)，尤其是與治安服務志愿者相關的法律條文。對于政府主動承辦的重大活動，即使現(xiàn)有法律法規(guī)體系不變更，該項活動組委會也可以政府名義及時制定相關行政規(guī)范性或者非規(guī)范性文件，如可包括：《場館安?；A設施建設實施指導意見》、《場館安?；A設施建設方案審核流程》、《安全保衛(wèi)工作總體實施方案》等，同時組建市安保領導小組辦公室與分區(qū)安保指揮部，統(tǒng)領安排和部署安?；顒?。

結(jié)語

重大活動社會治安防控體系建設是當前城市發(fā)展必須高度關注的重點問題。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，各種類型重大活動的舉辦將會越來越多，它已成為現(xiàn)代城市生活不可或缺的一部分。防范和消除隱藏其中的違法犯罪問題是公安機關必須承擔的神圣職責。建立健全重大活動社會治安防控體系與機制，固化其中成功安保經(jīng)驗，必將有力促進我國全方位立體化與信息化社會治安防控體系建設。當前，武漢作為我國成功舉辦第七屆世界軍人運動會的超大型城市，加強此類重大活動安全保障體系建設具有重要的試點和探索意義。