葉益均

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海200042)

2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015―2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)明確提出：“積極開展建設(shè)法治政府示范創(chuàng)建活動(dòng)，大力培育建設(shè)法治政府先進(jìn)典型?！边x取地方法治政府建設(shè)的優(yōu)秀成果，提煉實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有助于激勵(lì)和指導(dǎo)其他地方的法治政府建設(shè)，進(jìn)而提高全國(guó)法治政府建設(shè)水平?！胺ㄖ握?jiǎng)”由中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院于2010年發(fā)起設(shè)立，至今已評(píng)選出大量富有價(jià)值的地方法治改革實(shí)踐事例。作為一個(gè)民間機(jī)構(gòu)主辦的獎(jiǎng)項(xiàng)，“法治政府獎(jiǎng)”兼具擺脫體制因素干擾和評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)更為合理的雙重優(yōu)勢(shì)，其評(píng)選獲得高校專家的智識(shí)支持?；诖?，本文通過對(duì)五屆“法治政府獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的分析，探究地方法治政府建設(shè)的不足之處，并提煉法治發(fā)達(dá)地區(qū)在法治政府建設(shè)中的成功經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合其他地方獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的實(shí)踐狀況，總結(jié)可供各地推廣學(xué)習(xí)的舉措，以發(fā)揮法治政府先進(jìn)典型的示范作用，助力全國(guó)各地實(shí)現(xiàn)“基本建成法治政府”的愿景。

一、地方法治政府建設(shè)概況

第1屆至第5屆“法治政府獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目(不包含提名獎(jiǎng))共56項(xiàng)。其中，第1屆8項(xiàng)，第2屆13項(xiàng)，第3屆和第4屆各10項(xiàng)，第5屆15項(xiàng)。“法治政府獎(jiǎng)”采用靈活的評(píng)選方式，使得每年獲獎(jiǎng)數(shù)量不固定，在保證獲獎(jiǎng)項(xiàng)目質(zhì)量的同時(shí)，也為值得推廣的地方改革提供展示平臺(tái)。

(一)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的地方分布情況

獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的地方分布在一定程度上可以體現(xiàn)各個(gè)地方的法治建設(shè)水平，反映當(dāng)下地方法治改革的區(qū)域差距。排除中央主導(dǎo)的法治改革，各個(gè)地方法治政府建設(shè)的獲獎(jiǎng)數(shù)量呈現(xiàn)集團(tuán)式分布特征。具體而言，廣東省的獲獎(jiǎng)數(shù)量為9項(xiàng)，遙遙領(lǐng)先于其他省份，處于第一集團(tuán)；北京和浙江的獲獎(jiǎng)數(shù)量各為5項(xiàng)，江蘇和上海的獲獎(jiǎng)數(shù)量各為4項(xiàng)，屬于第二集團(tuán)；其他省份的獲獎(jiǎng)數(shù)量為3項(xiàng)或3項(xiàng)以下，位于第三集團(tuán)(見圖1)。從數(shù)量上來看，除中央主導(dǎo)的6項(xiàng)改革之外，第一集團(tuán)和第二集團(tuán)的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目共27項(xiàng)，第三集團(tuán)的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目共23項(xiàng)。第一集團(tuán)和第二集團(tuán)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目占所有獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的近半數(shù)，且都由沿海經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省組成，是地方法治政府建設(shè)的發(fā)達(dá)地區(qū)。

圖1 第1屆至第5屆“法治政府獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)數(shù)量的地方分布

從第1屆到第5屆，第一集團(tuán)和第二集團(tuán)“法治政府獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的數(shù)量占比總體呈上升趨勢(shì)(見表1)，說明地方間法治政府建設(shè)水平的差距在逐漸拉大。

表1 第1屆至第5屆各地方“法治政府獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)數(shù)量占比 單位：%

廣東、北京、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于在法治改革過程中積累了大量經(jīng)驗(yàn)，并擁有豐富的法律人才資源和高水平的法學(xué)研究機(jī)構(gòu)，因此改革的成效遙遙領(lǐng)先于其他地區(qū)，并在地方法治競(jìng)爭(zhēng)中逐漸同法治建設(shè)落后的地區(qū)拉開差距。但是甘肅、四川、湖南等經(jīng)濟(jì)較為弱勢(shì)的地區(qū)在法治政府建設(shè)方面也取得了可觀的成果?？梢姡?jīng)濟(jì)和人才的優(yōu)勢(shì)并非決定法治水平差距的唯一因素，地方政府的主觀因素對(duì)法治政府建設(shè)也起到重要作用。

