黃繼友

湖南省邵陽市新寧縣積極提升基層治理能力和治理體系建設(shè)，堅(jiān)持人民信訪調(diào)解法治思維，探索“基層治理理信訪、人民調(diào)解解矛盾”的信訪矛盾法治機(jī)制，形成了信訪矛盾縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動調(diào)解法治信訪氛圍，把基層矛盾糾紛導(dǎo)入人民調(diào)解委員會調(diào)解，走入了法制化道路，鋪就了基層治理法制化建設(shè)、法治化治理的“崀山大道”，大大提升了預(yù)防調(diào)處化解矛盾糾紛的基層治理能力。

建立信訪矛盾人民調(diào)解“四個三”工作機(jī)制

近年來，“讓信訪矛盾調(diào)處邁入高速化的崀山大道”，新寧縣信訪工作者們帶著這份思考，“于無聲處聽驚雷”，在“脫貧致富”的拼搏中用汗水喚醒了春天的花蕾，建立了訪調(diào)聯(lián)動的信訪矛盾人民調(diào)解“四個三”工作機(jī)制。

一、落實(shí)三個保障，健全組織架構(gòu)。新寧縣堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，全方位構(gòu)建社會矛盾糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)框架。一是組織保障到位，成立訪調(diào)聯(lián)動工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委副書記任組長，下設(shè)辦公室，信訪、司法、法院等部門聯(lián)動指導(dǎo)工作開展;全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對應(yīng)建立健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，層層傳導(dǎo)責(zé)任、級級壓實(shí)工作。二是制度保障到位，出臺了訪調(diào)聯(lián)動工作實(shí)施意見，建立聯(lián)合會商、情況通報(bào)、研判預(yù)警、跟蹤回訪機(jī)制，明確聯(lián)調(diào)范圍、工作流程以及相關(guān)要求。三是經(jīng)費(fèi)保障到位，制定了《新寧縣人民調(diào)解“以獎代補(bǔ)”實(shí)施辦法》等文件，每年財(cái)政預(yù)算近四百萬元，加大矛盾調(diào)處和積案化解工作獎勵力度，根據(jù)化解案件影響及帶來的社會經(jīng)濟(jì)效益發(fā)放辦案補(bǔ)貼，對優(yōu)秀工作者予以表彰獎勵，充分調(diào)動各級工作積極性。

二、健全三個機(jī)制，織密工作網(wǎng)絡(luò)。新寧縣動員群眾參與，竭力貫通縣、鄉(xiāng)、村三級干群血脈，暢通同頻呼吸的思想脈絡(luò)。一是建立三級調(diào)解機(jī)制，主要是建立以縣訪調(diào)聯(lián)動指揮辦公室為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處中心為主干、村級訪調(diào)工作室為基礎(chǔ)的三級工作平臺?？h級層面成立由縣信訪局局長兼任主任，司法局、人民法院、信訪局分管副職任副主任的縣級訪調(diào)聯(lián)動辦公室，為訪調(diào)無縫對接奠定了組織領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面以信訪辦為基礎(chǔ)，整合公共法律服務(wù)站組建訪調(diào)中心。村級設(shè)立調(diào)委會，確保對村級矛盾第一時間介入調(diào)解。全縣共建立基層調(diào)解組織316個，配備專兼職調(diào)解員512名，實(shí)現(xiàn)了縣、鄉(xiāng)、村三級矛盾糾紛調(diào)解組織全覆蓋、矛盾糾紛“全鏈條解決”。二是健全部門聯(lián)動機(jī)制，核心是堅(jiān)持部門聯(lián)動，狠抓初信初訪事項(xiàng)調(diào)解，關(guān)口前移、手段前置，在縣群眾信訪接待中心設(shè)立訪調(diào)對接窗口，凡是初次來訪，信訪與調(diào)解窗口接待人員第一時間共同梳理、共同甄別，適合調(diào)解的快立、快調(diào)、快結(jié)，實(shí)現(xiàn)信訪與調(diào)解無障礙對接，聯(lián)合接待、聯(lián)合調(diào)處，初訪矛盾就地解決，不形成新的積案。三是建好社會力量參與機(jī)制，重點(diǎn)是組建志愿服務(wù)隊(duì)伍。選取信訪信息員、在職法律工作者、平安志愿者組建調(diào)解志愿者隊(duì)伍，提高矛盾糾紛信息排摸率和實(shí)時掌握度;積極開展基層自治，廣泛發(fā)動“鄉(xiāng)賢”“五老”力量人員參與矛盾糾紛的調(diào)解。

