歐愛民，何 靜

（湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105）

“任何黨內(nèi)法規(guī)，如果不能付諸實施，那只不過是一紙具文，實現(xiàn)不了它的價值，亦體現(xiàn)不了它的規(guī)范效力?！雹僭谔囟ㄇ樾蜗?，有制度不執(zhí)行，甚至比沒有制度危害還要大。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)體系日臻完備，執(zhí)行作為制度優(yōu)勢與治黨效能之間轉(zhuǎn)化的橋梁，其重要性愈加彰顯。但“天下之事，非難于立法，而難于法之必行”，黨規(guī)實踐還存在“執(zhí)行虛置、象征性執(zhí)行、扭曲性執(zhí)行”等“執(zhí)行難”問題②，成為全面從嚴治黨必須攻克的頑癥。同時，我們也應(yīng)認識到，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行是一項系統(tǒng)工程，要切實強化執(zhí)行的廣度、深度，絕不能單兵突進，“攻其一點不及其余”，必須從執(zhí)行的內(nèi)在結(jié)構(gòu)出發(fā)，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行本身進行檢視，深入分析其構(gòu)成要素，客觀評估其外在運行的實效，唯有如此，才能“知其然，也知其所以然”，才能有針對性提出優(yōu)化對策，確保黨內(nèi)法規(guī)能“立得住、行得通、真管用”，充分發(fā)揮黨規(guī)制度的導向和約束功能，增強全黨運用法治思維、法治方式管黨治黨的能力。

一、黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行構(gòu)成：四要素說的提出

構(gòu)成是指一個事物的結(jié)構(gòu)。所謂黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行構(gòu)成是指黨內(nèi)法規(guī)得以執(zhí)行所需必要條件的有機統(tǒng)一。一個事物的內(nèi)在構(gòu)成決定著該事物外在功能的實效性。因此，研究黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行構(gòu)成，可以更清楚地探究出黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的生成原因、運行實效與優(yōu)化方案等，具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

（一）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成的內(nèi)在要素

系統(tǒng)論認為，世界萬物是有系統(tǒng)的，世界上沒有離開系統(tǒng)的物質(zhì)?！跋到y(tǒng)”在于“系”，就是組成系統(tǒng)各要素之間的聯(lián)系；在于“統(tǒng)”，即要素之間聯(lián)系成為一個統(tǒng)一的有機整體③。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行必然是一個系統(tǒng)，必須運用系統(tǒng)論進行分析，以免陷入“只見樹木不見森林”的片面性、碎片化困境。

從系統(tǒng)論的角度而言，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行是由一系列要素所組成，這一系列要素即構(gòu)成要素。所謂構(gòu)成要素就是確保黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行所必須具備的條件?？傮w而言，影響黨內(nèi)法規(guī)有序運行的因素固然很多，但根據(jù)重要性、涵蓋性、可行性等篩選標準，其中起決定作用的因素還是清晰可見的，不外乎“體系本身、執(zhí)規(guī)主體、監(jiān)督過程和制度環(huán)境”等四個方面④。綜合而言，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成可概括為四個要素，即執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行資源、執(zhí)行監(jiān)控，從而形塑出黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成的四要素說。

執(zhí)行主體、執(zhí)行客體解決的是“由誰執(zhí)行”“執(zhí)行什么”的問題，執(zhí)行資源解決的是“靠什么執(zhí)行”的問題。上述三者自然是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的必備條件，理應(yīng)納入執(zhí)行構(gòu)成要素。將執(zhí)行監(jiān)控納入執(zhí)行構(gòu)成要素，主要原因有二：一是不可分性。雖然執(zhí)行監(jiān)控并非執(zhí)行本身，但與執(zhí)行具有不可分性?！皺?quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力絕對導致腐敗”⑤，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行也不例外。缺乏執(zhí)行監(jiān)控，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的有序性就會斷鏈，為此，必須將執(zhí)行監(jiān)控納入執(zhí)行構(gòu)成中，作為構(gòu)成要素。二是現(xiàn)實必要性。曾幾何時，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)控疲軟，公款消費盛行，“幾十個文件管不住一張嘴”。黨的“八項規(guī)定”頒布以后，各級紀委狠抓落實，黨內(nèi)監(jiān)督“嚴起來、實起來、硬起來”，“八項規(guī)定”由此改變了中國，作風建設(shè)已經(jīng)成為我們黨的一張亮麗名片。就此而言，將執(zhí)行監(jiān)控納入執(zhí)行構(gòu)成具有現(xiàn)實必要性。

由此可見，四要素說既滿足了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成的完備性，完成了執(zhí)行構(gòu)成要素的閉環(huán)，還實現(xiàn)了執(zhí)行構(gòu)成的集約化、簡單化，為更直觀簡便分析、解決黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行問題，提供了理論基礎(chǔ)與方法論支撐。

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行要素彼此獨立，且缺一不可，共同構(gòu)建了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行系統(tǒng)，形成了“你中有我，我中有你”的耦合結(jié)構(gòu)，具有如下鮮明特征。

（1）獨立性。在執(zhí)行系統(tǒng)中，各構(gòu)成要素彼此獨立，承擔著特定的功能和作用。具體而言，執(zhí)行主體解決“由誰執(zhí)行”的問題，承擔執(zhí)行系統(tǒng)主體的評價功能；執(zhí)行客體解決“執(zhí)行什么”的問題，重點關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，通過黨內(nèi)法規(guī)的清理評估等途徑，承擔起立規(guī)質(zhì)量的反饋功能；執(zhí)行資源解決“靠什么執(zhí)行”的問題，重點關(guān)注執(zhí)行資源的構(gòu)成與配置，承擔著執(zhí)行的保障功能；執(zhí)行監(jiān)控解決“執(zhí)行病理”問題，主要關(guān)注執(zhí)行不作為、執(zhí)行亂作為等現(xiàn)象，承擔著預(yù)防、修復等功能。但構(gòu)成要素的獨立性是相對的，一旦執(zhí)行系統(tǒng)運轉(zhuǎn)起來，各要素之間便產(chǎn)生關(guān)聯(lián)性，如執(zhí)行主體缺乏執(zhí)行資源的保障便寸步難行；執(zhí)行主體、執(zhí)行資源缺乏必要的監(jiān)控將可能導致執(zhí)行失真、執(zhí)行失效，甚至執(zhí)行腐敗。

