那向豐

(法庫縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與行政執(zhí)法中心，沈陽 110400)

0 前 言

干旱是一種自然災(zāi)害，但干旱最終造成的災(zāi)害損失程度是自然與人類活動共同作用的結(jié)果。這就是說，人類的社會、經(jīng)濟活動，特別是利用和影響水資源狀況的行為，包括干旱管理行為，有可能使干旱災(zāi)害減輕，也可能使干旱災(zāi)害加重[1]。因此，為了制定更科學(xué)、合理的干旱管理策略和措施，我們首先應(yīng)加強對干旱的了解，同時要分析因人類活動所引起的社會、經(jīng)濟和環(huán)境對干旱的脆弱性，特別是要對造成這些脆弱性的原因進行認(rèn)真的分析，從而使干旱管理有利于改善這種脆弱性，提高抵御和減少旱災(zāi)損失的能力。脆弱性分析是制定干旱管理策略和措施的基礎(chǔ)[2]。

根據(jù)聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略處(ISDR)的定義，干旱的脆弱性取決于受旱地區(qū)的基本建設(shè)、社會、經(jīng)濟、環(huán)境因素及變化過程，它增加了社會對災(zāi)害影響的易感性。影響干旱脆弱性的因素很多[3]，如：水利基礎(chǔ)設(shè)施條件，人們對干旱的了解程度，干旱管理的意識，干旱管理的能力，科學(xué)技術(shù)水平，社會、經(jīng)濟政策的弊端，對水、土地資源及其它自然資源不合理、不可持續(xù)的利用與管理，生態(tài)系統(tǒng)的退化，脆弱的經(jīng)濟，貧困人口及其脆弱的生計等。脆弱性分析將注意力直接放在產(chǎn)生脆弱性主要原因上，重要的是了解和分析環(huán)境、經(jīng)濟、社會諸方面的綜合因素或主要原因。一個完整的脆弱性分析要對脆弱性的整體宏觀狀況和局部微觀狀況做出全面的評價。

一個地區(qū)對干旱的脆弱程度取決于該地區(qū)社會、經(jīng)濟和環(huán)境的特性，用干旱中生存能力衡量，生存能力包括預(yù)測、應(yīng)對、抵抗干旱的能力和從干旱中恢復(fù)的能力[3]。如，當(dāng)?shù)厝巳绾尉S持生計和生計狀況，財產(chǎn)基礎(chǔ)是否雄厚，能否度過持久干旱。掌握這些動態(tài)是了解脆弱性，做出合理響應(yīng)的必要工作。

更好掌握脆弱性的一個途徑是通過生計方法，特別是如果收集到宏觀和微觀狀況、趨勢和變化的信息，效果更好。這對于幫助個人、家庭、社區(qū)獲得和維持謀生之道，緩解干旱對生活和生計的影響具有很大的意義。生計方法的根本是將人作為分析中心，是跨行業(yè)的，要考慮經(jīng)濟、政治、文化因素。了解資產(chǎn)基本情況也非常重要，包括有形資產(chǎn)，如土地、牲畜、人類資本、社會資本。家庭的資產(chǎn)基礎(chǔ)越雄厚、資產(chǎn)種類越多，干旱恢復(fù)能力就越強，調(diào)整生計方式的能力就越高。生計方法為將這些因素全面考慮在內(nèi)的脆弱性評價提供了有價值的工具，從而了解干旱對人們可能產(chǎn)生和實際產(chǎn)生的影響。

1 干旱管理的脆弱性分析

對于發(fā)生或可能發(fā)生的干旱，傳統(tǒng)的干旱管理還處于被動、粗放、低效的管理狀態(tài)。與洪水管理(防汛)相比，干旱管理(抗旱)在策略、措施、技術(shù)和管理上還缺少科學(xué)、系統(tǒng)的方法。這使我們面對干旱時，不能更有效地減少旱災(zāi)損失，增加了對干旱的脆弱性。

1.1 干旱監(jiān)測和風(fēng)險識別

干旱的準(zhǔn)確監(jiān)測與識別，對于整個干旱管理十分重要。缺少準(zhǔn)確的干旱監(jiān)測和識別，在很大程度上導(dǎo)致了傳統(tǒng)干旱管理的被動性和粗放性，無法對干旱進行定量的、科學(xué)的管理[4]。