三、推進(jìn)三項(xiàng)建設(shè)，夯實(shí)工作隊(duì)伍。新寧縣推動干部隊(duì)伍法治化、流動化、職業(yè)化培養(yǎng)，多方位組建調(diào)解專業(yè)化隊(duì)伍。一是建設(shè)“人才智庫團(tuán)”，分縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門、村（社區(qū)）三個層級，由法律人才、農(nóng)村社區(qū)“五老”人才、部門聯(lián)合人才三支隊(duì)伍組成。法律人才隊(duì)伍由熱心公益事業(yè)，有一定工作經(jīng)驗(yàn)，善于做群眾工作的資深律師、法律工作者以及司法部門矛調(diào)經(jīng)驗(yàn)豐富的專家組成，主要負(fù)責(zé)對涉及法律范疇的重大、疑難、復(fù)雜信訪問題進(jìn)行調(diào)解，為依法依規(guī)開展訪調(diào)聯(lián)動活動提供堅(jiān)實(shí)的法律服務(wù)保障。農(nóng)村社區(qū)“五老”人才隊(duì)伍由政治素質(zhì)強(qiáng)、群眾威信高、懂法律、通政策、身體好的“五老”（即老干部、老戰(zhàn)士、老專家、老教師、老模范）組成，主要參與調(diào)解農(nóng)村或社區(qū)糾紛，實(shí)現(xiàn)以群眾易于接受的“身邊人”解決好群眾的“身邊事”。部門聯(lián)合人才隊(duì)伍由部門中素質(zhì)高、經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)熟練的中層以上干部組成，主要負(fù)責(zé)解決群眾反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，特別是處在部門之間邊緣地帶，責(zé)任劃分不夠清晰，僅靠單一部門單位無法得到妥善解決的問題。二是建立“流動調(diào)解庭”，進(jìn)一步方便群眾，及時就地調(diào)處全縣各類重大矛盾糾紛，變坐等糾紛上門的“門診制”為“出診制”。調(diào)解庭明確一名庭長，抽調(diào)司法局、法院、檢察院、衛(wèi)健局、法律援助中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所等矛盾調(diào)處經(jīng)驗(yàn)豐富的36名工作人員組成首席調(diào)解團(tuán)，根據(jù)矛盾糾紛的類型、復(fù)雜程度組成調(diào)解庭赴現(xiàn)場實(shí)地調(diào)解，力爭把問題解決在群眾家門口。三是組建“11家專調(diào)委”，組建旅游、工商、醫(yī)患、民商事、交通事故、物業(yè)、土地流轉(zhuǎn)、婚姻家庭、民間金融、環(huán)保、勞動爭議等11個行業(yè)性、專業(yè)性信訪事項(xiàng)調(diào)解化解委員會，把破解調(diào)解難題的突破口放在容易產(chǎn)生糾紛的熱點(diǎn)行業(yè)上，有的放矢地解決專業(yè)疑難。

