陳姿君

（華東政法大學，上海 200042）

一、問題的緣起與展開

2017年1月16日，公安部發(fā)布了《中華人民共和國治安管理處罰法（修訂公開征求意見稿）》（以下簡稱“意見稿”），就不執(zhí)行行政拘留的情形作出修改。其中第21條第1款由原來的“已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理，不執(zhí)行行政拘留處罰”修訂為“已滿十四周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的，不執(zhí)行行政拘留處罰”。十四周歲到十六周歲的未成年人若多次違反治安管理處罰法由“不執(zhí)行行政拘留”修改為“執(zhí)行行政拘留”。此條款出臺后引起一些刑法學者的關注，行政法學界鮮有評價。行政拘留是行政處罰中人身自由罰的一種，是性質最嚴厲的一類行政處罰，因此降低行政拘留年齡的合理性有必要在行政法學基本原理的框架下展開討論。

刑法學界對降低行政拘留年齡總體上持反對意見，主要論證理由大致可概括為以下三點：

其一，難以銜接《刑法》中關于未成年人刑事責任年齡的規(guī)定。意見稿將違反《治安管理處罰法》進行行政拘留執(zhí)行年齡降至十四周歲到十五周歲，刑法第17條規(guī)定已滿十四周歲不滿十六周歲的人，犯故意殺人、故意傷害致人重傷或者死亡、強奸、搶劫、販賣毒品、放火、爆炸、投放危險物質罪等八種罪的負刑事責任。相比較而言，刑法對相同年齡段的未成年人入刑罪名進行限制性的分類，而從意見稿的規(guī)定來看是“全面入罰”，意圖擴大對未成年人適用和執(zhí)行行政拘留的范圍，與刑法既有的規(guī)定不符。雖然行政拘留執(zhí)行年齡和刑事責任年齡有著本質的不同，但是從行政法規(guī)和刑法銜接的角度出發(fā)，對不同年齡段違法犯罪未成年人的管教措施梯度緊密、銜接恰當，充分保障未成年人的權益。[1]

其二，違背對未成年人保護的相關法律、政策。未成年人在身心、思想等方面發(fā)育不成熟，對于自己的行為會造成何種法律后果也缺乏清晰的認知，行政拘留是監(jiān)禁罰，程度嚴厲?！段闯赡耆吮Ｗo法》第38條規(guī)定了“教育、感化、挽救的方針，教育為主、懲罰為輔的原則”，《刑法》采取“寬嚴相濟”的刑事政策。另外，《聯(lián)合國兒童權利公約》《聯(lián)合國少年司法最低限度規(guī)則》規(guī)定了對未成年實施監(jiān)禁措施應當是最后手段，意見稿的規(guī)定明顯違背上述原則、方針。[2]

其三，不利于未成年人重返社會。拘留場所是交流違法犯罪經(jīng)驗的“大染缸”，在未成年人尚不具備獨立思考和辨別是非能力的前提下，與其他行政違法人員關在一起增加其實施犯罪行為和偏差行為的概率。防止交叉感染不能降低行政拘留的執(zhí)行年齡。拘留執(zhí)行結束后，相關違法記錄在冊影響未成年人的身心發(fā)展。雖然意見稿也規(guī)定了違法記錄封存制度，但行政拘留不可避免會被生活圈內的人知悉，一旦被貼上“違法犯罪”的標簽，很難走出心理泥淖。[3]少數(shù)支持者的觀點也是從上述角度出發(fā)，總體認為降低行政拘留執(zhí)行年齡是從犯罪低齡化和暴力化的現(xiàn)實出發(fā)，是一種前置的預防性閘門。根據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，14至16周歲的犯罪比例不斷上升，[4]相關管教措施不能落地導致惡性案件不斷發(fā)生，因此應當加大法律的威懾性。意見稿第21條仍然保留了從輕或者減輕行政處罰的情形，還是堅持了“教育為主、懲罰為輔”的基本原則，但拘留少數(shù)極其惡劣的違法犯罪未成年人也是對守法未成年人的保護。[5]從上述分析可知，學界關于該條款的討論主要集中在“與刑法的銜接一致”和“對未成年人保護”兩個方面，雖都有可借鑒之處，但既沒有在《治安管理處罰法》的框架內分析該條款的合理性，也沒有從犯罪低齡化的現(xiàn)實出發(fā)反思該條款的必要性。