（2）整體性。整體性是要素與系統(tǒng)之間呈現(xiàn)出的關(guān)系。執(zhí)行主體、客體、資源、監(jiān)控四大要素共同構(gòu)成執(zhí)行系統(tǒng)，每一要素的變化都可能引起整個系統(tǒng)或相關(guān)要素或大或小的變化⑥。此外，四大要素不是機械堆積，而是相互聯(lián)系、相互作用形成某種耦合狀態(tài)，產(chǎn)生出大于要素功能之和的整合效果。例如執(zhí)行資源、執(zhí)行監(jiān)控在執(zhí)行系統(tǒng)中分別承擔保障功能、修復功能，需要彼此融合，形成執(zhí)行合力，但如果兩者各自為政，就會造成執(zhí)行監(jiān)控的資源不足或資源配置過度，導致黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)控弱化或異化現(xiàn)象。相反，如果兩者配置合理，執(zhí)行監(jiān)控就能得到合適的資源支撐，執(zhí)行資源的配置效益就能得以提升，執(zhí)行監(jiān)督效果就能充分彰顯。因此，在剖析黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題時，必須避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”條件式反應(yīng)，而應(yīng)從執(zhí)行構(gòu)成的整體出發(fā)，讓每一構(gòu)成要素“各得其所、適得其所”。唯有如此，方能確保黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮管黨治黨、從嚴治黨之實效。

（3）開放性。任何系統(tǒng)均具有“運作封閉”和“認知開放”兩大特征⑦。一方面，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行系統(tǒng)具有一定的封閉性，借此其能排除非正常的外部干擾，確保其能按照自身的邏輯運行下去。例如按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第三條的規(guī)定，作為執(zhí)行客體的黨內(nèi)法規(guī)只能由黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定，其他任何黨組織出臺的制度文本只是黨內(nèi)規(guī)范性文件，不能納入黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行范疇。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行系統(tǒng)具有開放性，總是依存并受制于更大的外部系統(tǒng)，例如國家的法治大環(huán)境、各種各樣的文化氛圍。上述外部環(huán)境因素從不同方面影響著執(zhí)行內(nèi)部構(gòu)成要素，并作用于執(zhí)行內(nèi)部生態(tài)環(huán)境。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行要跳出“就事論事”的窠臼，應(yīng)當充分利用外部優(yōu)良環(huán)境，發(fā)展并提升內(nèi)部環(huán)境，為黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行汲取更多更優(yōu)質(zhì)的外部資源。

（二）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成要素的展開

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成是執(zhí)行系統(tǒng)要素的集合，具體包含四大要素，即執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行資源以及執(zhí)行監(jiān)控。其中，執(zhí)行主體、客體是最基本的要素，是執(zhí)行的“啟動器”，決定執(zhí)行的基本運作流程和方向；執(zhí)行資源是其他要素的物質(zhì)基礎(chǔ)，是執(zhí)行的“驅(qū)動器”；執(zhí)行監(jiān)控作為“監(jiān)控器”，蘊含監(jiān)督、控制功能，是執(zhí)行系統(tǒng)順利運行的保障。

（1）執(zhí)行主體。執(zhí)行主體是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行系統(tǒng)的啟動者，是負責執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)、落實立規(guī)目標的人和組織。歸根結(jié)底，制度需要由人來制定與執(zhí)行，人是最終的決定因素⑧。質(zhì)言之，執(zhí)行主體在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中起統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，一方面，執(zhí)行主體是執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部各個要素的黏合劑，其將執(zhí)行客體、資源、監(jiān)控等要素有機聯(lián)系起來，引導并推動執(zhí)行系統(tǒng)持續(xù)運轉(zhuǎn)；另一方面，執(zhí)行主體本身的能力水平、素養(yǎng)高低等將直接影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的結(jié)果。

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》（以下簡稱《執(zhí)規(guī)責任制規(guī)定》）、《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)，執(zhí)行主體包括地方各級黨委、黨的工作機關(guān)、黨組（黨委）、基層黨組織、紀律檢查機關(guān)、領(lǐng)導干部等。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行主體包括兩大類型，即黨的各級各類組織以及全體黨員。

（2）執(zhí)行客體。執(zhí)行客體亦稱執(zhí)行標的。顧名思義，黨內(nèi)法規(guī)本身即為執(zhí)行標的。黨內(nèi)法規(guī)是支撐整個黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行系統(tǒng)的軸心，執(zhí)行主體動用執(zhí)行資源以及監(jiān)督機制的運作都必須以黨內(nèi)法規(guī)的實質(zhì)內(nèi)容和精神內(nèi)涵為基點，并沿著黨內(nèi)法規(guī)既定的方向目標前進?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！雹釗Q言之，黨內(nèi)法規(guī)體系是否完備、具體規(guī)定是否合理、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是否銜接協(xié)調(diào)等會深刻作用于執(zhí)行主體，進而引起其他黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成要素或好或壞的變化。因此，要提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，首先要確保良規(guī)善治，防止不合格的黨規(guī)產(chǎn)品流入執(zhí)行市場，從源頭上夯實依規(guī)治黨的先決性基礎(chǔ)。

從數(shù)量上而言，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不可同日而語，但其制度體系之宏大、規(guī)范數(shù)量之龐大出人意料，許多專家對此也驚訝不已⑩。截至2019 年11月底，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)約6048 部。其中，中央黨內(nèi)法規(guī)269部，部委黨內(nèi)法規(guī)295部，地方黨內(nèi)法規(guī)5484部?。因此，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行涉及面廣，執(zhí)行對象千差萬別，執(zhí)行資源需求各不相同，需要久久為功，方能取得實效。

