李興華

（懷化市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，湖南 懷化 418099）

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是全面建成小康社會最艱巨的任務?！吨泄仓醒?國務院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》將“加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度”放在強化精準幫扶措施的第一條。產(chǎn)業(yè)扶貧是通過構(gòu)建農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機制，讓貧困戶參與到產(chǎn)業(yè)鏈體系中，解決貧困戶獨立發(fā)展產(chǎn)業(yè)能力弱的問題，實現(xiàn)貧困戶的穩(wěn)定增收。根據(jù)全國扶貧開發(fā)大數(shù)據(jù)平臺的統(tǒng)計，有超過88%的貧困人口生活在當?shù)?，且主要通過發(fā)展農(nóng)、林產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)等方式脫貧。當前，產(chǎn)業(yè)扶貧作為“造血式”扶貧的重要方式，在全國脫貧攻堅戰(zhàn)役中取得了積極的成效，然而也逐漸顯露出一些風險，這些風險將影響產(chǎn)業(yè)扶貧的效果，阻礙產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性發(fā)展[1-3]。

懷化市地處湖南省西南部，位于武陵、雪峰兩大山脈之間，區(qū)域面積2.76 萬km2，轄13 個縣市區(qū)，總?cè)丝?25.5 萬，其中建檔立卡貧困村1 024 個，建檔立卡貧困人口87.07 萬人，素有“黔滇門戶”“全楚咽喉”之稱，是我國東中部地區(qū)通往大西南的“橋頭堡”。為全面了解懷化市產(chǎn)業(yè)扶貧風險防控的基本情況，筆者到懷化市13 個縣市區(qū)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、產(chǎn)業(yè)扶貧基地、生產(chǎn)經(jīng)營主體進行了實地調(diào)研，深入了解了懷化市產(chǎn)業(yè)扶貧的現(xiàn)狀與風險，并提出合理化的建議，以期為有效防范化解產(chǎn)業(yè)扶貧風險，保護貧困戶利益，推動扶貧產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展提供參考。

1 懷化市產(chǎn)業(yè)扶貧的現(xiàn)狀

2014 年以來，懷化市牢固樹立“四跟四走”產(chǎn)業(yè)扶貧理念，扎實推進產(chǎn)業(yè)扶貧工作，著力防范和化解產(chǎn)業(yè)風險，全市實施帶貧產(chǎn)業(yè)扶貧項目超過3 400個，通過產(chǎn)業(yè)扶貧直接幫扶、委托幫扶、股份合作幫扶、產(chǎn)業(yè)獎補等形式累計幫扶帶動貧困戶20.64 萬戶，覆蓋面達到97.63%；其中有產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力和意愿的貧困戶16.16 萬戶，產(chǎn)業(yè)幫扶覆蓋面達到100%。總體來看，懷化市產(chǎn)業(yè)扶貧在產(chǎn)業(yè)布局、帶貧主體選擇、利益聯(lián)結(jié)和貧困戶分紅等方面實現(xiàn)了穩(wěn)步發(fā)展，取得了明顯成效。

1.1 產(chǎn)業(yè)布局合理，由分散向主導產(chǎn)業(yè)集聚轉(zhuǎn)變

懷化市圍繞“一縣一特”產(chǎn)業(yè)及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)實施產(chǎn)業(yè)扶貧項目，引導扶貧產(chǎn)業(yè)向主導產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，形成了以溆浦縣、辰溪縣、麻陽縣、洪江市為核心的柑橘產(chǎn)業(yè)帶；培育了以中方縣、芷江縣等為主產(chǎn)區(qū)的刺葡萄產(chǎn)業(yè)；發(fā)展了一批以靖州楊梅、新晃黃牛、沅陵碣灘茶、鶴城蔬菜、會同魔芋、通道黑老虎、洪江區(qū)烏骨雞等優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)。其中柑橘產(chǎn)業(yè)主產(chǎn)區(qū)種植總面積近6.67 萬hm2，年產(chǎn)量達90 萬t，年產(chǎn)值近40億元。懷化市創(chuàng)建了麻陽縣柑橘產(chǎn)業(yè)省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、洪江市和溆浦縣省級優(yōu)質(zhì)農(nóng)副產(chǎn)品（柑橘）示范基地，培育柑橘產(chǎn)業(yè)各類經(jīng)營主體313 家，其中市級以上龍頭企業(yè)24 家，共帶動貧困戶13.1 萬戶，戶均年收入增加1 200 元；靖州以“梅”為媒，發(fā)展楊梅基地6 667 hm2，年產(chǎn)鮮果6.8 萬t，年產(chǎn)值超過10億元，帶動1.1 萬名貧困群眾脫貧增收；沅陵把茶葉列為“一號農(nóng)業(yè)”，目前茶園面積突破1.07 萬hm2，年產(chǎn)量超過1 萬t，年產(chǎn)值超過12 億元。