二、降低行政拘留年齡的正當性證成

法律在實施過程中不能孤立地理解某一具體條文的含義，還需將其放在整部法律規(guī)范的框架內解釋，更要將其與社會、道德、文化等因素聯(lián)系起來。筆者認為對于“降低行政拘留執(zhí)行年齡”正當與否局限于單一條款有失偏頗。近幾年，未成年人違法犯罪事件層出不窮，如何預防和懲治未成年人犯罪成為當務之急。應對犯罪低齡化是降低行政拘留年齡的主要原因。刑法學界主要從違反未成人保護法、行刑銜接不當以及后期矯治困難出發(fā)，認為不能降低行政拘留執(zhí)行年齡。但是，筆者認為從體系解釋視角下審視該條款并厘清刑罰和行政處罰二者功能定位、規(guī)制手段、處罰后果，降低行政拘留年齡是正當且必要的。

（一）體系解釋下對該條款的審視

首先，行政拘留必須遵循比例原則。比例原則在意見稿中有所體現(xiàn)。第5條規(guī)定“治安管理處罰必須以事實為依據(jù)，與違反治安管理行為的性質、情節(jié)以及社會危害程度相當”。比例原則是指行政權的行使應當全面權衡公共利益和個人利益，盡量采取對行政相對人權益損害最小的方式，并使其與所追求的行政目的之間保持均衡。[6]比例原則包括必要性原則、適當性原則、相當性原則三個子原則。行政拘留是一種嚴厲的行政處罰，適當性原則要求行政拘留能夠矯治未成年人的違法行為，使其認知自身行為的惡劣。如果有其他可替代的非限制人身自由的手段能夠達成此目的，不應當選擇行政拘留。也即，行政拘留應當是最后手段。衡量性原則又稱狹義的比例原則，要求拘留的天數(shù)不能超過必要限度。未成年人可塑性強，違法行為大多是心理不成熟或沖動造成的，對未成人進行拘留重在威懾、警示效用，行政機關在自由裁量時應當考慮上述因素，適當把握處罰的限度。

其次，此條款的目的重在形式上的告誡作用?？v觀意見稿全文多處規(guī)定了對違法未成年人的保護條款。一是新增“違法犯罪記錄封存制度”的規(guī)定。意見稿第10條規(guī)定對違反治安管理時不滿18周歲的人違反治安管理的記錄應當予以封存。此條款有利于保障未成年人利益的最大化，減輕社會對其在就學、就業(yè)等方面的歧視。二是仍保留減輕處罰的規(guī)定。除了保留情節(jié)輕微、主動消除或減輕違法后果、出于他人脅迫或者誘騙、主動投案、立功等應當從輕、減輕、不予處罰的情形之外，第21條第1款規(guī)定的不執(zhí)行行政拘留是已滿14周歲不滿18周歲、初次違反治安管理的情形。表面上來看行政拘留的年齡下限有所降低，但此條款仍規(guī)定“初次違反治安管理”不予處罰，給其改過自新的機會，可見立法者對于違法未成年人“入”罰之謹慎態(tài)度。

最后，多種救濟途徑為行政拘留提供制度保障。意見稿第140條新規(guī)定了“提前解除行政拘留”的條款、第135條規(guī)定了被處罰人不服行政拘留可進行行政復議、行政訴訟或申請暫緩執(zhí)行行政拘留等救濟制度?？梢妼τ谛姓辛舻膱?zhí)行整部法律持謹慎態(tài)度。

（二）不同公法規(guī)制手段的合理分工

《刑法》與《治安管理處罰法》作為兩種不同性質的法律，分別由不同的國家機關負責實施，兩部法律關注點不同，過分追求一致性既不現(xiàn)實也沒必要。[7]傳統(tǒng)的公法責任實現(xiàn)體系以刑罰和行政處罰的銜接為基礎，懲治和預防犯罪是刑罰的主要目的，保證行政管理的有效運行是行政處罰的目的，二者是適用前提和運作機理各不相同的兩種強制措施。[8]行政拘留是一種嚴厲的人身自由罰，游離在刑法之外飽受學界詬病，因此學界也提出“行政刑法”的概念，[9]但體系從構建到成熟仍需要時間，在現(xiàn)有法律對公法責任的分配制度內如何適用人身自由罰具有現(xiàn)實性和迫切性。行政拘留規(guī)定在我國《行政處罰法》的第八條和《治安管理處罰法》的第十條，是行政處罰的一種，《行政處罰法》是規(guī)定行政拘留適用的一般法，《治安管理處罰法》是特別法。行政拘留最顯著的特征就是以短暫剝奪被處罰人的人身自由為手段，主要適用于違反行政管理秩序但未構成犯罪，但處以警告、罰款等輕微行政處罰又不足懲戒行為人的情形。行政拘留最長不超過20日，是較為緩和的短期性人身罰，其所具有的基本功能應當是威懾，而非懲罰。