(二)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的領(lǐng)域分布情況

獲獎(jiǎng)項(xiàng)目在不同改革領(lǐng)域的分布情況可以反映出地方改革的側(cè)重點(diǎn)，這些側(cè)重點(diǎn)是近些年來地方法治改革的熱點(diǎn)領(lǐng)域。除行政法治綜合改革外，行政執(zhí)法、行政服務(wù)、行政復(fù)議、行政訴訟、政府考核與評(píng)估等領(lǐng)域的獲獎(jiǎng)數(shù)較高，屬于熱門領(lǐng)域(見圖2)。這一方面說明這些領(lǐng)域備受地方政府青睞，并產(chǎn)生大量?jī)?yōu)秀的改革成果；另一方面也揭示出這些領(lǐng)域存在許多亟待解決的問題。當(dāng)然，這并不意味著行政立法、市場(chǎng)監(jiān)管等非熱門領(lǐng)域存在的問題已全部得到解決。與此相反，這些非熱門領(lǐng)域改革成果的缺乏容易導(dǎo)致法治政府建設(shè)出現(xiàn)“偏科”現(xiàn)象，難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)政府法治建設(shè)的需求。

圖2 第1屆至第5屆“法治政府獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的領(lǐng)域分布(中央除外)

改革領(lǐng)域分布不均衡的客觀原因可能有以下幾方面：一是受中央政策的推動(dòng)，許多地方開展相應(yīng)領(lǐng)域的試點(diǎn)改革，進(jìn)而涌現(xiàn)出大量法治政府建設(shè)成果，如行政復(fù)議領(lǐng)域。二是熱門領(lǐng)域的改革大多啟動(dòng)較早，許多地方政府在2010年“法治政府獎(jiǎng)”設(shè)立之前便已經(jīng)積累了數(shù)年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這些領(lǐng)域的改革更為成熟，成果也較為豐富，如行政執(zhí)法、行政訴訟等領(lǐng)域。三是部分領(lǐng)域的改革在近幾年才逐步展開，屬于新興領(lǐng)域，優(yōu)秀的改革成果還未涌現(xiàn)，如社會(huì)信用建設(shè)、基層社會(huì)治理、網(wǎng)約車監(jiān)管等領(lǐng)域。四是一些領(lǐng)域涉及行政過程的上游，長(zhǎng)期缺乏關(guān)注，改革難度大、缺乏可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，改革成果自然比較少，如行政立法、行政程序、行政決策等領(lǐng)域；反之，行政執(zhí)法、政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的改革多處于行政過程的下游，改革成本適中、阻力小，且因直接影響公民權(quán)利義務(wù)而受到中央和地方政府重視，由此涌現(xiàn)大量富有創(chuàng)造力的改革成果。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法、政務(wù)服務(wù)和行政訴訟領(lǐng)域的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目分布相對(duì)較均勻，一直以來受到持續(xù)關(guān)注；行政復(fù)議改革則由于試點(diǎn)原因，在一段期間內(nèi)較為集中地展現(xiàn)改革成果；基層社會(huì)治理、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)信用建設(shè)領(lǐng)域的改革成果則在近幾年才獲得認(rèn)可；而行政立法、行政程序、行政決策、行政隊(duì)伍建設(shè)等領(lǐng)域的優(yōu)秀成果被關(guān)注時(shí)間較短，沒有得到持續(xù)推進(jìn)(見表2)。

綜上所述，地方法治政府建設(shè)存在地方間差距較大和領(lǐng)域分布不均衡的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象的產(chǎn)生受制于諸多客觀因素。在此前提下，發(fā)揮地方政府的主觀能動(dòng)性，有助于化解客觀因素帶來的消極影響，提高地方法治政府建設(shè)質(zhì)量，拓展建設(shè)領(lǐng)域。2019年5月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室發(fā)布的《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見》指出：“各地區(qū)要充分發(fā)揮先進(jìn)典型的示范引領(lǐng)作用……形成‘先進(jìn)帶后進(jìn)’的創(chuàng)建機(jī)制，促進(jìn)法治政府建設(shè)區(qū)域協(xié)同推進(jìn)。”當(dāng)前，一些地方法治政府建設(shè)，或因因地制宜，或因踐行長(zhǎng)效的改革策略，或因發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)、法院和上級(jí)政府評(píng)估的作用，取得了優(yōu)秀的改革成果，提升了法治建設(shè)的成效。總結(jié)這些地區(qū)法治政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)提高全國(guó)法治政府建設(shè)水平有所裨益。