四、力推三步調(diào)解，切實(shí)解決信訪問題。新寧縣依靠工作前置，把調(diào)解窗口前移，務(wù)實(shí)源頭穩(wěn)控、抓實(shí)過程管控、夯實(shí)結(jié)果程控。一是訪前調(diào)解，源頭減少信訪發(fā)生量。注重發(fā)揮調(diào)解前置作用，對于醫(yī)療糾紛、交通事故、意外傷亡等適合調(diào)解的突發(fā)事件，在矛盾還未激化，沒有進(jìn)入信訪渠道之前第一時間介入，開展調(diào)解工作，協(xié)調(diào)賠償事宜、提供法律援助，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，減少因意外事故引發(fā)的信訪事項(xiàng)的發(fā)生。二是攻堅(jiān)調(diào)解，解決突出難點(diǎn)問題。重點(diǎn)梳理進(jìn)京赴省重復(fù)上訪及上級交辦的案件，采取信訪、調(diào)解、職能部門“三方會商會調(diào)”的方法，從歷史與現(xiàn)實(shí)、全局與局部，全方位、多角度分析問題的成因、性質(zhì)，集中力量打“殲滅戰(zhàn)”。三是事后調(diào)解，減少信訪積案存量。篩選信訪事項(xiàng)已經(jīng)三級終結(jié)仍然纏訪、鬧訪、非訪等涉訪違法行為人，在依法進(jìn)行教育訓(xùn)誡、打擊處理的基礎(chǔ)上，通過仔細(xì)甄別，將存在法律盲點(diǎn)或政策缺失，以及屬歷史遺留性問題一時暫未能解決的，納入訪調(diào)聯(lián)動攻堅(jiān)范疇，綜合運(yùn)用多種手段進(jìn)行化解。? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 新寧縣通過推行“四個三”工作機(jī)制，健全縣鄉(xiāng)村三級矛盾調(diào)解機(jī)制、充實(shí)專兼職調(diào)解隊(duì)伍、完善基層治理體系，搭建訪調(diào)聯(lián)動高架橋，為信訪矛盾調(diào)處鋪就了人民調(diào)解的“高速路”。如今邁步崀山大道，一路暢通無阻，路寬了、路平了、路直了。當(dāng)我們深入其間探索“崀山經(jīng)驗(yàn)”時，深深感悟到的是基層治理法治化、訪調(diào)聯(lián)動法制化后的更快捷、更平穩(wěn)、更安全的舒適感和幸福感。

鋪就人民調(diào)解的“高速路”

一、訪調(diào)聯(lián)動，人民調(diào)解信訪矛盾，問題“不堵車”，讓群眾多了份通暢感。新寧縣把“以人民為中心”的思想化作“人民調(diào)解為人民”的實(shí)踐，積極推進(jìn)群眾積怨化解。黃金鄉(xiāng)大龍村村民華某江系該鄉(xiāng)老上訪戶，上個世紀(jì)90年代承包了縣綿羊開發(fā)工程指揮部發(fā)包的楓楊公路某路段。1991年10月，信訪人帶領(lǐng)施工隊(duì)施工時，被城步縣金紫山林場胡家坪部分群眾以山界糾紛為由，將其子華某國打死、華某河及其他幾人打傷。事后，發(fā)包方僅支付了死者安葬費(fèi)及傷者的住院費(fèi)、誤工費(fèi)。信訪人不服，多次赴各級上訪，但因城步方面態(tài)度強(qiáng)硬，未有結(jié)果。2002年，信訪人用炸藥炸毀了城步縣金紫山護(hù)林點(diǎn)一角，被判處緩刑。信訪人心中不服，竟將家中唯一房產(chǎn)變賣，以作上訪資費(fèi)。2012年，縣人民政府開發(fā)風(fēng)能資源，引來國電國力湖南新能源公司開發(fā)有限公司在黃金鄉(xiāng)投資興建。信訪人以公司當(dāng)時開發(fā)的地點(diǎn)系其家中子侄以生命與鮮血換來為由，要求該公司予以補(bǔ)償，并在道路設(shè)置關(guān)卡，阻礙車輛通行。為徹底化解這一沉疴已久的信訪積案，縣信訪局、縣矛調(diào)中心多次派員赴黃金鄉(xiāng)實(shí)地了解案情、聽取信訪人訴求，在促使黃金鄉(xiāng)人民政府為其解決低保待遇、危房指標(biāo)、護(hù)林員指標(biāo)、建房木材等政策和待遇的基礎(chǔ)上，考慮其家庭和本人的實(shí)際困難，為其一次性解決了37萬元信訪救助金。信訪人華某江表示滿意，一起歷時三十年的信訪積案案結(jié)事了。