（3）執(zhí)行資源。執(zhí)行資源是推動執(zhí)行系統(tǒng)持續(xù)運轉(zhuǎn)最主要的物質(zhì)保障與動力來源。執(zhí)行資源的供給狀況直接決定著黨內(nèi)法規(guī)能否得到執(zhí)行以及執(zhí)行的成效。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行資源涉及面較廣，主要包括財物資源、信息資源和環(huán)境資源。其中，財物資源由財力和物力兩部分組成。財力是執(zhí)行系統(tǒng)所能掌握和使用的經(jīng)費數(shù)額；物力是執(zhí)行活動用以依托的有形物質(zhì)要素的總和，包括維持執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部運行以及對外開展職能活動的執(zhí)行機構(gòu)、硬件設(shè)施設(shè)備等。兩者共同構(gòu)成保障黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

信息資源是指黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行活動中積累起來的以信息為核心的各類信息活動要素（信息技術(shù)、設(shè)備、設(shè)施、信息生產(chǎn)者等）的集合?。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程實質(zhì)上是各種信息不斷流通、選擇、整理、歸納和利用的活動過程，信息傳遞效率的高低、上下溝通是否有效等關(guān)系到執(zhí)行是否順暢、執(zhí)行系統(tǒng)各要素運轉(zhuǎn)步調(diào)是否協(xié)調(diào)一致。環(huán)境資源是指影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的各種文化因素的綜合。其中最為重要的是黨內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境，因為政治生態(tài)是黨風、政風、社會風氣的綜合體現(xiàn)，也是黨員干部黨性、覺悟、作風的綜合體現(xiàn)?。文化環(huán)境對人具有潛移默化的熏陶作用，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行系統(tǒng)所處的政治生態(tài)環(huán)境越是民主、公開、清明，就越有利于激發(fā)執(zhí)行主體對制度的認同感、尊崇感，越容易激發(fā)執(zhí)行主體的能動性，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行向心力就會越強、執(zhí)行力度就會越大。

（4）執(zhí)行監(jiān)控。執(zhí)行監(jiān)控是對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體、執(zhí)行結(jié)果等實施檢查、督促、問責和評估的活動，由執(zhí)行監(jiān)督、執(zhí)行問責和執(zhí)行評估三部分組成。

執(zhí)行監(jiān)督是檢查和督促黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行行為、執(zhí)行資源使用情況以及執(zhí)行結(jié)果的活動，目的在于預(yù)防和糾正執(zhí)行活動中可能發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的不執(zhí)行、錯誤執(zhí)行、偏差執(zhí)行等行為。根據(jù)監(jiān)督主體的不同，執(zhí)行監(jiān)督可以分為黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督是黨組織內(nèi)部的監(jiān)督，包括自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督、同級機關(guān)的相互監(jiān)督、紀律檢查機關(guān)的專責監(jiān)督四種模式；黨外監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，以國家機關(guān)、各民主黨派、社會組織、普通民眾等為主體，以檢舉、揭發(fā)、批評、建議等權(quán)利的行使為手段對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行活動所進行的監(jiān)督。

執(zhí)行問責是對特定執(zhí)行主體依規(guī)追究執(zhí)行責任的活動。《執(zhí)規(guī)責任制規(guī)定》明確了五種問責情形?，初步建立起黨規(guī)執(zhí)行責任制，具有重大的現(xiàn)實價值。一方面，執(zhí)行問責能夠預(yù)先警示違規(guī)執(zhí)行后果，發(fā)揮預(yù)防教育功能，另一方面，對相關(guān)責任主體進行問責，體現(xiàn)出事后的懲戒功能，可倒逼執(zhí)行主體強化黨規(guī)的執(zhí)行意識，提高執(zhí)行能力，降低執(zhí)行的錯誤比例。

執(zhí)行評估是指評估主體依據(jù)一定的標準和程序，采用一定的評估方法對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果進行全面、系統(tǒng)的考核和評價，并依據(jù)評估結(jié)果對執(zhí)行構(gòu)成要素進行優(yōu)化的活動。一個完整的執(zhí)行評估活動包含評估主體、評估對象、評估標準、評估方法、評估程序等內(nèi)容，其目的是為了避免出現(xiàn)“播下去的是龍種，收獲的卻是跳蚤”的執(zhí)行失效現(xiàn)象。

二、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成要素的運行評估：執(zhí)行難的病理診斷

近年，黨建的重心從建章立制嬗變?yōu)橥七M黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行，執(zhí)行現(xiàn)狀總體上呈現(xiàn)出積極向好的態(tài)勢，但黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行還普遍存在“上熱中溫下冷”，先緊后松、上緊下松、外緊內(nèi)松等現(xiàn)象，機械執(zhí)行、選擇執(zhí)行、煩瑣執(zhí)行、變通執(zhí)行等問題時有發(fā)生，“執(zhí)行難”問題沒有得到根本性改觀。究其根源，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行結(jié)果是由系統(tǒng)各要素之間互動所形成，因此，要想診斷出黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行難的病理，必須深入問題內(nèi)核，從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成各要素本身出發(fā)。

（一）執(zhí)行主體素養(yǎng)有待提升

任何一項黨內(nèi)法規(guī)都有賴于執(zhí)行主體去落實，執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中發(fā)揮著原動力和牽引力的關(guān)鍵作用，執(zhí)行主體的綜合素養(yǎng)與執(zhí)行效果呈現(xiàn)出正向關(guān)系。但在黨規(guī)實踐中，部分黨員干部思維素養(yǎng)、能力素養(yǎng)等存在缺失，引發(fā)“一著不慎，滿盤皆輸”的連鎖反應(yīng)，導致黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題屢見不鮮。