在干旱監(jiān)測方面，我們主要是沿用了水文、氣象的現(xiàn)有觀測系統(tǒng)，而現(xiàn)有水文監(jiān)測系統(tǒng)主要是圍繞大中型水利工程建設(shè)和防汛工作的需要而建立起來的，從而缺少對干旱管理所需信息的監(jiān)測。這主要體現(xiàn)在對土壤墑情、地下水、中小河流、中小水庫和水資源利用量的監(jiān)測上。

土壤墑情的監(jiān)測對于農(nóng)業(yè)的干旱管理是十分重要的，它直接反映了農(nóng)業(yè)干旱的缺水程度，對于實施更科學(xué)的節(jié)水灌溉和缺水灌溉是必不可少的。長期以來，我們的墑情監(jiān)測只是在大的區(qū)域范圍內(nèi)布設(shè)了少數(shù)的監(jiān)測點，且監(jiān)測手段落后，不能為農(nóng)民每個地塊的耕作和灌溉提供及時、準(zhǔn)確的墑情監(jiān)測數(shù)據(jù)。

在中國的很多地區(qū)。特別是北方地區(qū)，大量的使用地下水，地下水觀測對于計算干旱時期地下水的可利用量，從而進行合理的使用十分重要。但是長期以來，我們對地下水的監(jiān)測十分薄弱，一是監(jiān)測站點稀少，二是監(jiān)測手段落后，使我們不能對干旱時期各水文地質(zhì)單元的水資源可利用量進行準(zhǔn)確的評估和計算[4]。

在干旱時期，中小河流、中小水庫的水資源可利用量，對于解決缺水問題十分重要。特別是供水工程上游的中小河流監(jiān)測，對于分析預(yù)測下游供水工程干旱期間的可來水量十分重要，我們目前的監(jiān)測系統(tǒng)中，缺少這方面的監(jiān)測。

用水?dāng)?shù)據(jù)的監(jiān)測，對于干旱時期科學(xué)的制定用水方案，減少因缺水造成的損失，十分重要。在干旱管理中，我們只有明確的掌握了可供水量、各行業(yè)的實際水需求量和干旱缺水量，我們才能制定出科學(xué)的用水方案，從而減少旱災(zāi)損失。這其中，各取水戶的用水量監(jiān)測，可以使我們準(zhǔn)確的把握用水需求量。同時，用水量監(jiān)測對于干旱時期用水監(jiān)管，保證公平用水和各取水戶按規(guī)定取水量進行取水，具有重要的作用。

干旱識別是在干旱監(jiān)測基礎(chǔ)上，對干旱程度的等級進行科學(xué)劃分，對干旱缺水量進行準(zhǔn)確計算[5]，盡可能對干旱進行預(yù)測和預(yù)警。

在長期以來的干旱管理中我們并不進行干旱等級的劃分，劃分干旱等級是近幾年才開始的。干旱等級劃分的目的是，根據(jù)干旱發(fā)生和發(fā)展的不同階段和對社會、經(jīng)濟、環(huán)境的主要影響進行干旱程度劃分，從而使干旱管理根據(jù)干旱等級及所對應(yīng)的干旱問題采取有明確針對性的響應(yīng)行動。但目前的干旱等級劃分，以受旱面積和受旱人口為指標(biāo)，這種劃分方法，只反映了干旱范圍，不能反映干旱程度及所產(chǎn)生的主要干旱問題，使干旱管理響應(yīng)行動缺乏明確的針對性[5]。受災(zāi)人口和受災(zāi)面積應(yīng)是旱災(zāi)的后評估指標(biāo)，據(jù)此對已發(fā)生的災(zāi)害和受災(zāi)群體進行災(zāi)害救助，同時用于災(zāi)后的災(zāi)害損失評估。另外，由于這些數(shù)據(jù)在短期內(nèi)進行粗略的調(diào)查統(tǒng)計，在數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性上也往往存在問題。

在傳統(tǒng)的干旱管理中，我們把目光更多的放在干旱的后果上，而對干旱缺水量缺少準(zhǔn)確的分析和計算[6]。而事實上，干旱災(zāi)害是由于干旱缺水造成的，我們只有準(zhǔn)確的把握干旱缺水量和主要缺水問題，才能通過科學(xué)合理的用水來減少旱災(zāi)損失。