表2 “法治政府獎(jiǎng)”各領(lǐng)域獲獎(jiǎng)分布情況(中央除外)

二、地方法治政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

(一)因地制宜：因應(yīng)地方特色

地方法治政府建設(shè)的區(qū)位因素可以分為歷史和地理兩個(gè)方面。歷史因素是指該地方經(jīng)由長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展而形成的文化傳統(tǒng)和社會(huì)風(fēng)氣，地理因素是指該地方社會(huì)發(fā)展的程度以及所擁有的經(jīng)濟(jì)文化資源。區(qū)位因素往往具有穩(wěn)定性，在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)發(fā)生顯著變化。不同地方法治建設(shè)的區(qū)位因素受歷史和地理兩種因素的影響，往往存在不同程度的差異?！毒V要》指出，法治政府建設(shè)要“堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，解決中國(guó)實(shí)際問題”。地方法治政府建設(shè)勢(shì)必受到區(qū)位因素的影響，其面臨的問題往往帶有地方特色。因此，地方法治政府建設(shè)需因地制宜，適應(yīng)地方發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)揚(yáng)優(yōu)勢(shì)法治項(xiàng)目，以提升法治建設(shè)的成效。與此相反，當(dāng)下有一些地方在法治政府建設(shè)過程中陷入了“模仿式”立法的困局，對(duì)上位法規(guī)則進(jìn)行不必要的重復(fù)，不僅增加立法和適用的成本、損害中央立法的權(quán)威，也難以突出體現(xiàn)立法預(yù)期的地方特色。[1]

1.適應(yīng)地方發(fā)展?fàn)顩r。受區(qū)位因素的影響，地方法治政府建設(shè)勢(shì)必需要適應(yīng)地方發(fā)展?fàn)顩r，以滿足本地社會(huì)發(fā)展對(duì)上層建筑的需求。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些地方逐漸產(chǎn)生新的問題，亟需行政權(quán)介入并對(duì)此加以規(guī)范。浙江省在歷史上有重商傳統(tǒng)，改革開放以來浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，并最終形成了以“溫州模式”為代表，以市場(chǎng)為取向和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主體發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“浙江模式”。[2]發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有助于催生良好的平等意識(shí)和契約精神，這就要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)守規(guī)則，盡可能采用協(xié)商等柔性行政行為。與行政處罰和強(qiáng)制不同，行政合同作為一種柔性行政行為，不會(huì)直接對(duì)公民權(quán)利造成侵害，但由于行政合同爭(zhēng)議所引發(fā)的大量糾紛導(dǎo)致政府公信力下降和國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因此對(duì)行政合同加以規(guī)范則勢(shì)在必行。寧波市政府自2017年3月起實(shí)施《行政機(jī)關(guān)合同審查指南》，明確規(guī)定行政合同的具體內(nèi)容、審查程序和審查主體，進(jìn)而使行政合同適應(yīng)本地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，構(gòu)筑平等協(xié)商的合作理念。

2.發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)。區(qū)位因素的差別意味著各個(gè)地方擁有獨(dú)特的自然、社會(huì)和文化資源。利用好這一資源優(yōu)勢(shì)，有助于提高法治政府建設(shè)的成效。北京作為我國(guó)首都，擁有首屈一指的科研能力和政治資源。在信訪領(lǐng)域，位于北京的國(guó)家信訪局具有處理全國(guó)范圍內(nèi)重要信訪事項(xiàng)的職能，可以為解決信訪問題提供豐富的案例和實(shí)踐資料。在國(guó)家信訪局和北京市政府的支持下，北京市信訪辦于2009年成立“北京市信訪矛盾分析研究中心”。該機(jī)構(gòu)以北京市的大量信訪案例和相關(guān)部門的豐富工作經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，并聘任知名專家學(xué)者擔(dān)任指導(dǎo)人員，開展多項(xiàng)課題研究，積極參與信訪立法工作，在解決信訪問題上發(fā)揮了重要作用。此外，為進(jìn)一步推動(dòng)信訪研究的持續(xù)性和普遍性，該研究中心同北京高校合作，設(shè)置了信訪碩博士培養(yǎng)方向，并推動(dòng)一些高校開設(shè)了信訪相關(guān)的課程，為我國(guó)信訪研究帶來充足的有生力量。

