唐加軍

(1.西華師范大學(xué) 組織部，四川南充 637002；2.中國社會科學(xué)院大學(xué) 研究生院，北京 102488)

派駐制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行腐敗治理的重大政治創(chuàng)新，是履行“全覆蓋”監(jiān)督的重要載體，如果說監(jiān)察體制改革是腐敗治理體制的“第一次革命”，派駐制度則是“第二次革命”，其作用和意義不言而喻。2016年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委第六次全會上指出：“健全國家監(jiān)察組織建構(gòu)，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系，派駐機構(gòu)監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容?！?016年10月，黨的十八屆六中全會公報進(jìn)一步提出：“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”。2018年2月底，全國省、市、縣三級監(jiān)察委員會全部完成組建；2018年3月，國家監(jiān)察委員會成立，與中央紀(jì)委合署辦公；2018年3月20日頒布《中華人民共和國監(jiān)察法》，明確規(guī)定了國家監(jiān)察范圍，既包括國家機關(guān)公務(wù)員，參照公務(wù)員法管理的人員，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，又包括國有企業(yè)管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事管理的人員及其他依法履行公職的人員等。監(jiān)察對象數(shù)量成倍擴大，以先期進(jìn)行監(jiān)察制度改革試點的三個省市為例，北京市監(jiān)察對象人數(shù)由21萬人增加到99.7萬人，增加78.7萬人；浙江省監(jiān)察對象人數(shù)由38.3萬人增加到70.1萬人，增加31.8萬人；山西省監(jiān)察對象數(shù)由78.5萬人增加到131.5萬人，增加53萬人。在幾乎所有省市監(jiān)察對象都成倍增長的情況下，如何發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的功能效能，實現(xiàn)“對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督全覆蓋”的新目標(biāo)、新任務(wù)，需要從體制機制和制度上進(jìn)一步完善，紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度就是實現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察效能的重要制度。

一、紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度簡述

(一)紀(jì)檢監(jiān)察制度的思想來源

我國的紀(jì)檢監(jiān)察制度產(chǎn)生已久，派駐制度是其重要的一種監(jiān)督形式。我國的紀(jì)檢監(jiān)察制度來源于我國古代的監(jiān)察思想，批判的借鑒了西方古代“分權(quán)制衡”學(xué)說和“三權(quán)分立”的權(quán)力配置與制約思想，發(fā)展了馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于黨內(nèi)民主監(jiān)督的思想，通過中國共產(chǎn)黨人在新民主主義革命、社會主義建設(shè)革命、改革開放和中國特色社會主義新時代各個時期的實踐，結(jié)合社會主義初級階段各發(fā)展階段和腐敗治理的實際，建立起來的中國特色的黨和國家紀(jì)檢監(jiān)察制度。

(二)中國共產(chǎn)黨歷史上派駐制度的發(fā)展歷程

派駐制度的主要載體是派駐機構(gòu)。在中國共產(chǎn)黨的歷史上，派駐機構(gòu)最初是黨內(nèi)的機構(gòu)。1922年建黨之初，黨的二大建立黨中央派員制度，雖然黨的紀(jì)律檢查機構(gòu)還未形成，但卻是開創(chuàng)了黨的歷史上通過“派”制度開展工作、監(jiān)督工作的歷史。

建國后的1954年，因工作需要，國家撤銷了縣和不設(shè)區(qū)的市的監(jiān)察機關(guān)，適當(dāng)擴大了省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市和專員公署監(jiān)察機關(guān)組織，并對因工作需要的縣和不設(shè)區(qū)的市，由專員公署或省的監(jiān)察機關(guān)派駐監(jiān)察組。[1]1962年9月，黨的八屆十中全會作出《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》，中央監(jiān)察委員會在國務(wù)院先后建立40多個常駐監(jiān)察組，后來派駐機構(gòu)隨著監(jiān)察部門的撤銷而取消。改革開放后，紀(jì)委恢復(fù)重建，派駐監(jiān)督亦重新設(shè)立。