學者認為刑事責任年齡不宜降低，舉重以明輕，行政拘留的執(zhí)行年齡也不宜降低。由上述分析可知，行政處罰和刑罰在本質上具有不同的分工和作用，面對新時代社會治理的新問題，堅持二者的合理分工尤為凸顯和必要。根據(jù)《刑法》的規(guī)定，我國刑事責任年齡可分為四個年齡階段，如下表格。

表一：刑事責任年齡

相較于刑法的規(guī)定，意見稿的規(guī)定較為粗糙：不滿14周歲的不予處罰或責令其監(jiān)護人嚴加管教。已滿14周歲不滿18周歲的，應當從輕或減輕處罰，初次違反治安管理，不執(zhí)行行政拘留。針對14至18周歲的責任承擔，《意見稿》僅作出原則性規(guī)定，但《意見稿》沒有必要像刑法一樣對14至16周歲的未成年人的何種行為執(zhí)行行政拘留。因為行政的特性決定了行政需要一個裁量的空間。裁量主要包括決定性裁量即是否作出決定的選擇，選擇性裁量即對種類、期間和幅度的選擇，以及裁量收盡即選擇唯一。[10]對案件事實的認定、是否對未成年人進行行政拘留、行政拘留的期間都需要行政機關裁量判斷。刑法規(guī)定的那八種犯罪的性質比起一般的犯罪，性質屬更為惡劣，因此對14至16周歲的未成年人不予保護。破壞治安管理秩序的行為、輕微的刑事犯罪、一般的犯罪、八種犯罪對社會的危害程度有明顯的梯度。如果將破壞治安管理秩序的行為和輕微的犯罪再細分梯度即14至16周歲的未成年人對于哪些行為應當予以行政拘留，一是會使治安秩序的維持變得復雜，因為法律適用變得繁瑣，二是增加了行政機關判斷違法事實、是否給予處罰的裁量步驟。

（三）應對犯罪低齡化現(xiàn)實的有效手段

2016年《最高人民法院關于校園暴力案件的調研報告》顯示，2013年至2015年各級法院審結的100件校園暴力刑事案件中，已滿14不滿16周歲的被告人有55名，占34.59%，已滿16不滿18周歲的被告人有104名，占65.41%。未成年人實施的惡性案件頻繁發(fā)生，犯罪趨向低齡化成為緊迫的現(xiàn)實問題。

表二：近三年來未成年人實施的惡性事件

從筆者所搜集的資料來看，認為不應當降低刑事責任年齡的理由是反對降低行政拘留年齡的論據(jù)，筆者認為不宜降低刑事責任年齡的理由也是降低行政拘留年齡的正當性的論據(jù)。目前無法期待短時間內再出臺一部法律規(guī)定惡意補足年齡制度或降低刑事責任年齡，但法律不能對層出不窮的未成年人惡性事件坐視不管。“應當認真對待頻繁發(fā)生的校園暴力事件，不能讓刑事責任年齡成為熊孩子的護身符”，“現(xiàn)如今的青少年已經(jīng)不同于刑法制定時期同齡人的心智水平，較為成熟，能夠辨別是非”?！安唤档托淌仑熑文挲g違背報應論的基本原理，無法實現(xiàn)對被害人的有效保護”。但反對降低行政拘留年齡的學者同時認為“降低刑事責任年齡違反了少年宜教不宜罰的少年司法理念”，“青少年因生活水平的提高身體迅速發(fā)展，但其心理尚未成熟，讓其承擔刑事責任并非刑法的本意”[11]，“剛通過的刑法修正案（八）并沒有降低刑事責任年齡，不應當頻繁修法”。另外也有修正現(xiàn)行制度以解決現(xiàn)實問題的意見，可引入英美國家的“惡意補足年齡”規(guī)則，即處于一定年齡段的未成年人被推定為不具有刑事責任能力，若有證據(jù)證明其在實施犯罪時能夠辨別是非、存在惡意，那么可推定其具有刑事責任能力，應當承擔相應的刑事責任。[12]但制度的移植需要時間驗證其是否適合中國國情，遠水救不了近火，解決不了緊迫的現(xiàn)實問題。