法治發(fā)達(dá)地區(qū)適應(yīng)本地社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)，積極尋求解決當(dāng)下社會(huì)問題的有效方案，不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展所帶來的新要求。法治欠發(fā)達(dá)地區(qū)也可以做到因地制宜，針對(duì)本地區(qū)的特有問題，嘗試尋找符合地方特色的解決路徑。甘肅省臨夏市政府在征地拆遷過程中，面對(duì)當(dāng)?shù)胤课荻酁槿龑右韵略郝涫綖橹鞯默F(xiàn)象，探索施行以院落面積為主、院落內(nèi)房屋面積為輔的征收補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。[3]78這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)致力于防止過去因以房屋面積計(jì)算為主要標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致被拆遷人突擊加蓋房屋、漫天要價(jià)的現(xiàn)象發(fā)生，并取得了良好效果，進(jìn)而在源頭上化解了拆遷過程中的潛在糾紛，使城市規(guī)劃建設(shè)得以順利推進(jìn)。雖然臨夏市法治政府建設(shè)受到地方社會(huì)發(fā)展程度和法治資源的限制，但是臨夏市政府在對(duì)地方發(fā)展情況予以深度掌握的基礎(chǔ)上，以解決問題為導(dǎo)向，在傳統(tǒng)的拆遷補(bǔ)償領(lǐng)域取得頗具實(shí)效的改革成果。

(二)集腋成裘：踐行長(zhǎng)效的改革策略

符合地方發(fā)展?fàn)顩r是地方法治政府建設(shè)得以成功的基礎(chǔ)，而長(zhǎng)效的改革策略則是改革能夠持續(xù)推進(jìn)的動(dòng)力和指針。下文以浙江省和廣州市為例，分析法治發(fā)達(dá)地區(qū)如何通過長(zhǎng)效的改革策略推動(dòng)法治政府建設(shè)。

1.浙江的服務(wù)型政府改革。2004年2月，溫家寶總理在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”高級(jí)研究班上首次提出要“建設(shè)服務(wù)型政府”。[4]此后，服務(wù)型政府便成為我國(guó)法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，《綱要》也將建設(shè)服務(wù)型政府列為法治政府建設(shè)的基本原則。自改革開放以來，浙江省的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，為進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用，浙江省各個(gè)地區(qū)積極響應(yīng)中央要求，通過法治改革實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)方式的蛻變。早在2003年，浙江省政府便在《關(guān)于進(jìn)一步深化省級(jí)行政審批制度改革的實(shí)施意見》中提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)，并逐漸擴(kuò)展至各個(gè)領(lǐng)域。在執(zhí)法領(lǐng)域，杭州市公安局自2008年以來開展執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，并首創(chuàng)執(zhí)法領(lǐng)域的“杭州樣本”。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提升了執(zhí)法質(zhì)量和效果，減少因粗放執(zhí)法而導(dǎo)致的社會(huì)問題，人民滿意度逐年上升。在行政審批領(lǐng)域，寧波市政府以相對(duì)人需求為出發(fā)點(diǎn)，于2010年實(shí)施《寧波市行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)施意見》，改變過去從單個(gè)部門角度改革的做法，在一級(jí)政府權(quán)限內(nèi)構(gòu)建行業(yè)的聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)，從實(shí)質(zhì)意義上做到“把方便讓給公眾，把麻煩留給政府”。此外，從下級(jí)政府發(fā)端的綜合改革也逐步推進(jìn)。嘉善縣政府于2015年印發(fā)《全面深化“縣域善治”改革方案》，以構(gòu)建“縣域善治”體系為目標(biāo)實(shí)施全國(guó)首個(gè)簡(jiǎn)政優(yōu)權(quán)綜合改革。一是通過編制權(quán)責(zé)清單厘清各部門權(quán)力邊界，縮減近五成權(quán)力項(xiàng)目；二是在全省率先開展綜合行政執(zhí)法改革，將17個(gè)主體26個(gè)領(lǐng)域1 073項(xiàng)行政處罰權(quán)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)綜合執(zhí)法部門，將全縣86%的綜合執(zhí)法人員配置到基層一線，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化全覆蓋的“20分鐘執(zhí)法圈”[5]；三是在縣內(nèi)設(shè)置“紅色代辦員”，實(shí)現(xiàn)行政審批上門服務(wù)，極大提升審批效率，滿足民眾需求。