改革開放后的1982年，黨的十二大通過了設(shè)置派駐機構(gòu)的規(guī)定，在中央一級黨和國家機關(guān)設(shè)立派駐紀(jì)檢組或紀(jì)律檢查員。1993年5月，中央出臺了《中共中央紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察部關(guān)于中央直屬機關(guān)和中央國家機關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置的意見》，中央紀(jì)委和監(jiān)察部向中央直屬機關(guān)和中央國家機關(guān)的52個部門派駐了紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)66個，42個部門內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)65個。2000年9月，中央頒布《關(guān)于加強中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)管理的意見》，進(jìn)一步明確了中央派駐機構(gòu)是黨內(nèi)檢查和國家行政監(jiān)督的組成部分，受駐在部門黨組織和行政的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但是以中央紀(jì)委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主。2001年9月黨的十五屆六中全會通過《中共中央關(guān)于加強和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，明確黨的紀(jì)律檢查機關(guān)對其派出機構(gòu)實行統(tǒng)一管理，增強獨立性和權(quán)威性，并在中央部分部門進(jìn)行試點。2004年4月，中央出臺《關(guān)于對中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐機構(gòu)實施統(tǒng)一管理的實施意見》，將派駐機構(gòu)由中央紀(jì)委、監(jiān)察部與駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由中央紀(jì)委、監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)。各地方在中央的領(lǐng)導(dǎo)下也對派駐的方式等制度進(jìn)行了大膽的探索與創(chuàng)新，取得了顯著成績。

黨的十八大以后，隨著新時代紀(jì)檢監(jiān)察制度的改革，派駐制度進(jìn)一步得到發(fā)展。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革的決定》，提出全面落實中央紀(jì)委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀(jì)檢機構(gòu)。2014年12月，中央審議通過了《關(guān)于加強中央紀(jì)委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》，在中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國人大機關(guān)、國務(wù)院辦公廳、全國政協(xié)機關(guān)等對黨和國家政治生活具有重要影響的中央和國家機關(guān)中新設(shè)中央紀(jì)委派駐機構(gòu)。2015年3月，中央印發(fā)《中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長、副組長提名考察辦法(試行)》，加強對派駐機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的選拔和考察。2017年，黨的十九大修訂《黨章》，對紀(jì)檢監(jiān)察全面派駐制度做了全面規(guī)定，各級紀(jì)委進(jìn)一步完善派駐機構(gòu)設(shè)置，創(chuàng)新性探索派駐制度。2018年10月，中共中央印發(fā)《關(guān)于深化中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》，進(jìn)一步深化中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革，完善派駐監(jiān)督體制機制，為推動全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭向縱深發(fā)展提供了有力保證。

二、紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度現(xiàn)存的問題

黨的十八大以來，紀(jì)檢監(jiān)察制度改革取得了矚目成績，在反腐倡廉高壓態(tài)勢的形成過程中發(fā)揮了重要作用。就派駐制度而言，國家、社會、群眾和學(xué)術(shù)界都給予了極大肯定和積極評價，但依然存在很多問題。

(一)指導(dǎo)思想缺乏引領(lǐng)、管理制度缺乏實效

紀(jì)檢監(jiān)察體制改革以后，雖然進(jìn)一步規(guī)范了派駐機構(gòu)的建設(shè)和管理，但總體上來看指導(dǎo)思想還不明確。尹奎杰、劉立剛認(rèn)為，派駐制度“缺少對紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度法治發(fā)展理念的引領(lǐng)，沒有形成高度統(tǒng)一、科學(xué)謀劃的發(fā)展機制?！盵3]閻波、林林、章磊認(rèn)為，派駐機構(gòu)仍然存在“角色異化、目標(biāo)模糊和執(zhí)行偏差?！盵4]導(dǎo)致派駐機構(gòu)無法真正發(fā)揮監(jiān)督作用。

經(jīng)歷多年的發(fā)展，派駐機構(gòu)的管理問題一直是一個影響其獨立工作、發(fā)揮效能的重要問題。職責(zé)定位還沒有徹底轉(zhuǎn)變，主責(zé)主業(yè)還未能理順，監(jiān)督職責(zé)和協(xié)助職責(zé)還未能分清。未能處理好派駐成本與監(jiān)督效能之間的關(guān)系。一方面，投入多，效果差；另一方面，為節(jié)約成本，而忽略了派駐制度建設(shè)。沒有處理好投入和建設(shè)的邊界問題。