（1）執(zhí)行主體思維素養(yǎng)不強。思維素養(yǎng)是一個人意識形態(tài)、思維活動、行為和作風所顯示的思想、品性的綜合。在黨規(guī)執(zhí)行領(lǐng)域，思維素養(yǎng)集中體現(xiàn)為執(zhí)行主體的執(zhí)規(guī)意識和責任意識。在黨規(guī)實踐中，一些黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果不佳，與既定目標存在較大距離，一方面是由于部分黨員干部執(zhí)規(guī)意識不強，沒有養(yǎng)成按照法規(guī)制度辦事的習慣，熱衷于“上有政策、下有對策”，對黨內(nèi)法規(guī)采取實用主義態(tài)度，合意的就執(zhí)行，不合意的就不執(zhí)行；另一方面是由于部分執(zhí)行主體責任意識薄弱，消極回避矛盾，執(zhí)規(guī)時“畏首畏尾”，滿足于“以會議落實會議、以文件落實文件”式機械執(zhí)行、敷衍執(zhí)行等，使得執(zhí)行流于形式。

（2）執(zhí)行主體能力素養(yǎng)不高。能力素養(yǎng)是指能勝任某項任務(wù)所體現(xiàn)出來的綜合素質(zhì)，在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行領(lǐng)域，其具體表現(xiàn)為認知能力和執(zhí)行能力。知是行之始，行是知之成，認知是正確執(zhí)行的首要前提，執(zhí)行是認知的最終歸宿，二者缺其一，執(zhí)行都將會失敗。目前，一些黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果欠佳，一方面是執(zhí)行主體認知能力欠缺，不能準確領(lǐng)會黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容要求、精神實質(zhì)以及黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系；另一方面是執(zhí)行主體執(zhí)行能力薄弱，缺乏必要的執(zhí)行判斷能力、溝通能力、協(xié)調(diào)協(xié)作能力和應(yīng)變能力等。如一些執(zhí)行主體存在違背黨內(nèi)法規(guī)宗旨和目標“不當解釋”條文內(nèi)容、“變通”執(zhí)行、“拖延執(zhí)行”?、部門之間推諉執(zhí)行等。

（二）黨內(nèi)法規(guī)體系有待完善

黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)行的基礎(chǔ)和依據(jù)，如果制度本身存在瑕疵，執(zhí)行效果必定不盡如人意。目前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進入快車道，但黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部配套問題、黨規(guī)質(zhì)量問題、與國家法律體系銜接協(xié)調(diào)問題等還遠未解決，很大程度上影響到黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果。

（1）程序性法規(guī)不配套?！俺绦蚴欠ㄖ魏晚б舛蔚姆炙畮X”，其重要性不言而喻，沒有程序性法規(guī)的指引，抽象的實體性法規(guī)便會淪為一紙空文，無法在具體執(zhí)行中落地。但在制度建立伊始，黨內(nèi)法規(guī)一直存在“重實體、輕程序”的傾向，程序性法規(guī)不但數(shù)量較少，而且體系散亂，可操作性較弱?。黨的十八大以來，程序性黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)開始“趕跑”，整體情況得到明顯改觀，但冰凍三尺非一日之寒，程序性法規(guī)與實體性法規(guī)不配套的問題仍然普遍存在。例如在黨員權(quán)利的保障領(lǐng)域，早在2005 年即發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，但至今仍缺乏與之配套的程序性規(guī)定；再如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，嚴格而言并無程序性條文，均為實體性規(guī)定。

（2）黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量參差不齊。習近平總書記指出“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國”，當前黨內(nèi)法規(guī)整體質(zhì)量得到明顯改觀，僅從立規(guī)技術(shù)角度而言，其還存在較大的提升空間。立規(guī)技術(shù)關(guān)乎黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)表達是否完整、語言使用是否規(guī)范等細節(jié)問題，立規(guī)技術(shù)水平越高，黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量就越高，執(zhí)行就會越順暢。由于立規(guī)技術(shù)尚未實現(xiàn)規(guī)范化和制度化，部分黨內(nèi)法規(guī)制定較為粗疏，可操作性較弱。如一些黨內(nèi)法規(guī)理想色彩過于濃厚，混淆了規(guī)范和道德的界限，導致無法執(zhí)行或難有實效；有些規(guī)定過于籠統(tǒng)抽象，執(zhí)行時難以把握尺度；有些條文甚至邏輯結(jié)構(gòu)缺失，有行為模式而無法規(guī)后果，出現(xiàn)執(zhí)行漏洞等?。在語言使用方面，黨內(nèi)法規(guī)文本中存在大量類似于“及時”“全面”“高消費娛樂”“貴重禮金”等模糊用語，彈性過大，不利于對具體條文的理解，導致執(zhí)行起來難度較大。

（3）黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)不暢。具體表現(xiàn)為三個方面：一是兩者邊界模糊，部分黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)越權(quán)調(diào)整現(xiàn)象?；二是兩者具體內(nèi)容存在交叉重復，聯(lián)合頒布文件性質(zhì)存在爭議；三是互動銜接不足，既包括立法層面的互動不足，也包括執(zhí)法層面的銜接不暢。例如在反腐領(lǐng)域，由于黨和國家的執(zhí)行部門在執(zhí)法中互相獨立、協(xié)調(diào)不足，反腐力度大大削弱?。黨規(guī)與國法的銜接協(xié)調(diào)是推進從嚴治黨的需要，若兩者存在“剪不斷理還亂”的關(guān)系，黨員和黨組織在執(zhí)行具體的制度時難免會出現(xiàn)選擇困難或者無規(guī)可依的情形，從而導致執(zhí)行遇到阻礙。

（三）執(zhí)行資源配置有待優(yōu)化

資源的投入對制度的執(zhí)行有如賦予活力，其直接影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的動力和效率。一些黨內(nèi)法規(guī)之所以執(zhí)行不暢、活力不足，與財力、物力資源配置標準缺失、執(zhí)行信息傳播渠道不暢、執(zhí)行環(huán)境復雜等不無關(guān)系。