《治安管理處罰法》將行政拘留年齡降低能夠及時保護被害的未成年人，直面犯罪低齡化的現(xiàn)實。2017年通過實施的《民法總則》將民事責任年齡從十周歲下調到八周歲，主要的考慮因素也是青少年普遍的早熟，能夠獨立承擔法律責任。對此，刑法學界卻鮮有反對的聲音，但是行政拘留年齡降低，卻遭到刑法學界的反對?！吨伟补芾硖幜P法》雖被稱作“小刑法”，但《治安管理處罰法》不是刑法的分則，《治安管理處罰法》的修訂無須跟在刑法后面亦步亦趨。

三、未成年人行政拘留制度體系之重構

行政拘留對于遏制低齡違法具有一定的作用，但是未成年人因為年齡小、經(jīng)驗少，具有較大的可塑性，對其處罰時應當持有教育幫助的態(tài)度，給予其改過自新的機會。因此，筆者認為在行政拘留前應當舉行聽證，在行政拘留中應當配合其他矯治措施進行改造。另外，還應當加強對行政拘留的監(jiān)督，防止行政權的濫用。最后，域外國家關于未成年人違法的相關法律、措施、場所規(guī)定得較為詳細、全面，值得我國借鑒。

（一）拘留決定作出前聽證程序的導入

聽證程序是指在行政機關作出影響行政相對人權益的行政決定之前，聽取相對人可對特定事項發(fā)表意見、展開辯駁的程序。聽證制度起源于英國普通法的自然正義原則，經(jīng)過長期的演變，其適用從司法程序擴張到行政程序。《意見稿》第125條規(guī)定了聽證的范圍，即責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證及其他資格罰、禁止令、罰款?！缎姓幜P法》第42條也規(guī)定了聽證事項的范圍即責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款。從《行政處罰法》到《意見稿》，法律始終沒有把行政拘留納入聽證的范圍，主要原因考慮到行為人在聽證期間會逃跑，法律為行政拘留設計了暫緩執(zhí)行制度即以提供保證人或保證金的方式進行救濟。然而，暫緩執(zhí)行制度在實踐中的落實效果并不理想：擔保人制度因人情關系的淡漠、消極不作為方式逃避擔保義務其約束能力也逐漸弱化、擔保金制度存在因利益驅動致行政拘留決定立即執(zhí)行、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡其無法實現(xiàn)個案正義的問題而異化。[13]

筆者認為對未成年人進行行政拘留之前，應當進行聽證，原因有以下幾點：

第一，現(xiàn)有理由不足以否定行政聽證的必要性。暫緩執(zhí)行制度屬于事后救濟，而聽證制度屬于事前救濟。暫緩執(zhí)行決定的作出依賴行政機關的裁量，而舉行聽證申訴陳辯是相對人的固有權利。對比作用的階段、行為的方式和效果，聽證制度被賦予了處罰決定的合法性證明功能和當事人權利保護功能，體現(xiàn)為制度性裝置。擔心行為人在聽證期間逃跑或繼續(xù)實施危害行為是在設計行政拘留聽證制度時的考量因素，而非不適用聽證的主要原因。

第二，聽證事項的負面范圍不包括人身自由。我國法律對聽證事項進行列舉式規(guī)定，行政拘留不在其中。我國臺灣地區(qū)“行政程序法”將法條明文規(guī)定的事項以及行政機關認為有舉行聽證的必要作為聽證事項范圍，并規(guī)定了行政處分聽證、法規(guī)聽證和計劃聽證。德國法律規(guī)定特定事項由行政機關裁量有無聽證的必要，在緊急情況、超越具有決定意義期限、與公共利益相抵觸等情況下可以不舉行聽證。英國聽證事項的范圍主要由法院判例確定，其中行政立法和政策制定、涉及國家安全事項、緊急情況、初步調查和初步?jīng)Q定無須聽證。[14]在比較法視野中，行政拘留并沒有排除在不予聽證的范圍內。筆者認為，特定事項應否聽證主要應當考慮對當事人權益的影響和事后救濟的成本，人身自由是憲法保護的基本權利，其在權利體系中的重要性不言而喻，因此有必要將其納入聽證范圍內。