1.2 經(jīng)營主體有實力，帶貧能力由弱向強轉(zhuǎn)變

懷化市108 個省重點產(chǎn)業(yè)扶貧項目中，帶貧主體為市級以上龍頭企業(yè)、示范性合作社的有91 家，占比84.3%。按照“四個良好”標準遴選產(chǎn)業(yè)扶貧主體，結(jié)合“千企幫村、萬社聯(lián)戶”行動，共選出惠農(nóng)物流、補天藥業(yè)、海聯(lián)食品、官莊干發(fā)茶業(yè)、懷化九豐農(nóng)博園等165 家實力雄厚的龍頭企業(yè)和2 000 余家專業(yè)合作社參與產(chǎn)業(yè)扶貧。帶貧主體經(jīng)濟實力、帶貧能力不斷增強，扶貧產(chǎn)業(yè)組織化程度不斷提高。

1.3 聯(lián)結(jié)緊密，雙方利益聯(lián)結(jié)由松散向緊密轉(zhuǎn)變

近年來，懷化市以扶貧項目為抓手，深化之間的利益聯(lián)結(jié)，貧困戶利益聯(lián)結(jié)覆蓋面不斷拓寬、聯(lián)結(jié)關(guān)系不斷加深。帶貧主體與貧困戶通過委托幫扶、股份合作幫扶、流轉(zhuǎn)聘用等形式建立連接，并簽訂不低于5 a的利益聯(lián)結(jié)協(xié)議，切實保障了貧困戶共享產(chǎn)業(yè)利潤。

1.4 利益有保障，貧困戶利益兌現(xiàn)由預期向現(xiàn)期轉(zhuǎn)變

懷化市實施的產(chǎn)業(yè)扶貧項目，帶貧主體均用固定資產(chǎn)、法人代表家庭財產(chǎn)等進行了抵押擔保，現(xiàn)已全部兌現(xiàn)了分紅。貧困戶的土地流轉(zhuǎn)租金、勞務薪酬等其他利益均已如期兌現(xiàn)。貧困戶經(jīng)濟收入明顯增加，有效帶動了貧困戶如期脫貧。貧困村產(chǎn)業(yè)空白村實現(xiàn)了清零，全市1 024 個貧困村中，村集體經(jīng)濟年收入50 萬元以上的村3 個，10 萬～50 萬元的67 個，5 萬～ 10 萬元的671 個，貧困村集體經(jīng)濟收入明顯增加。

2 懷化市產(chǎn)業(yè)扶貧面臨的風險

近年來，懷化市產(chǎn)業(yè)扶貧在促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、增加貧困農(nóng)戶收入等方面發(fā)揮了重要作用，成效顯著，但在推進過程中依然存在扶貧產(chǎn)業(yè)選擇不準、主體帶貧能力不足、項目后續(xù)管護不力、生產(chǎn)災害較多、產(chǎn)品滯銷、貧困戶利益兌現(xiàn)難等風險，值得關(guān)注和重視。

2.1 扶貧產(chǎn)業(yè)選擇不準

部分扶貧產(chǎn)業(yè)沒有充分依托和發(fā)揮當?shù)刭Y源稟賦優(yōu)勢，與當?shù)刂鲗厣a(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)不緊密，少數(shù)新特異產(chǎn)業(yè)扶貧項目缺乏發(fā)展基礎，技術(shù)不成熟、市場不成熟，項目失敗的風險較大。比如一些地方選擇美國山核桃、藍莓等產(chǎn)業(yè)，由于缺乏發(fā)展基礎和生產(chǎn)技術(shù)支撐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以為繼。