多領(lǐng)域、多地區(qū)的法治政府建設(shè)實(shí)踐，為服務(wù)型政府建設(shè)積累了大量經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，浙江省政府在2016年提出實(shí)施“最多跑一次”改革，將原先服務(wù)型政府的目標(biāo)升級(jí)為實(shí)現(xiàn)放、管、服的有機(jī)銜接和全面推進(jìn)，從而極大提升民眾在改革中的獲得感?！白疃嗯芤淮巍辈粌H內(nèi)含一系列法治改革的舉措，更意味著法治政府建設(shè)理念的革新。在浙江省社會(huì)科學(xué)院和浙江省統(tǒng)計(jì)局作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)開展的“最多跑一次”改革滿意度專項(xiàng)評(píng)估中，企業(yè)和群眾對(duì)“最多跑一次”改革好評(píng)度達(dá)到100%，對(duì)辦事體驗(yàn)給予“五星或四星”好評(píng)的比例高達(dá)95.8%。[3]8此外，浙江省的“最多跑一次”改革也獲得中央高度肯定。在十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理指出要“使更多事項(xiàng)在網(wǎng)上辦理，必須到現(xiàn)場(chǎng)辦的也要力爭(zhēng)做到‘只進(jìn)一扇門’‘最多跑一次’”，這是對(duì)浙江多年以來改革成果的高度肯定?！白疃嗯芤淮巍背蔀檎憬ㄖ握ㄔO(shè)的名片，使浙江在地方法治競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出。

2.廣州的依法行政改革?！胺墒侵螄?guó)之重器，良法是善治之前提。”立法對(duì)于地方改革實(shí)踐具有固化和引領(lǐng)作用。一方面，立法可以將實(shí)踐中的做法上升為具有普遍適用性的規(guī)范，以鞏固改革成果；另一方面，立法為政府的治理活動(dòng)提供依據(jù)，使改革于法有據(jù)?！毒V要》指出要“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域政府立法”，其中包括加強(qiáng)政府自身建設(shè)領(lǐng)域。早在十余年前，廣州市便嘗試通過立法推進(jìn)政府自身建設(shè)。為全面推進(jìn)政務(wù)公開，廣州市政府于2003年起施行《廣州市政府信息公開規(guī)定》，這是我國(guó)第一部關(guān)于政府信息公開的地方政府規(guī)章，首次明確了政府信息公開的原則、權(quán)利人和義務(wù)人，并首創(chuàng)重大決策預(yù)公開、依申請(qǐng)公開、評(píng)議考核等一系列制度。[6]19該規(guī)定公布實(shí)施后，其他地區(qū)紛紛效仿并開展政府信息公開的立法工作，這極大推動(dòng)了我國(guó)政府信息公開的法治化進(jìn)程。經(jīng)過數(shù)年地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，國(guó)務(wù)院于2008年實(shí)施《政府信息公開條例》，填補(bǔ)了我國(guó)信息公開領(lǐng)域立法的空白。此后，廣州市相繼于2007年、2009年、2011年實(shí)施《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》。其中，《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》是全國(guó)首部全面規(guī)范公眾參與行政立法的地方政府規(guī)章，《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》是我國(guó)第一部全面規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的政府規(guī)章。隨著各個(gè)領(lǐng)域立法的逐步完善和實(shí)踐中產(chǎn)生許多較為成熟的經(jīng)驗(yàn)制度，廣州市于2017年實(shí)施《廣州市依法行政條例》，以整合各領(lǐng)域的建設(shè)成果。該條例是全國(guó)第一部全面規(guī)范依法行政的地方性法規(guī)，首次在立法中明確了依法行政原則和基本要求，對(duì)行政決策的程序、行政執(zhí)法的規(guī)范、依法行政的監(jiān)督和保障機(jī)制等作了具體規(guī)定，為全面提升依法行政水平、加快建成法治政府指明了前進(jìn)方向和具體的路徑。[6]60廣州通過地方立法推進(jìn)法治政府建設(shè)并取得一系列法治政府建設(shè)成果?？偨Y(jié)廣州市的改革實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)其具有如下特點(diǎn)：一是將改革領(lǐng)域集中于加強(qiáng)政府自身建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)依法行政的愿景而逐步深化改革，增加立法體系的深度和廣度；二是注重立法的首創(chuàng)性，勇于向法治“無人區(qū)”挺進(jìn)，通過立法填補(bǔ)規(guī)范行政權(quán)力的空白領(lǐng)域。