第三，充分保護未成年人權益的必要性。聽證制度是正當程序在行政法中的體現(xiàn)，其制度核心主要包括職能分離、回避制度、禁止片面接觸、案卷中心等原則。未成年人心理發(fā)育尚不健全，可塑性較強，因此在對未成年人適用人身自由罰之前進行聽證有利于其認識到自身錯誤，改過自新。對未成年人的行政拘留適用聽證，能夠充分調查了解案件事實，全面聽取未成年人的陳述和申辯，在此制度裝置中了解未成年人違法犯罪的動機以及心理活動，既有助于審慎、公正地適用行政拘留，也是有利于貫徹教育為主、懲罰為輔的未成年人刑事保護政策。

（二）拘留決定權執(zhí)法監(jiān)督力度的提升

行政執(zhí)法監(jiān)督包括內部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內部監(jiān)督是指上級行政機關對下級行政機關行政行為的監(jiān)督，行政內部糾錯機構對行政行為的監(jiān)督。外部監(jiān)督主要包括其他國家機關、社會團體、公民組織對行政行為的監(jiān)督。2018年12月5日，國務院辦公廳發(fā)布《全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》，明確了“行政執(zhí)法三項制度”，對于規(guī)范、指導行政處罰等執(zhí)法工作具有重要意義。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是檢察機關對行政行為進行監(jiān)督的具體途徑和方式，屬于外部監(jiān)督。相較于內部監(jiān)督“既當裁判員又當運動員”的屬性，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督作用范圍更加廣泛。

行政執(zhí)法公示制度主要針對執(zhí)法過程不公正、不透明、不及時的問題，要求行政主體依法及時主動向社會公開有關執(zhí)法信息。行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要主動表明身份，接受社會監(jiān)督。在作出對未成年人行政拘留決定后，應當公開行政拘留決定作出的主體、職權、程序和救濟途徑等信息。執(zhí)行行政拘留時行政主體應當公布有關文書，并佩戴相關工作證件。在事后公開環(huán)節(jié)中，遵守意見稿第11條違法記錄封存制度的要求公開相關信息，注重對未成年人隱私的保護。行政執(zhí)法全過程記錄制度是指行政主體應當通過文字、音像等方式，對行政執(zhí)法行為記錄并歸檔。行政拘留是限制人身自由的執(zhí)法活動，根據(jù)《意見》要求應當進行全過程音像記錄以防止行政主體濫用職權，審慎執(zhí)法，該制度有利于充分保障未成年人的合法權益，行政主體應當嚴格按要求執(zhí)行此項制度。重大執(zhí)法決定法制審核制度是指行政主體在作出重大執(zhí)法決定之前，必須進行法制審核，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。行政拘留決定性質嚴重，法律顧問應當發(fā)揮其作用，重點審核行政拘留決定作出過程中事實認定、行政裁量權運用和法律適用情況，確保未成年人行政拘留決定合法性和合理性。

檢察機關對行政執(zhí)法監(jiān)督的方式主要是提出檢察建議。檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預防和減少違法犯罪，保護國家利益和社會公共利益，維護個人和組織合法權益，保障法律統(tǒng)一正確實施的重要方式。最高人民檢察院2018年發(fā)布的《人民檢察院建議工作規(guī)定》規(guī)定了檢察建議的若干類型，其中包括糾正違法檢察建議。行政機關在對未成年人做出行政拘留決定時，檢察機關可以主動介入，可依相關規(guī)定列席作出行政拘留決定活動或檢察行政拘留決定書，如果存在違法事項，應當及時提出檢察建議。筆者認為，為充分保護未成年人的合法權益，未成年人及其近親屬若對行政拘留決定不服，可向檢察機關提起申訴和控告。檢察機關應當及時受理，聽取其陳述和申辯，并根據(jù)案件情況提出檢察建議。

（三）多元化矯治措施的有效結合

首先，2013年11月15日公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》廢止勞動教養(yǎng)制度后，除了具有強制性色彩“工讀學校”制度以外，我國法律中關于青少年違法行為處置的行政處分措施幾乎處于空白狀態(tài)。其次，我國沒有系統(tǒng)的少年矯治法或者少年法，針對青少年違法的處罰措施散見于《治安管理處罰法》《刑法》之中，懲罰教育措施體系尚未建立。最后，現(xiàn)有的懲罰措施的缺陷無法達到預期的矯治效果。社區(qū)矯正和禁止令僅適用于已經(jīng)入刑的青少年。行政拘留固然可以發(fā)揮短期威懾效果，但基層行政拘留所不會將未成年人與成年人分開羈押，交叉感染的幾率大，也不具備對未成年人心理矯治的條件和人員配置。將目光放眼于我國臺灣、澳門地區(qū)，以及其他國家與地區(qū)，其矯正理念以教育感化挽救為主，救助、矯治措施種類精細，配套場所完善，我們可以適當?shù)亟梃b有益經(jīng)驗。