（1）財物資源配置標準缺失。財力和物力資源是最基本也是最不可或缺的執(zhí)行資源。資源是相對于需求而言的，面對不同情況、不同需求，物資配置的具體方法也應(yīng)有所不同。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行活動有難有易，經(jīng)費及辦公設(shè)施配備需求有多有少，執(zhí)行人員素質(zhì)需求有高有低，因此，財物配置也應(yīng)按需供給，遵循合比例性原則。但事實上，無論是制度層面還是具體執(zhí)行實踐中，都缺乏相應(yīng)的執(zhí)行資源配置標準，有的執(zhí)行活動資源供應(yīng)不足，有的則供給過剩，造成執(zhí)行資源的空置和浪費，嚴重影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的整體效果。

（2）執(zhí)行信息傳播渠道不暢。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行從上情下達、下情上報到執(zhí)行評估反饋，每一個環(huán)節(jié)都離不開信息的傳遞與溝通。信息傳播溝通不暢，很容易引發(fā)執(zhí)行“一步錯、步步錯”的連鎖反應(yīng)。一個完備的執(zhí)行信息應(yīng)當具備內(nèi)容全面、反映真實、速度及時三要素以及全面性、可信性、連續(xù)性和時效性四個基本特征?。反觀黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行現(xiàn)狀，信息失效、失真現(xiàn)象常有發(fā)生，主要原因有二：一是信息傳遞媒介之信息機構(gòu)嚴重缺失或閑置，有的基層黨委并未配備相應(yīng)的信息機構(gòu)；二是因為信息傳遞方式不合理?，執(zhí)行信息“上下流通”渠道較為單一，信息是否全面、真實、可靠難以得到印證。

（3）執(zhí)行環(huán)境依舊復雜。黨的十八大以來，黨內(nèi)政治生態(tài)明顯好轉(zhuǎn),黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行環(huán)境日趨凈化，但執(zhí)行環(huán)境依舊復雜，主要體現(xiàn)在三個方面：一是傳統(tǒng)“人情關(guān)系”思維根深蒂固，難以徹底根除。個別黨員干部習慣于“托關(guān)系”“走后門”，嚴重干擾黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行秩序，甚至引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”。二是黨內(nèi)“潛規(guī)則”意識、“特權(quán)”思想仍然存在，嚴重干擾執(zhí)行主體的思想和行為，成為影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的“沉疴毒瘤”。三是執(zhí)行公開力度不夠。目前黨內(nèi)法規(guī)的公開還存在一些盲區(qū)，一些黨組織借此規(guī)避黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行責任，造成選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行等現(xiàn)象。

（四）執(zhí)行監(jiān)控力度有待增強

“一項制度即便在理論上非常完善，如果背后沒有監(jiān)督機制使其得以嚴格執(zhí)行，那么這項制度就形同虛設(shè)?！?當前，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)控反饋糾偏渠道不暢，出現(xiàn)疲軟癥狀，主要源于相關(guān)制度尚不健全。

（1）執(zhí)行監(jiān)督存在漏洞。就黨外監(jiān)督而言，廣大群眾、新聞媒體以及民主黨派等外部監(jiān)督還缺乏配套的制度規(guī)定??！爸д咴诓菀啊?，人民群眾是施政的基礎(chǔ)，相關(guān)監(jiān)督條文的缺乏無異于阻擋了群眾監(jiān)督的腳步。就黨內(nèi)監(jiān)督而言，還存在“上級監(jiān)督下級太遠,下級監(jiān)督上級太難,同級監(jiān)督同級太軟”等難題。此外，監(jiān)督方式單一、缺乏定期監(jiān)督等也一定程度上影響到執(zhí)行監(jiān)督的實效。

（2）執(zhí)行責任落實難度大。習近平總書記指出：“不講責任，不追究責任，再好的制度也會成為紙老虎、稻草人?！?“有些法規(guī)制度之所以執(zhí)行不了、貫徹不下去，一個重要原因就是責任不明確，違反規(guī)定后怎么處罰無章可循。”?執(zhí)行責任落實難度大，主要原因有二：一是責任主體分散，職責分工不明，對第一責任、主體責任、主要責任和直接責任等缺乏相應(yīng)的解釋，導致追責時互相推諉，無法追責；二是執(zhí)行責任配套制度出臺時間較晚，實現(xiàn)制度目標尚需時日。2016 年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨問責條例》、2019年印發(fā)的《執(zhí)規(guī)責任制規(guī)定》、2020年印發(fā)的《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》等，編制了較為嚴密的執(zhí)規(guī)責任之網(wǎng)，上述鐵規(guī)要發(fā)揮威力尚需時日，全面落實執(zhí)規(guī)責任制任重道遠。

（3）執(zhí)行評估落實不到位?！吨贫l例》《執(zhí)規(guī)責任制規(guī)定》對執(zhí)行評估的主體、范圍、計劃、方式和結(jié)果運用提出了相關(guān)要求，但總體而言，上述規(guī)定較為宏觀、不夠全面細致，缺乏相應(yīng)的可操作性。近年，評估實踐活動尚處于探索階段，存在評估標準不明確、評估程序不完善、評估成果運用不充分等主要問題?，不僅會導致評估工作的不確定性、“同規(guī)不同判”等不良后果，也會造成評估結(jié)果因缺乏公信力而束之高閣。

三、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成要素的優(yōu)化路徑：系統(tǒng)治理的分析框架

黨內(nèi)法規(guī)出臺后，自然攜帶潛在的執(zhí)行“基因”，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成要素的優(yōu)化程度可以決定此種紙面上的執(zhí)行力在多大程度上轉(zhuǎn)化為事實上的執(zhí)行力。運用黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成要素的分析框架，在找出“執(zhí)行難”的病灶，厘清其病理的基礎(chǔ)上，還應(yīng)以問題為導向，從細微處著手，優(yōu)化執(zhí)行構(gòu)成各個要素，從而探尋出黨內(nèi)法規(guī)“執(zhí)行難”的系統(tǒng)治理路徑。