把派駐制度與“全覆蓋”混淆，為了達(dá)到“全覆蓋”而進(jìn)行派駐，卻忽略了實行派駐制度只是實現(xiàn)“全覆蓋”的方式之一，未能有效銜接派駐制度與巡視等其它制度，造成功能交叉。缺少有效管理機制，重形式而輕內(nèi)容，重機構(gòu)而輕效能。

(二)派駐機構(gòu)屬性依然模糊

派駐機構(gòu)改革持續(xù)不斷推進(jìn)，但派駐機構(gòu)歸屬感不強。紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的紀(jì)檢監(jiān)察體制和派駐機構(gòu)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”性質(zhì)，決定了其必須接受上級紀(jì)委監(jiān)委的“系統(tǒng)性領(lǐng)導(dǎo)”和駐在單位的黨委領(lǐng)導(dǎo)，其工作協(xié)調(diào)不暢就容易游離于兩者之間，造成“不能為”“不敢為”的窘境。尤其是黨的十八大以來，以領(lǐng)導(dǎo)體制和監(jiān)督覆蓋范圍為重點，派駐機構(gòu)改革發(fā)生“雙重領(lǐng)導(dǎo)”到“系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)”及“部分覆蓋”到“全面覆蓋”兩大根本性的變化，同時衍生出單獨派駐為主轉(zhuǎn)向綜合派駐為主、協(xié)助抓黨風(fēng)廉政建設(shè)轉(zhuǎn)向?qū)Ｋ颈O(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)兩項管理上的變革。[5]派駐機構(gòu)的定位從以前“事事參與”轉(zhuǎn)變到監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。

由于派駐機構(gòu)與駐在單位關(guān)系的變化，蔣來用認(rèn)為，“派駐機構(gòu)干部歸屬感不強”，[5]因而造成派駐工作人員在思想上有懈怠和不愿監(jiān)督的情形。而在一些國企和事業(yè)單位，由于紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)與所在單位紀(jì)委合署辦公，派駐機構(gòu)雖然為上級紀(jì)委監(jiān)委派駐，但工作人員仍為所在單位人員，其編制、工資、福利以及晉升、考核等都在駐在單位，更導(dǎo)致其不敢監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。

(三)獨立性和權(quán)威性不強

獨立性、權(quán)威性、廉潔性、高效性一直是派駐機構(gòu)自我要求的目標(biāo)。周磊、陳洪治認(rèn)為，“派駐機構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨立性和權(quán)威性，使監(jiān)督主體受制于監(jiān)督對象，直接影響了其職能的發(fā)揮。”[6]蒯正明、覃紫瑜認(rèn)為，“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制模式導(dǎo)致派駐機構(gòu)獨立性、權(quán)威性不夠以及監(jiān)督難等問題?！盵7]派駐機構(gòu)依附于駐在單位，不易開展對單位黨政領(lǐng)導(dǎo)的獨立調(diào)查，對“一把手”監(jiān)督更是難上加難。派駐機構(gòu)的監(jiān)督受駐在單位“一把手”的影響較大，監(jiān)督效果與單位黨委領(lǐng)導(dǎo)的重視程度密切相關(guān)。派駐機構(gòu)獨立性不夠、權(quán)威性不強，嚴(yán)重影響監(jiān)督效果。

(四)隊伍素質(zhì)能力不能滿足腐敗治理新形勢需要

關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察干部和人員的選拔、任用，從上世紀(jì)90年代起就有地方率先展開探索。蔣來用認(rèn)為，“人員配置不合理造成忙閑不均”，“越到基層，人手就越緊張和短缺”。[5]地方紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)往往以各種名義向下級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)借調(diào)工作人員，導(dǎo)致基層紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)人員緊張。筆者曾到一個廳級事業(yè)單位調(diào)研，因借調(diào)、培訓(xùn)等原因造成該紀(jì)檢監(jiān)察派駐組只剩下一個人常駐單位，連基本的監(jiān)督談話工作都已無法開展。尹奎杰、劉立剛認(rèn)為，“怎樣選擇合適人員能夠切實履行好職責(zé)，真正發(fā)揮監(jiān)察派駐的實效，這是一個不得不解決的瓶頸問題?！盵3]派駐機構(gòu)的人員數(shù)量幾乎占據(jù)了紀(jì)檢監(jiān)察部門的半壁江山，如果進(jìn)一步覆蓋，派駐機構(gòu)數(shù)量將進(jìn)一步增多，派駐機構(gòu)人員數(shù)量占比將進(jìn)一步加大。派駐機構(gòu)人員增多，但其人員來源多樣、素質(zhì)不一，尤其是在一些國企和事業(yè)單位，往往將一些年齡大、學(xué)歷不高的人員安排到紀(jì)檢監(jiān)察部門，導(dǎo)致了其工作能力和業(yè)務(wù)水平的低下。