干旱的預(yù)測對于旱災(zāi)的預(yù)防、減災(zāi)行動選擇和及時采取減災(zāi)措施具有十分重要的價值。限于目前氣象科學(xué)的水平，我們還不能對可能發(fā)生的干旱進行中、長期的準(zhǔn)確預(yù)測，但并不是說我們在旱災(zāi)預(yù)測上束手無策，我們可以根據(jù)已有的知識進行有限的預(yù)測，從而對可能發(fā)生的干旱風(fēng)險進行預(yù)警。但長期以來我們沒有做到這一點。

1.2 干旱管理策略和措施

干旱管理是在干旱監(jiān)測和風(fēng)險識別的基礎(chǔ)上，針對干旱風(fēng)險采取科學(xué)措施來減少旱災(zāi)損失的行動。其中，對干旱缺水進行科學(xué)的定量管理，用好每一滴水，對于減少旱災(zāi)損失十分重要。傳統(tǒng)干旱管理基本上處于一種非定量化的粗放管理狀態(tài)，很多行動是盲目的，難以奏效的[6]。

傳統(tǒng)干旱管理的基本邏輯是，干旱災(zāi)害由干旱缺水造成的，因此干旱管理就是要獲取更多的水來滿足用水需求。由此造成的問題是，在水資源高度開發(fā)利用的情況下，已無法獲取更多的水，從而使整個干旱管理行動處于一種無奈、脆弱和無效的狀態(tài)。

減少旱災(zāi)損失需要全社會的努力和用水自律，政府的公共管理應(yīng)更多地向公眾提供干旱管理相關(guān)的信息和技術(shù)幫助，從而提高整個社會抵御干旱的能力。而在傳統(tǒng)的干旱管理中，政府缺少對干旱信息的發(fā)布和交流，缺少提高社會各方面減災(zāi)能力的意識和行動，更多的是一些直接的行動。

在傳統(tǒng)的干旱管理中，雖然各級政府都有防汛抗旱指揮部，且有政府各部門的參加，但在實際的工作中，缺少各部門具體的、明確的職責(zé)分工，部門之間缺少交流和協(xié)調(diào)，缺少嚴(yán)密的組織制度，從而降低了干旱管理效率和效能。

2 干旱管理策略的制定

在上述干旱脆弱性分析的基礎(chǔ)上，我們可以針對我國社會、經(jīng)濟、環(huán)境對干旱的脆弱性來分析和確定干旱管理的基本策略。干旱管理可分為長期水資源管理中的干旱管理和干旱時期的干旱管理[7]。長期水資源管理中的干旱管理主要是通過對本地區(qū)干旱規(guī)律的深入了解和識別，通過水資源的合理開發(fā)、利用、保護來減小干旱的風(fēng)險。干旱時期的水資源管理主要是根據(jù)干旱缺水情況，通過更好的用水來減少旱災(zāi)損失。

2.1 長期水資源管理中的干旱管理策略

為了降低我國社會、經(jīng)濟和環(huán)境對干旱的脆弱性，提高全社會減少旱災(zāi)損失的能力，根據(jù)干旱脆弱性分析，可采取如下長期水資源管理中的干旱管理策略：

1)采取法律、政策、行政、經(jīng)濟措施，通過全社會的努力，在長期的水資源管理中，加大節(jié)水力度，促進第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的全面節(jié)水，減少各類輸水設(shè)施的漏損，降低全社會的總用水量[8]，從而使干旱發(fā)生時流域內(nèi)蓄積有更多的水以備使用，從根本上降低干旱風(fēng)險，減少旱災(zāi)損失。

2)每個地區(qū)都要根據(jù)當(dāng)?shù)氐乃Y源和水環(huán)境承載力，在水資源與其他資源的協(xié)調(diào)利用的前提下，通過科學(xué)的規(guī)劃，來布局和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。包括第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)之間的結(jié)構(gòu)和各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)。干旱狀況是水資源承載力的重要特征，在水資源和水環(huán)境承載能力的分析中，要根據(jù)歷史數(shù)據(jù)充分了解和分析本流域或地區(qū)干旱發(fā)生的頻率和程度，對本地區(qū)因干旱造成的缺水特征進行識別。