3.長(zhǎng)效改革策略的踐行路徑。上述兩個(gè)省份的法治政府建設(shè)取得成功，主要有以下三方面的原因：一是持之以恒。秉承“一任接著一任干，一張藍(lán)圖繪到底”的精神，不斷擴(kuò)展法治政府建設(shè)的深度和廣度，如浙江和廣州的改革經(jīng)歷了十余年的實(shí)踐積累和改革探索。二是適時(shí)反思。通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，升華改革成果，提升法治理念知名度，如浙江于改革經(jīng)驗(yàn)較為成熟之際提出“最多跑一次”的改革理念，廣州通過制定《廣州市依法行政條例》實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)更為全面的規(guī)范。兩地的改革成果都得到全國(guó)媒體和各個(gè)地方的廣泛關(guān)注，其中“最多跑一次”的理念獲得中央認(rèn)可并推廣全國(guó)。三是勇于創(chuàng)新。敢于開拓新的改革領(lǐng)域，填補(bǔ)法治空白區(qū)，如廣州的許多立法成為全國(guó)首創(chuàng)，浙江的改革也包含許多創(chuàng)新舉措。

(三)借水行舟：統(tǒng)籌多種手段

雖然符合地方特色并踐行長(zhǎng)效策略的改革有助于激發(fā)地方的改革潛力和拓展法治政府建設(shè)領(lǐng)域，但是由于地方政府法治水平有限，勢(shì)必要借助外部力量助推法治政府建設(shè)。在現(xiàn)有的法定監(jiān)督體系之外，這一外部力量來自于高校和科研機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)。

1.同高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)開展合作。高校和科研機(jī)構(gòu)能夠彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)在法治建設(shè)領(lǐng)域的理論不足，同高校或科研機(jī)構(gòu)合作已經(jīng)成為許多地方推動(dòng)法治改革必不可少的途徑。根據(jù)地方發(fā)展水平不同，這種合作方式有以下幾種：一是將法治政府建設(shè)中的某些重要問題委托高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)調(diào)查研究。例如東莞市在構(gòu)建“一平臺(tái)三工程”市場(chǎng)監(jiān)管體系的過程中，與國(guó)研智庫(kù)、武漢大學(xué)、中山大學(xué)、華南理工大學(xué)等高校及科研機(jī)構(gòu)建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，專題研究市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的全局性、戰(zhàn)略性和前瞻性問題，論證評(píng)估各項(xiàng)改革措施。[3]42此外，行政機(jī)關(guān)也可以同高校開展合作研究。譬如，為制定《南京市城市治理?xiàng)l例》，南京市政府法制辦、南京市城市管理局和中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院?jiǎn)?dòng)“南京市城市綜合管理立法研究”項(xiàng)目，并開展了為期一年的立法調(diào)研，在此基礎(chǔ)上形成了《南京市城市綜合管理立法研究報(bào)告》和《南京市城市治理?xiàng)l例》的立法框架[3]93，為之后的立法工作奠定基礎(chǔ)。二是讓高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)一并作為改革主體，全過程參與改革。例如，甘肅省實(shí)務(wù)部門和清華大學(xué)法學(xué)院合作，根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和政策，借鑒先進(jìn)城市的城管執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)及國(guó)外行政法指南的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合甘肅省城管工作實(shí)際，編制了《甘肅省城市管理行政執(zhí)法指南》。[7]通過高校參與的方式，彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)的能力短板，使立法兼具理論性和實(shí)踐性。三是在人才引進(jìn)和培養(yǎng)方面開展合作。譬如，由北京市信訪辦成立的“北京市信訪矛盾分析研究中心”聘任外部專家學(xué)者參與信訪立法和科研工作，甚至同北京高校合作設(shè)置信訪專業(yè)，為信訪領(lǐng)域的改革提供充足的有生力量。上述三種合作方式中，第一種方式最為常見，以引導(dǎo)科研力量集中研究政府所關(guān)注的實(shí)踐問題，適合大多數(shù)地方采用。第二種方式大大提升了高校和科研機(jī)構(gòu)的參與度，有助于中西部法治落后地區(qū)擺脫客觀因素所帶來的限制，因此有必要鼓勵(lì)東部法治發(fā)達(dá)地區(qū)的高校同西部地區(qū)政府開展類似合作。第三種合作方式具有穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，需要政府投入大量資金加以支持，以集聚實(shí)務(wù)部門和科研單位的研究力量，更適合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