二、訪調(diào)聯(lián)動，人民調(diào)解信訪矛盾，思想“不顛簸”，讓群眾多了份平穩(wěn)感。新寧縣把“政府主導(dǎo)”的思維融入“思想開導(dǎo)”的群眾調(diào)解工作中去，深入消減群眾苛責(zé)心理。金石鎮(zhèn)田中村羅某因病要求該村衛(wèi)生室工作人員到其家中診治，工作人員為其進(jìn)行了輸液治療。三天后羅某死亡，其親屬認(rèn)為與衛(wèi)生院工作人員用藥不當(dāng)存在直接關(guān)系，要求進(jìn)行賠償，并上訴到縣人民法院?？h人民法院作出一審判決，判決田中村衛(wèi)生室賠償5950元。但羅某親人不服，向市中院提起上訴后又申請?jiān)賹?，均被駁回;隨后輾轉(zhuǎn)赴省、市有關(guān)部門越級上訪?？h訪調(diào)中心受理該案后，批轉(zhuǎn)至醫(yī)療糾紛專業(yè)調(diào)解委員會進(jìn)行調(diào)解。專委會仔細(xì)查閱了醫(yī)療卷宗，并對案情進(jìn)行了全面分析，認(rèn)為衛(wèi)生室存在一定過錯，不應(yīng)在輸液尚未結(jié)束時離開病人家中并囑咐親屬拔針，但并不是引起當(dāng)事人死亡的直接原因。后經(jīng)調(diào)處人員與死者親屬多次溝通、磋商，經(jīng)過專業(yè)分析、法律疏導(dǎo)，最終協(xié)調(diào)達(dá)成一致意見，死者親屬自此息訪罷訴。

三、訪調(diào)聯(lián)動，人民調(diào)解信訪矛盾，方向“不撞車”，讓群眾多了份安全感。新寧縣把“攻堅(jiān)克難”的勁頭轉(zhuǎn)化為“鐵杵磨成針”的堅(jiān)韌，慢慢柔化群眾強(qiáng)弓硬弩。金石鎮(zhèn)居民劉某，以時任房管所干部楊某用侵占其私有房產(chǎn)為由要求補(bǔ)償宅基地，常年在各級上訪。2020年6月，信訪人與妻子一道在省府上訪并滯留多日、大吵大鬧，勸返回新寧后又在縣委武裝部內(nèi)爬墻、鬧訪。縣公安局對其進(jìn)行了裁決行政拘留，但因超過年齡限制未能執(zhí)行。縣訪調(diào)聯(lián)動辦公室將該案作為重點(diǎn)案件進(jìn)行辦理，年內(nèi)先后召開協(xié)調(diào)會議十余次，并多次到其家中下訪，進(jìn)行政策和法律解釋，聯(lián)絡(luò)親屬對其進(jìn)行親情疏導(dǎo)，通過協(xié)調(diào)人社、房產(chǎn)、住建等多個部門及金石鎮(zhèn)人民政府，并反復(fù)與信訪人進(jìn)行溝通和協(xié)商，最終達(dá)成了調(diào)解意向，促使這一困擾政府十余年的“老大難”“硬骨頭”案件案結(jié)事了。

新寧縣用人民調(diào)解信訪矛盾的法治思維，護(hù)航了“以人民至上”的發(fā)展理念，訪調(diào)聯(lián)動化解矛盾糾紛的“崀山經(jīng)驗(yàn)”搭建了信訪工作法治化、群眾化的橋梁，正如“風(fēng)檣動，龜蛇靜，起宏圖。一橋飛架南北，天塹變通途”。

（作者系湖南省邵陽市新寧縣信訪局局長）