派駐機構(gòu)履職的技術(shù)手段還跟不上，需要相關(guān)部門和機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合。企業(yè)和事業(yè)單位的技術(shù)手段更加受到限制，需要由上級紀(jì)委監(jiān)委協(xié)調(diào)駐在地政府部門的相關(guān)支持和協(xié)助?；鶎优神v機構(gòu)的信息渠道有限，與上級紀(jì)檢監(jiān)察部門的信息共享機制還不暢通，影響基層派駐機構(gòu)的工作效率。派駐機構(gòu)的專業(yè)能力不足，派駐機構(gòu)的保障、管理、服務(wù)和輪崗交流力度欠缺，缺乏有效的人員選拔和培養(yǎng)考核制度機制。

(五)監(jiān)督效能未能充分彰顯

過勇通過調(diào)查問卷認(rèn)為，“派駐機構(gòu)在監(jiān)督方面投入的時間和精力最多，但監(jiān)督效果并不理想。”[8]隨著監(jiān)察對象的成倍增長，監(jiān)督的方式、手段還不多，工作機制還跟不上監(jiān)督要求。派駐機構(gòu)的縱向延伸和橫向拓展不夠。到目前為止，全國大部分縣(區(qū))實現(xiàn)派駐紀(jì)檢機構(gòu)覆蓋到黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、群眾團體、事業(yè)單位等部門和單位，做到了派駐監(jiān)督組織上、制度上、工作上的全面覆蓋。[5]但派駐機構(gòu)縱向上從中央一級延伸到省、市、縣，從橫向上覆蓋了黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等國家機關(guān)及少量群眾團體、事業(yè)單位。但依然還有大量空間沒有被覆蓋，比如大部分的各層級國有企業(yè)、事業(yè)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等基層。雖然自2018年起，很多地方開始探索國有企業(yè)、事業(yè)單位以及基層單位的派駐制度及機構(gòu)建設(shè)，但依然沒有全面鋪開，效果也欠佳。

派駐機構(gòu)的發(fā)揮的作用還不明顯。派駐監(jiān)督特指派駐機構(gòu)履職盡責(zé)所發(fā)揮的作用，與巡視監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等共同構(gòu)成黨和國家監(jiān)督體系有機整體。[5]與其它幾類監(jiān)督相比，派駐監(jiān)督發(fā)揮的作用還不明顯?！芭伞钡臋?quán)威和“駐”的優(yōu)勢沒有很好的結(jié)合，其優(yōu)勢未能體現(xiàn)，一些機制性障礙迫切需要解決。蔣來用認(rèn)為，“作為一級紀(jì)律監(jiān)察組織，派駐機構(gòu)的權(quán)限其實是不完整的，因為手段措施缺乏，履行監(jiān)督職責(zé)也就難以到位?！盵5]派駐機構(gòu)的技術(shù)手段還非常缺乏，有些措施還不具備使用條件，如留置、搜查等，調(diào)查過程中得不到單位其它部門、所在地政府部門的配合，需要由上級紀(jì)檢監(jiān)察部門協(xié)調(diào)好各方關(guān)系。

三、紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的實踐路徑

2018年10月，為進(jìn)一步健全派駐監(jiān)督體系，推動腐敗治理縱深發(fā)展。中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》，對派駐機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制、職責(zé)權(quán)限、工作機制、制度建設(shè)、干部隊伍建設(shè)等進(jìn)行自上而下的改革。