（一）提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體的綜合素養(yǎng)

執(zhí)行主體是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成中唯一具有能動性的因素，黨內(nèi)法規(guī)由人研究制定、貫徹執(zhí)行，如果人的素質(zhì)跟不上，最終會導致“制度與現(xiàn)實”的脫節(jié)。為此，必須提升執(zhí)行主體的綜合素養(yǎng)，切實系好黨規(guī)執(zhí)行的“第一粒扣子”。

（1）強化黨規(guī)宣教，提升思維素養(yǎng)。黨規(guī)制定之后，應(yīng)當進行思想動員，加強知規(guī)、懂規(guī)宣傳教育，培養(yǎng)執(zhí)行主體的黨規(guī)思維、執(zhí)行意識。在實踐中，黨規(guī)宣教存在“重形式、走過場、輕實效”現(xiàn)象，為此，應(yīng)從以下幾方面著手：一是將黨內(nèi)法規(guī)納入普法范圍，建立同部署、同考核的協(xié)同機制；二是健全學規(guī)長效機制，落實黨校（行政學院）、干部學院的黨規(guī)課程學習制度，探索建立黨內(nèi)法規(guī)的考試制度等；三是建立“誰執(zhí)規(guī)誰普規(guī)”的責任制，讓每一部黨內(nèi)法規(guī)均有相應(yīng)的責任者，讓每一個職能部門均有相應(yīng)的責任田；四是建立普規(guī)考核機制，將其納入各級黨委政府的績效考核范圍，并適當加大分值權(quán)重。

（2）加強技能培訓，提高執(zhí)規(guī)能力。執(zhí)行主體思維素養(yǎng)的培育是解決“為什么要執(zhí)行”的問題，而執(zhí)行能力解決的是“能不能執(zhí)行好”的問題，一個合格的執(zhí)行主體應(yīng)兼具執(zhí)行思維和執(zhí)行能力。執(zhí)行能力具有潛在性，可以通過相關(guān)技能培訓獲得，為此，要加大黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行培訓的經(jīng)費投入，加強相應(yīng)制度建設(shè)，讓執(zhí)行主體有機會、有動力學習黨內(nèi)法規(guī)，將理論與實踐相結(jié)合，不斷提升溝通、合作、協(xié)調(diào)等執(zhí)行技能，并在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，創(chuàng)新執(zhí)行方式方法，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效率和效能。

（二）構(gòu)建科學完備的黨內(nèi)法規(guī)體系

制度的科學性從根源上預(yù)設(shè)并決定了制度的可執(zhí)行性，而制度的體系性則從整體上決定了該制度的執(zhí)行效果閾值的大小?，構(gòu)建科學完備的黨內(nèi)法規(guī)體系對于執(zhí)行活動具有定方向、穩(wěn)大局的重要作用。

（1）強化程序性法規(guī)，滿足黨規(guī)建設(shè)的總體需求。黨內(nèi)法規(guī)在本質(zhì)上屬于行為規(guī)范，而行為要由程序來實施，結(jié)果要靠程序來表達，實體正義要經(jīng)程序正義來表征?。執(zhí)行是實實在在的行動，具有程序依賴性品格。缺乏程序性法規(guī)，執(zhí)行便無從談起，實體性法規(guī)也將處于沉睡狀態(tài)而失去意義。因此，在未來的立規(guī)規(guī)劃中，應(yīng)當著重加強程序性法規(guī)的建設(shè)?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022 年）》是當前立規(guī)規(guī)劃的指導性文件，明確提出“到建黨一百年時黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)性、整體性明顯增強，執(zhí)行力明顯提升……要完善黨的組織、領(lǐng)導、自身建設(shè)和監(jiān)督保障法規(guī)”，但對于如何理順、平衡不同類型黨規(guī)（如程序性法規(guī)和實體性法規(guī)）之間的關(guān)系、如何把握不同類型的黨內(nèi)法規(guī)需求量等問題并未給出明確的回應(yīng)?？梢?，立規(guī)規(guī)劃還有待進一步優(yōu)化，明確相關(guān)制度的總體需求量，強化評估清理制度、執(zhí)行問責制度、干部人事制度、監(jiān)督制度等方面的程序性立規(guī)，切實保障黨規(guī)供給與黨建需求的匹配性。

（2）健全黨規(guī)制定技術(shù)，確保黨規(guī)條款的可操作性。首先，在黨規(guī)起草構(gòu)思階段，應(yīng)做到精準定位立規(guī)目的、分析立規(guī)條件、明確適用范圍，深入調(diào)查研究，廣泛征求普通黨員與專家學者的意見。黨員是最基本的執(zhí)行主體，有著一定的實踐經(jīng)驗，而學者作為領(lǐng)域?qū)＜?，往往對問題有著獨到的見解?。其次，在黨規(guī)文本的制作階段，應(yīng)注重語言技術(shù)和結(jié)構(gòu)技術(shù)的規(guī)范使用。在結(jié)構(gòu)方面，要注意邏輯結(jié)構(gòu)（假定、處理、法規(guī)后果）的完整性，對于所有具體的、行為上的、底線性的作為和不作為義務(wù)的違反，都應(yīng)設(shè)定法規(guī)后果，規(guī)定責任的種類、幅度和裁量基準?。在語言方面，黨內(nèi)法規(guī)既然作為“法”，就應(yīng)具備法言法語的表述準確、規(guī)范嚴謹?shù)奶卣鳌１M量減少模糊性詞語的使用，將黨內(nèi)法規(guī)的政治性融入規(guī)范的語言中，避免機械照搬黨的文件、領(lǐng)導人講話等內(nèi)容。