2.2 主體帶貧能力不足

部分項目對實施主體的選擇把關(guān)不嚴，對主體的經(jīng)濟實力、經(jīng)營狀況審查不細，選擇的主體經(jīng)濟實力不強、帶動能力不足，導致產(chǎn)業(yè)扶貧項目成功率難以得到保證。另外，2017 年以前，懷化市實施的村級產(chǎn)業(yè)扶貧項目，以村集體或者村支兩委成員牽頭成立的合作社實施為主，管理人員變動大、能力和精力不足，合作社經(jīng)營管理能力嚴重不足，產(chǎn)業(yè)扶貧項目成功率不高。

2.3 項目后續(xù)管護不力

有些地方在產(chǎn)業(yè)扶貧項目上重建設、輕管理，項目實施后管理跟不上。特別是村級產(chǎn)業(yè)園，基本是依靠財政資金建設，建成后缺乏后續(xù)管護資金，許多產(chǎn)業(yè)園粗放管理甚至放棄管理。部分扶貧產(chǎn)業(yè)缺少成熟的技術(shù)支撐，導致產(chǎn)業(yè)發(fā)展不正常，存在失敗的風險。比如，麻陽縣2014—2016 年共建設村級扶貧產(chǎn)業(yè)園46 個，經(jīng)湖南省農(nóng)業(yè)科學院2018 年10 月調(diào)查認定，運行良好類產(chǎn)業(yè)園17 個，可以盤活類產(chǎn)業(yè)園27 個，經(jīng)營失敗類產(chǎn)業(yè)園2 個，調(diào)查分析主要原因是后續(xù)管護的資金和技術(shù)跟不上。

2.4 抵御自然風險能力不強

懷化扶貧產(chǎn)業(yè)主要以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，受自然災害、動植物病蟲害等因素影響較大，因災害、疫病造成的損失難以防控，不少產(chǎn)業(yè)扶貧項目因此而失敗。近年來，懷化市連續(xù)遭受了洪澇、高溫高濕、干旱、冰凍等自然災害，全市扶貧產(chǎn)業(yè)因災造成的損失十分嚴重。例如，因降水量過多新晃縣實施的魔芋產(chǎn)業(yè)項目基本失敗，非洲豬瘟疫情導致生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)扶貧項目虧損嚴重等。

2.5 農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道不暢

2018 年以前，懷化市的扶貧產(chǎn)業(yè)中小規(guī)模生產(chǎn)、分散經(jīng)營仍然占據(jù)主導地位，分散的“小生產(chǎn)”與“大市場”對接困難，除部分龍頭企業(yè)的產(chǎn)品訂單不愁銷售外，多數(shù)均存在農(nóng)產(chǎn)品銷售價格不高、渠道不暢的問題。特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期與市場需求存在矛盾，部分產(chǎn)業(yè)扶貧項目建設時市場行情很好，但到產(chǎn)業(yè)投產(chǎn)時，市場行情已經(jīng)發(fā)生了較大變化。比如2015 年以前，高山葡萄價格達到4 元/kg 以上，供不應求，當時貴州、四川、重慶等地高山葡萄產(chǎn)業(yè)也正在起步，芷江、中方等縣也大力發(fā)展高山葡萄產(chǎn)業(yè)。大面積高山葡萄豐收后面世，葡萄價格大幅度下滑，2017 年甚至降到了1 元/kg，成本難以收回。由于市場飽和、產(chǎn)品滯銷、價格下跌等情況，導致了一部分扶貧產(chǎn)業(yè)項目虧損。