在國家親權理念下，司法機關通常被課予對未成年人進行性格塑造的義務。我國臺灣地區(qū)對于違法未成年人的處置實行雙軌制，區(qū)分保護處分與刑事處分。保護處分作為非刑罰手段，規(guī)定于臺灣地區(qū)“少年事件處理法”第42條。注重對少年“性格之矯正”“環(huán)境之調整”以及“回歸社會的適應性”，[15]其中，“假日生活輔導”具有代表性。該措施主要由少年保護官負責指導、跟進，在假日對少年進行數(shù)次次關于學業(yè)、品德、勞動等方面的教育，目的為使少年知錯、改錯，塑造良好的行為習慣。同樣，美國伊利諾伊州的《少年法庭法》規(guī)定，關于違法少年或兒童的案件可以作出延期處理的規(guī)定，可將孩子交由法庭指派的監(jiān)督員照管和監(jiān)護，該少年必須定期向監(jiān)督員匯報生活情況。[16]另外，考慮到一旦被貼上違法標簽難以被去除，影響未成年人未來的發(fā)展，我國澳門地區(qū)法律創(chuàng)造出“防標簽化”的措施。一是“警方警戒”措施，它是一種“非司法介入措施，目的是將輕微違法且系初犯的未成年人一并分揀出來，由專業(yè)警官給予口頭的訓誡和警告，使其認識到自身行為的違法性以及再犯將面臨不利后果，勸誡其改過自新。二是復合會議，該會議為受害人及其親屬、加害人及其親屬提供了協(xié)商調解的平臺，通過有效交流，促使違法青少年迷途知返，并對受害人進行損害賠償和真誠道歉，以此達到解決爭議、恢復秩序的效果。[17]與形式多樣的處置方式相對應，域外針對違法未成年人矯治機構設置精細、種類繁多，不僅有政府經(jīng)營的矯治機構，還有私人機構和社會組織。如美國，違法犯罪未成年人的矯治機構包括少年監(jiān)管中心、教養(yǎng)院、少年監(jiān)獄、接受與診斷中心、訓練學校、重返社會訓練所及社區(qū)矯正機構或私立機構等。而在我國臺灣地區(qū)，對違法犯罪的未成年人矯治機構包括少年福利或教養(yǎng)機關等。在我國香港地區(qū)，被判處監(jiān)禁措施的未成年人主要到懲教署下轄的監(jiān)禁性機構接受矯治，包括戒毒所、感化院、教導所、更生中心和勞教中心等。[18]

綜上所述，處罰違法未成人的理念也應當秉持“教育為主，懲罰為輔”的基本原則和“教育、感化、挽救”的宗旨。行政拘留不是唯一的處罰措施，另外還要配套其他多元化的措施進行輔助改造。在現(xiàn)有處罰措施的基礎之上，應結合國外的矯治模式在專門的場所綜合教育、全面矯治，從根本上降低未成年人違法犯罪的概率。走向正軌，順利回歸社會。

四、結語：教育與懲治之間

面對違法犯罪低齡化的現(xiàn)實，降低行政拘留執(zhí)行年齡具有正當性。保護不意味著縱容，若讓施害者在惡性案件中逃脫法律的制裁，對受害者是不公平的。行政拘留的適用能夠發(fā)揮一定的威懾和懲罰作用，但行政機關在適用時嚴格遵守法律的要求，接受監(jiān)督，依法行政。由于法律規(guī)制手段也有其局限性，僅依靠行政強制手段不足以使違法的未成年人順利回歸社會。未成年人心理發(fā)育不成熟、家庭教育不適當、教育制度的固有缺陷都是導致未成年人走向違法犯罪道路的原因，矯正和教育是一項多方而非單方、系統(tǒng)而非單項的工程。我國法律實踐中矯正未成年人的措施不健全、場所不完備，可適當借鑒域外經(jīng)驗，構建人性化和多元化的未成年人保護體系。少年強則國強，未成年人的健康成長關乎社會的穩(wěn)定和家庭的幸福，應當借力各方力量共同幫助違法未成年人