(一)加強對派駐機構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理

現(xiàn)有的紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制為“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，但實際執(zhí)行中往往變成了“單一領(lǐng)導(dǎo)”體制或“雙重弱化”體制，受領(lǐng)導(dǎo)體制的局限，權(quán)力監(jiān)督難以有效運轉(zhuǎn)。加強上級紀(jì)委監(jiān)委對派駐機構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)，減少對駐在單位的依附和駐在單位對派駐機構(gòu)的羈絆。加強上級紀(jì)委監(jiān)委對派駐機構(gòu)的業(yè)務(wù)管理、人事管理、物質(zhì)保障管理、考核評價等。公婷指出，“中國紀(jì)檢監(jiān)察制度中的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制會產(chǎn)生“結(jié)構(gòu)悖論?！盵9]派駐機構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題線索后應(yīng)向上級紀(jì)檢監(jiān)察單位匯報，而不必向駐在部門匯報；同樣，派駐機構(gòu)應(yīng)獨立開展紀(jì)檢監(jiān)察工作，而不需征得駐在單位同意方能開展。派駐機構(gòu)應(yīng)單獨實行人員編制、職級待遇、工作考核等，以免受到駐在單位限制。加強建立上級紀(jì)委監(jiān)委直接領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)職能部門分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的派駐工作領(lǐng)導(dǎo)體制，使派駐機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制更加具體化、程序化和制度化。繼續(xù)深化和創(chuàng)新派駐制度，探索基層派駐制度建設(shè)，使敢于監(jiān)督、勇于監(jiān)督、善于監(jiān)督成為各級派駐機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的主流。

(二)強化監(jiān)督“全覆蓋”與重點領(lǐng)域覆蓋相結(jié)合

“全覆蓋”的全面監(jiān)督，解決“部分行使公權(quán)力人員處于監(jiān)督之外”“監(jiān)督空白地帶容易滋生腐敗”的問題；而重點領(lǐng)域覆蓋則解決監(jiān)督的深度問題，也能在監(jiān)督力量不足的情況下形成集中力量解決突出問題，加強對“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督，有利于重點領(lǐng)域減少腐敗存量和遏制增量。十九屆中央紀(jì)委三次全會明確了穩(wěn)步推進(jìn)金融領(lǐng)域的派駐機構(gòu)改革，中管企業(yè)、中管金融企業(yè)被納入中央紀(jì)委、國家監(jiān)委派駐的范圍，隨后中央紀(jì)委、國家監(jiān)委向15家中管企業(yè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，之后又將中管高校納入監(jiān)察范疇，體現(xiàn)了向重點領(lǐng)域加強派駐機構(gòu)建設(shè)的工作思路。向重點領(lǐng)域派駐的改革仍在逐步推進(jìn)、不斷深化之中，各省(市)也要探索向省(市)管企業(yè)、高校派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的工作，并形成機構(gòu)層層下設(shè)，形成“全覆蓋”和重點領(lǐng)域覆蓋相結(jié)合。

金融系統(tǒng)反腐成為2019年的一大看點，至少已經(jīng)有國家開發(fā)銀行原行務(wù)委員郭林、交通銀行發(fā)展研究部原總經(jīng)理李楊勇、中國建設(shè)銀行渠道與運營管理部原副總經(jīng)理陳德、中國農(nóng)業(yè)銀行審計局上海分局原副局長馬路、中國工商銀行重慶市分行原副行長謝明、中國工商銀行上海市分行原行長顧國明、廣西銀保監(jiān)局黨委原副書記趙汝林、重慶進(jìn)出口融資擔(dān)保有限公司原總經(jīng)理蔣斌等8個“金融虎”被開除黨籍或被雙開，且都是由派駐紀(jì)檢監(jiān)察組或者派駐紀(jì)檢監(jiān)察組和地方紀(jì)委監(jiān)委“聯(lián)手”查處的(見表1)。一方面說明金融領(lǐng)域是腐敗頻發(fā)的重災(zāi)區(qū)，需要加強治理；另一方面說明，在這類重點領(lǐng)域監(jiān)督中，派駐機構(gòu)作用巨大，在金融反腐中，中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐到中管金融企業(yè)的紀(jì)檢監(jiān)察組是不可或缺的重要力量。