2.在府院互動(dòng)中推進(jìn)法治政府建設(shè)。府院互動(dòng)是指我國(guó)法院的行政審判組織與行政機(jī)關(guān)之間圍繞行政案件及行政事務(wù)在訴訟內(nèi)外展開的各種雙向交互活動(dòng)。[8]與西方國(guó)家法院和政府之間的對(duì)立關(guān)系不同，府院互動(dòng)使我國(guó)的法院和政府在對(duì)立的監(jiān)督關(guān)系中相互合作，突破了以往法院僅于行政過程的事后階段發(fā)揮監(jiān)督功能的定位，讓法院于訴訟過程之外參與行政治理活動(dòng)，為法治政府建設(shè)提供司法角度的指導(dǎo)。相較于行政訴訟過程的強(qiáng)烈對(duì)抗性，府院互動(dòng)機(jī)制有助于緩和法院和政府間的緊張關(guān)系，減少行政機(jī)關(guān)對(duì)于法院監(jiān)督的反感和抵觸，提升監(jiān)督效果。

府院互動(dòng)分為訴訟中的合作和訴訟之外的互動(dòng)，訴訟中的合作在形式上表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人之間的訴訟活動(dòng)。例如，江蘇省海安縣政府積極嘗試行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴制度，為官員和民眾之間的平等對(duì)話和糾紛解決搭建橋梁。在法院的主導(dǎo)下，行政官員需要融入法院所構(gòu)建的訴訟過程，從而扭轉(zhuǎn)行政機(jī)關(guān)消極應(yīng)訴、規(guī)避溝通的態(tài)度，有助于行政糾紛的實(shí)質(zhì)性化解。相應(yīng)地，出于各種現(xiàn)實(shí)利害關(guān)系考慮，越來越多的行政首長(zhǎng)選擇了親自出庭應(yīng)訴，并將庭審過程視為樹立本機(jī)關(guān)乃至本人親民形象、守法形象的絕佳契機(jī)。[9]上述機(jī)制雖體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人“對(duì)簿公堂”，但實(shí)為政府尋求同法院合作治理的結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步加強(qiáng)司法對(duì)法治政府建設(shè)的監(jiān)督和指導(dǎo)作用，上海于2014年實(shí)施行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人旁聽審理制度，要求各部門的負(fù)責(zé)人旁聽典型案件的審理、聽取專家講評(píng)并交流發(fā)言。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人旁聽審理制度注重對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和能力的培訓(xùn)，以此促進(jìn)政府發(fā)現(xiàn)問題、主動(dòng)糾錯(cuò)，使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴成為啟動(dòng)法治改革的契機(jī)。

在訴訟過程之外，法院與行政機(jī)關(guān)之間也存在直接互動(dòng)。例如，北京市第四中院成立司法服務(wù)辦公室，就法治政府建設(shè)開展前瞻性調(diào)研，為黨委政府重大決策及規(guī)范性文件制定提供法律建議，打造司法與行政互動(dòng)的“隔離墻”。[6]220-221北京第四中院的改革使司法機(jī)關(guān)得以參與政府重大事項(xiàng)決策和法規(guī)制定，充分利用內(nèi)積于司法的智識(shí)資源，在行政決策事前和事中階段即可注入司法審查的因素，進(jìn)而推動(dòng)法治政府建設(shè)。另外，法院也通過發(fā)布行政審判白皮書和典型案例的方式，從法院視角展現(xiàn)法治政府實(shí)施圖景，為行政機(jī)關(guān)的自我改進(jìn)提供指引。