3)加強農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)和投入，改善干旱對農(nóng)民生活和生計的影響狀況。包括農(nóng)村用水安全工程建設(shè)在內(nèi)的社會主義新農(nóng)村建設(shè)，是一個重大的社會變革和經(jīng)濟建設(shè)行動，他將促進整個社會城鄉(xiāng)之間的社會公平，也是一個持續(xù)的過程。在這一建設(shè)過程中，要充分考慮包括干旱影響在內(nèi)的水資源條件和可持續(xù)性，通過科學(xué)的規(guī)劃穩(wěn)步進行。其中，對水資源條件太差，其他生存條件也比較惡劣的地方，移民可能是一個更科學(xué)、更經(jīng)濟的選擇，這要充分考慮農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民積極參與到新農(nóng)村建設(shè)中。

a) 加強科學(xué)和技術(shù)的研究和應(yīng)用，全面提高各產(chǎn)業(yè)的科學(xué)技術(shù)水平，運用科學(xué)和技術(shù)的力量來提高水資源的利用效率和效益，滿足社會發(fā)展需求。通過科學(xué)的分析和規(guī)劃來進行產(chǎn)業(yè)布局和城鄉(xiāng)布局。

b) 要加大科學(xué)利用水資源，改善水環(huán)境狀況保持生態(tài)可持續(xù)方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。

2.2 干旱時期的干旱管理策略

在長期水資源管理的基礎(chǔ)上，為了把干旱缺水狀況下有限的水資源用的更好，從而減少干旱造成的社會、經(jīng)濟和環(huán)境損失，可采取如下干旱管理策略：

1)完善現(xiàn)有干旱監(jiān)測系統(tǒng)，對干旱進行全面、準(zhǔn)確、及時的監(jiān)測，從而為整個干旱管理提供基礎(chǔ)信息。

2)制定科學(xué)的干旱等級劃分指標(biāo)體系，根據(jù)干旱發(fā)生和發(fā)展的過程特征，針對干旱發(fā)展各階段的主要缺水問題，來劃分干旱等級，從而使干旱管理行動針對不同干旱等級的主要缺水問題有效的進行。A、通過模型的準(zhǔn)確計算，確定流域缺水量。B、根據(jù)流域缺水量，進行用水的科學(xué)調(diào)度，通過減少低效益和高污染用水來保證高效益用水，減少旱災(zāi)損失。C、對于農(nóng)業(yè)干旱，采取向農(nóng)民提供更全面的干旱信息、干旱管理信息、減少旱災(zāi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和信息、其他生計信息，使農(nóng)民根據(jù)這些信息和技術(shù)，來自主采取減災(zāi)行動。D、從干旱管理組織、職責(zé)和行政程序上完善干旱管理的公共管理制度，實施更有效的干旱管理。E、加強干旱信息的交流和發(fā)布，通過全社會的力量來減少旱災(zāi)。F、對災(zāi)害影響嚴(yán)重者進行救助。

3 結(jié) 語

干旱風(fēng)險是以干旱發(fā)生頻率、嚴(yán)重程度、干旱空間范圍、人類活動對干旱影響的脆弱性為判別依據(jù)。一個地區(qū)對干旱的脆弱程度取決于該地區(qū)社會、環(huán)境特性，用干旱中生存能力衡量。生存能力包括預(yù)測、應(yīng)對、抵抗干旱能力和從干旱中恢復(fù)的能力[9]?？梢酝ㄟ^提高能力減弱干旱脆弱性，能力提高包括提高個人、社區(qū)、機構(gòu)和國家的抵抗干旱能力。而干旱政策可以表現(xiàn)為多種形式，如法律法規(guī)、規(guī)劃報告、一系列相關(guān)計劃、合作者之間非正式諒解文件等。無論什么樣形式，制定任何一項干旱政策的目標(biāo)應(yīng)該是提出一套明確原則和行動指南來指導(dǎo)開展干旱管理工作[10]、應(yīng)對干旱產(chǎn)生的影響和指導(dǎo)干旱預(yù)案的編制，干旱預(yù)案中應(yīng)該提出實現(xiàn)上述目標(biāo)的戰(zhàn)略。