表1 2019年金融領(lǐng)域派駐機構(gòu)查處的腐敗情況

(三)進(jìn)一步明確派駐機構(gòu)工作定位與職能

派駐機構(gòu)是與紀(jì)檢監(jiān)察部門同樣功能的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的定位，還是只負(fù)責(zé)監(jiān)督預(yù)防的定位；是否賦予紀(jì)檢監(jiān)察部門同樣的檢察權(quán)，需要有一個明晰的界定。腐敗治理已進(jìn)入一個“標(biāo)本兼治”的綜合治理階段，派駐機構(gòu)需要立足監(jiān)督主責(zé)，把紀(jì)律挺在前面，做好預(yù)防腐敗工作。2018年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》，明確指出要完善派駐監(jiān)督工作機制，賦予派駐機構(gòu)監(jiān)察職能，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高派駐監(jiān)督全覆蓋質(zhì)量。然而在派駐機構(gòu)的具體工作中，其監(jiān)督、調(diào)查、處置的權(quán)力還是沒有得到充分保障，需要從制度機制上進(jìn)一步明確，并充分協(xié)調(diào)其各項權(quán)力的有效運行。

(四)重點加強派駐機構(gòu)隊伍建設(shè)

堅持將習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想作為指導(dǎo)思想，堅定隊伍的政治定力。加強專業(yè)化建設(shè)。派駐機構(gòu)干部來自不同的單位或部門，具有不同的學(xué)歷學(xué)識、工作經(jīng)歷、人生體驗，因此，工作能力和方法、人員素質(zhì)等不一。要加強對工作人員在反貪教育、防貪工作、法律條文及相關(guān)事項、傳媒溝通和演講技巧等方面的培訓(xùn)；對專門從事調(diào)查工作的人員還應(yīng)加強調(diào)查技巧、認(rèn)知面談技巧、電腦技術(shù)、對抗管理等方面的訓(xùn)練，以建立一支高度專業(yè)化的隊伍，使派駐監(jiān)督工作發(fā)生實質(zhì)性飛躍。加強派駐機構(gòu)建設(shè)和改革。當(dāng)前派駐機構(gòu)有三類存在情況：已經(jīng)設(shè)立黨的紀(jì)委，已經(jīng)派駐黨的紀(jì)檢機構(gòu)，既沒有設(shè)立黨的紀(jì)委也沒有派駐黨的紀(jì)檢機構(gòu)。要根據(jù)已有的基礎(chǔ)和條件，結(jié)合監(jiān)督工作需要區(qū)別對待建設(shè)。探索對派駐機構(gòu)及其人員的考核辦法，建立科學(xué)有效的指標(biāo)體系，強化自我監(jiān)督，嚴(yán)格按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化開展工作，既大膽用權(quán)監(jiān)督又嚴(yán)格約束用權(quán)行為。加強人員的選拔，堅決反對以往的“塞人”模式，建立“不拘一格降人才”的多元化選才模式，形成合理的輪崗機制，培養(yǎng)全面專業(yè)的監(jiān)督人才；在高校、研究機構(gòu)開設(shè)相關(guān)專業(yè)，培育專業(yè)人才，著眼隊伍長遠(yuǎn)規(guī)劃和長期建設(shè)。

(五)加強派駐法治建設(shè)和工作機制銜接

鄧小平曾說“反腐敗靠法制靠得住些”，習(xí)近平指出“要善于用法治的思維和方式反對腐敗”，派駐制度實踐路徑的法治化是法治型政黨和制度反腐的必然要求。加強派駐制度方面的法治建設(shè)，明確主體法定職權(quán)，明晰工作范疇，擬定工作思路和責(zé)任目標(biāo)，通過教育、培訓(xùn)、專訓(xùn)等培育派駐人員的法治理念和職業(yè)理想。加強派駐機構(gòu)“三基一化”建設(shè)，不斷完善基本工作制度，不斷強化基本功的訓(xùn)練，不斷加強基本資料的收集整合，不斷提升信息化建設(shè)的水平和能力。完善工作銜接機制，不斷完善派駐機構(gòu)與上級紀(jì)檢監(jiān)察部門、駐在管轄地政府部門、駐在單位的工作銜接機制，真正形成“全面協(xié)調(diào)、合力治腐”的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)新格局。

四、結(jié)語

制度的背后總是伴隨著問題，需要與時俱進(jìn)的革新。派駐制度對權(quán)力監(jiān)督的意義重大，但其存在的“不能為”“不敢為”“不會為”的問題也是不爭的事實。機構(gòu)的設(shè)置并非真正意義的全面覆蓋，只有派駐制度在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)中產(chǎn)生出實效、高效，才能真正體現(xiàn)其價值和意義。