3.通過評(píng)估制度指引法治政府建設(shè)。法治政府評(píng)估是指依據(jù)既定的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府法治狀況予以評(píng)價(jià)并得出結(jié)論的制度。深圳市政府于2008年制定《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》，開全國(guó)政府法治評(píng)估之先河，此后各級(jí)政府開始嘗試建立評(píng)估體系。法治政府評(píng)估的出現(xiàn)源于對(duì)“法治政府”概念的疑問，也是到2020 年實(shí)現(xiàn)“法治政府基本建成”目標(biāo)的必然要求。什么是法治政府、如何評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)法治政府建設(shè)成果及日后如何改進(jìn)工作，都可以通過法治政府評(píng)估加以解決。此外，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一使不同地域、不同部門之間法治政府建設(shè)水平的橫向比較成為可能。通過比較產(chǎn)生的分?jǐn)?shù)差異則暴露出行政機(jī)關(guān)在某些領(lǐng)域“技不如人”，激勵(lì)地方政府自我改進(jìn)。

在形式上，法治政府評(píng)估可以通過指標(biāo)體系、白皮書、綜合考評(píng)等方式體現(xiàn)，如《上海市依法行政狀況白皮書(2004―2009)》、北京市政府信息公開綜合考評(píng)機(jī)制等。在評(píng)估主體上，法治政府評(píng)估分為政府自我評(píng)估和第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估。為了更好地發(fā)揮評(píng)估對(duì)法治政府建設(shè)的引導(dǎo)作用，評(píng)估指標(biāo)應(yīng)當(dāng)全面且客觀。一方面，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)要覆蓋行政管理的整個(gè)過程，避免造成行政法治的局部短板。例如，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室于2019年5月24日發(fā)布的《市縣法治政府建設(shè)示范體系》，分別從履行職能、依法行政制度體系、重大行政決策、行政執(zhí)法、行政權(quán)力制約監(jiān)督、社會(huì)糾紛化解、工作人員法治能力、組織領(lǐng)導(dǎo)八個(gè)方面，規(guī)定了總計(jì)100項(xiàng)的三級(jí)指標(biāo)，兼具全面性和可操作性，為地方如何建設(shè)法治政府提供中央層面的指引。另一方面，為保證評(píng)估過程和結(jié)果的客觀性，引入第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施評(píng)估勢(shì)在必行。和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部評(píng)估相比，來自政府外部的第三方機(jī)構(gòu)不會(huì)受到績(jī)效要求、領(lǐng)導(dǎo)壓力、規(guī)避責(zé)任等無形因素干擾。例如，《上海市依法行政狀況白皮書(2004―2009)》在由市政府法制辦負(fù)責(zé)編撰總報(bào)告、專題報(bào)告和評(píng)估報(bào)告的基礎(chǔ)上，通過第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)滿意度調(diào)查，形成三份社會(huì)滿意度測(cè)評(píng)報(bào)告。[10]此外，包括“法治政府獎(jiǎng)”“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”“金秤砣獎(jiǎng)”等在內(nèi)由高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)主辦的法治政府評(píng)估項(xiàng)目為地方改革經(jīng)驗(yàn)的推廣提供了專業(yè)平臺(tái)，使許多富有價(jià)值的實(shí)踐事例得以展現(xiàn)，促進(jìn)各個(gè)地方法治政府建設(shè)共同進(jìn)步。

三、結(jié) 語

受客觀因素影響，當(dāng)前法治政府建設(shè)存在地方間差距較大和領(lǐng)域分布不均衡的問題。通過發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在適應(yīng)地方特色的基礎(chǔ)上踐行長(zhǎng)效的改革策略，有助于化解客觀因素帶來的消極影響。此外，發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)、法院和上級(jí)政府評(píng)估的作用，可以改善行政機(jī)關(guān)“孤軍奮戰(zhàn)”的窘境，為法治政府建設(shè)提供有力的外部支持。今后的法治政府建設(shè)，應(yīng)當(dāng)更加注重區(qū)域間合作，發(fā)揮法治發(fā)達(dá)地區(qū)的帶動(dòng)作用和局部地區(qū)法治合作建設(shè)的協(xié)同效應(yīng)，早日實(shí)現(xiàn)“區(qū)域聯(lián)動(dòng)型”的法治建設(shè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基本建成法治政府的目標(biāo)。