（3）保證黨規(guī)、國法兩大體系的協(xié)調(diào)銜接。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律均為龐大的規(guī)則體系，兩者要實現(xiàn)銜接協(xié)調(diào)，首先要理順兩者存在的“并行關(guān)系、交叉關(guān)系、一體關(guān)系”?，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)對邊界模糊、同國家法律內(nèi)容存在重疊、沖突的黨內(nèi)法規(guī)進行集中清理。其次，健全黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的執(zhí)行銜接機制，如執(zhí)行程序銜接、執(zhí)行標準銜接、執(zhí)行方式銜接以及責任追究銜接等。執(zhí)行銜接多涉及同時追究黨員領(lǐng)導干部的黨規(guī)責任與法律責任，應(yīng)當遵循全面化、精細化的原則，實現(xiàn)兩者在程序上前后相接、標準上相互呼應(yīng)、方式上協(xié)同一致、責任追究上區(qū)分明確，為執(zhí)行提供清晰明確的可操作性標準，避免出現(xiàn)因程序、標準等銜接不暢導致執(zhí)行主體無所適從的情形。如在執(zhí)行標準方面，什么情形應(yīng)當予以黨紀處分、政紀處分，什么情形應(yīng)當移送司法機關(guān)，應(yīng)有明確的執(zhí)行依據(jù)和標準，不能存在黨規(guī)、國法都不予規(guī)范的空白地帶?。

（三）優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行資源的配置

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)必然會消耗大量的“能量”，該“能量”不僅包括有形的財力和物力資源，還包括無形的信息和環(huán)境資源。為保障黨規(guī)執(zhí)行機器持續(xù)高效運轉(zhuǎn)，不僅需要保證“量”的充足，而且更需要保障“質(zhì)”的優(yōu)良。

（1）確立財物資源配置標準。財物資源配置涉及執(zhí)行系統(tǒng)各個方面，工作量大，煩瑣復雜。為確保資源得到最優(yōu)配置，應(yīng)當確立科學合理的財物資源配置標準。首先要確定需求量，在執(zhí)行活動開始前對執(zhí)行所需資源進行評估論證，形成資源需求計劃；其次是根據(jù)資源需求確定供應(yīng)計劃，該過程即是對資源進行調(diào)度配置的過程；再次還要對資源配置進行事后評估，評估的過程即是資源配置進行調(diào)整、二次優(yōu)化以及更新的過程，是保障執(zhí)行資源“恰當其所”的關(guān)鍵之舉。

（2）創(chuàng)新執(zhí)行信息溝通的渠道。信息溝通依賴于傳播渠道而實現(xiàn)，渠道越長，原始信息完全通過的就越少，信息接收及時性就越低，執(zhí)行效率就越得不到保障。隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，應(yīng)當創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的信息溝通渠道，逐步擺脫單純依靠紙質(zhì)文件“點到面”式層層傳達方式，通過互聯(lián)網(wǎng)“點到點”式扁平擴散實現(xiàn)信息溝通?。例如充分利用微博、微信、msn 等及時交互工具，構(gòu)建執(zhí)行主體交流互動平臺，發(fā)布動態(tài)執(zhí)行信息等，不斷拓展“互聯(lián)網(wǎng)+”時代和“云技術(shù)”背景下執(zhí)行系統(tǒng)有效溝通的新渠道。

（3）加強執(zhí)行環(huán)境文化的培育。執(zhí)行文化可以提升人的精神境界，驅(qū)使執(zhí)行主體樹立正確的執(zhí)行認知，增強執(zhí)行主體的執(zhí)行動力。當下黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行存在的問題在一定程度上均與精神受到落后文化的腐蝕有關(guān)。培育執(zhí)行文化應(yīng)當秉承制度治黨與思想治黨相結(jié)合原則，從思想規(guī)范和行為規(guī)范兩方面著力：一是要強化理想信念教育，促使執(zhí)行主體尤其是黨員領(lǐng)導干部樹立正確的價值觀、紀律觀、責任意識?，引導執(zhí)行主體愛崗敬業(yè)，精益求精，做到以積極主動執(zhí)行為榮，以消極怠慢執(zhí)行為恥，提高執(zhí)行的主動性和自覺性；二是在行為規(guī)范方面，應(yīng)適時將具有普遍指導意義的、可操作性的價值理念轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的行為規(guī)范，并要求執(zhí)行主體主動遵循，徹底改變畸形的執(zhí)行觀念。

（四）增強黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督力度

“治亂存亡，其始若秋毫，察其秋毫則大物不過矣?！眻?zhí)行監(jiān)控具有發(fā)現(xiàn)、判斷和糾錯功能，是永葆執(zhí)行肌體健康的生命之源，更是推進全面從嚴治黨的題中要義。

（1）改革創(chuàng)新監(jiān)督機制。在黨內(nèi)監(jiān)督方面：一是增強執(zhí)行公開力度。“陽光是最好的反腐劑，燈泡是最有效的警察?！眻?zhí)行公開不但能規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行程序，還能保障執(zhí)行結(jié)果的公平公正。二是強化紀委的獨立地位，探索紀委監(jiān)督的創(chuàng)新方式，改變同級監(jiān)督疲軟和長期事后監(jiān)督的缺陷。三是不斷完善巡視監(jiān)督制度，防微杜漸，發(fā)揮好這把“利劍”明察暗訪的威懾作用，彰顯出其內(nèi)含的預(yù)防功能。四是注重同黨外監(jiān)督主體有機結(jié)合，如加強紀委與行政和司法監(jiān)督、金融監(jiān)管、市場監(jiān)管等的密切合作，互相配合，形成執(zhí)行監(jiān)督的制度合力?。在黨外監(jiān)督方面：一是健全黨外監(jiān)督制度，實現(xiàn)程序化、規(guī)范化，具有簡便性、可操作性，保障普通民眾能參與執(zhí)行監(jiān)督，能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用；二是在保留傳統(tǒng)渠道的基礎(chǔ)上，充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷拓寬監(jiān)督渠道，保障普通民眾的表達權(quán)；三是將監(jiān)督回應(yīng)機制納入制度化的軌道，做到有監(jiān)督必有回應(yīng)，對故意避重就輕、攔截過濾、敷衍回應(yīng)的執(zhí)行主體給予相應(yīng)的懲處，避免發(fā)生“監(jiān)督空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象?？偠灾?，要逐步建立健全多種類、多層次、多功能、上下結(jié)合的多維監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成長效黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督機制。

（2）落實執(zhí)行問責規(guī)范。習近平總書記強調(diào)：“要完善和規(guī)范責任追究工作……以問責常態(tài)化促進履職到位，促進黨的紀律執(zhí)行到位?！?近年，執(zhí)行問責規(guī)范不斷完善，但要真正落地還尚需時日：一是嚴格落實黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制，梳理執(zhí)規(guī)職責清單、細化分解執(zhí)行責任，確保責任到事、責任到崗、責任到人，做到有規(guī)必執(zhí)、執(zhí)規(guī)必嚴。二是堅持推進執(zhí)行問責公開，杜絕“暗箱操作”，通過典型案例引導執(zhí)行主體合規(guī)履職，在全黨全社會營造執(zhí)行問責的濃厚氛圍。三是貫徹平等原則、民主集中制原則，保證執(zhí)行制度沒有例外，確?！巴竿小?，堅決維護制度的嚴肅性和權(quán)威性。

（3）健全執(zhí)行評估機制。執(zhí)行評估是執(zhí)行效果的標尺，是反向?qū)崿F(xiàn)制度優(yōu)化、提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的活動，健全評估機制意義重大。首先，要明確評估的主體。根據(jù)《執(zhí)規(guī)責任制規(guī)定》，黨內(nèi)法規(guī)的制定機關(guān)有權(quán)開展評估，但立規(guī)主體的制度建設(shè)任務(wù)相當繁重，分身無術(shù)，可探索建立“制定主體主導、委托單位具體實施、各方參與”的多元化評估主體模式?。其次，要細化評估范圍。根據(jù)《執(zhí)規(guī)責任制規(guī)定》的規(guī)定，可按照情勢變更標準、可操作性標準、試行黨規(guī)標準?，進一步細化黨規(guī)執(zhí)行的評估范圍，編制一個較為詳細的評估清單。再次，要合理選擇評估方式。目前評估方式包括專項評估和一攬子評估，前者效果好但成本較高，后者系統(tǒng)性強但時間緊促影響評估質(zhì)量。在具體評估過程中，要具體問題具體分析，選擇最優(yōu)方式或方式組合。最后，要強化評估結(jié)果的運用力度。相關(guān)主體應(yīng)及時根據(jù)評估反饋結(jié)果進行整改，涉及黨內(nèi)法規(guī)本身問題的，還要適時啟動黨規(guī)的立改廢釋程序，以保證評估結(jié)果的落實。

四、結(jié)語

“立規(guī)不易，執(zhí)規(guī)更難。”中國人民大學法治評估研究中心一份研究報告顯示，人們對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的評價是67.1 分?。因此，相對于建章立制而言，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題更容易引發(fā)學術(shù)界的普遍關(guān)注，形成了較為豐碩的成果，但基本停留在描述性分析、事實性闡述層面，理論成色亟待強化。執(zhí)行構(gòu)成理論將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的內(nèi)在結(jié)構(gòu)歸結(jié)為執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行資源和執(zhí)行監(jiān)控四大要素，為黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行提供了一個明確且可操作性的分析框架，從而為客觀評估黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行實效、內(nèi)在成因，進而提出優(yōu)化方案提供了理論基礎(chǔ)與方法論支撐。萬丈高樓平地起，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成四要素說只是創(chuàng)新執(zhí)行理論的第一步，希望能起到拋磚引玉之功效。

注釋：

①王振民、施新州等：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第184頁。

②④馬迅：《黨內(nèi)法規(guī)有序運行的影響因素與保障機制論析》，《理論導刊》2020年第5期。

③霍紹周：《系統(tǒng)論》，科學技術(shù)文獻出版社1988 年版，第24頁。

⑤阿克頓：《自由與權(quán)力》，譯林出版社2011年版，第285—286頁。

⑥張軍：《法理學》，中國民主法制出版社2014年版，第35頁。

⑦張海濤：《如何理解黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系——一個社會系統(tǒng)理論的角度》，《中共中央黨校學報》2018年第2期。

⑧《江澤民文選》第二卷，人民出版社2006 年版，第557頁。

⑨《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994 年版，第333頁。

⑩宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第4頁。

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?黃相懷：《習近平論健康政治生態(tài)》，《思想政治工作研究》2015年第4期。

?具體是指：一是不貫徹執(zhí)行黨中央關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的決策部署以及上級黨組織有關(guān)決定；二是履行領(lǐng)導、統(tǒng)籌、牽頭、配合、監(jiān)督等執(zhí)規(guī)責任不力；三是執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)打折扣、搞變通或者選擇性執(zhí)行；四是本地區(qū)本單位在執(zhí)規(guī)中出現(xiàn)重大問題或者造成嚴重后果；五是其他應(yīng)當追究責任的情形。

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?根據(jù)《執(zhí)規(guī)責任制規(guī)定》第十五條的規(guī)定，情勢變更標準涵蓋三種情況，即上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件作出新規(guī)定、提出新要求的，相關(guān)法律法規(guī)作出新規(guī)定的，規(guī)范和調(diào)整事項發(fā)生較大變化的?？刹僮餍詷藴屎w一種情形，即執(zhí)行過程中遇到較大困難、意見反映較多的。試行黨規(guī)標準涵蓋一種情形，即試行期滿或者沒有規(guī)定試行期但試行超過5年的。

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