2.6 貧困戶利益兌現(xiàn)難度大

貧困戶分紅兌現(xiàn)的風險主要有3 類。一是扶貧產(chǎn)業(yè)項目失敗。扶貧產(chǎn)業(yè)失敗的項目，貧困戶利益不但分紅兌現(xiàn)不了，而且土地流轉(zhuǎn)租金、勞務收入等利益也將受到嚴重影響。二是經(jīng)營主體失信。有些經(jīng)營主體不講誠信，有能力兌現(xiàn)卻不主動、不及時兌現(xiàn)貧困戶分紅，部分項目實施主體經(jīng)督查后才兌現(xiàn)分紅。三是項目不盈利暫未兌現(xiàn)分紅。部分扶貧產(chǎn)業(yè)項目回報周期較長，短期內(nèi)項目未產(chǎn)生實際經(jīng)濟效益，貧困戶分紅未兌現(xiàn)。據(jù)調(diào)查，2017 年以前實施的村級產(chǎn)業(yè)扶貧項目，大部分在利益聯(lián)結(jié)協(xié)議中明確提到產(chǎn)業(yè)項目盈利后貧困戶可享受分紅。但目前來看，村級產(chǎn)業(yè)園盈利的很少，能夠兌現(xiàn)分紅的更少。如果產(chǎn)業(yè)扶貧項目一直不能實現(xiàn)盈利，貧困戶永遠分不到紅。

3 防范產(chǎn)業(yè)扶貧風險的建議

作為脫貧重要手段的產(chǎn)業(yè)扶貧，也是鞏固脫貧攻堅成果的重要手段。只有在風險有效防范下穩(wěn)步推進產(chǎn)業(yè)扶貧，才能帶動農(nóng)村貧困人口脫貧致富。為有效防范化解產(chǎn)業(yè)扶貧風險，懷化市先后出臺了《關(guān)于推進產(chǎn)業(yè)扶貧精細化管理的指導意見》《關(guān)于規(guī)范農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展防范和化解農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧風險的指導意見》等文件，確保產(chǎn)業(yè)扶貧健康持續(xù)發(fā)展。

3.1 圍繞“一縣一特”選產(chǎn)業(yè)，防范扶貧產(chǎn)業(yè)選擇不準的風險

近年來，懷化市牢固樹立“資金跟著窮人走、窮人跟著能人走、能人跟著產(chǎn)業(yè)項目走、產(chǎn)業(yè)項目跟著市場走”的“四跟四走”精準扶貧理念，指導各縣市區(qū)圍繞省、市明確的“一縣一特”產(chǎn)業(yè)及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)實施產(chǎn)業(yè)扶貧項目，優(yōu)先選擇當?shù)鼐哂匈Y源稟賦優(yōu)勢、銷售渠道優(yōu)勢、標準化生產(chǎn)優(yōu)勢、帶動主體優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。在湖南省“一縣一特”主導特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導目錄的基礎上，立足懷化實際制定了《加快發(fā)展“一縣一特”推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的實施方案》，進一步明確了縣市區(qū)主導特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，基本形成了“一特兩輔”的縣域產(chǎn)業(yè)布局。

3.2 堅持“四個良好”擇主體，防范主體帶貧能力不足的風險

推行帶貧主體遴選機制，通過查詢銀行征信、查閱財務審計報告、現(xiàn)場考察等方式，遴選符合“良好的法人信譽、良好的經(jīng)營業(yè)績、良好的社會責任心、良好的產(chǎn)業(yè)基礎”這“四個良好”標準的主體實施產(chǎn)業(yè)扶貧項目，優(yōu)先選擇市級以上龍頭企業(yè)和示范性合作社。例如，中方縣遴選了省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)湖南海聯(lián)食品公司實施產(chǎn)業(yè)扶貧項目，投入扶貧資金1 250 萬元，聯(lián)結(jié)帶動貧困戶17 186 人，每年為貧困戶保底分紅131.6 萬元，累計分紅約400 萬元。同時與11 個非貧困村、7 個貧困村簽訂刺葡萄保底收購協(xié)議，帶動貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)成效明顯。

3.3 落實“五項制度”強化監(jiān)督管理，防范項目后續(xù)管護不力的風險

落實產(chǎn)業(yè)指導員制度，根據(jù)貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際和貧困戶生產(chǎn)發(fā)展需要配置產(chǎn)業(yè)指導員，組織進村入戶指導產(chǎn)業(yè)發(fā)展。落實培訓指導制度，建立市縣產(chǎn)業(yè)扶貧技術(shù)專家團隊，深入基地開展技術(shù)指導。落實監(jiān)事會制度，每個產(chǎn)業(yè)扶貧項目成立有監(jiān)事會，督促指導監(jiān)事會積極履行監(jiān)督職責。建立例行監(jiān)測制度，每年對帶貧產(chǎn)業(yè)項目運行狀況進行監(jiān)測，直到項目合同到期為止，根據(jù)監(jiān)測結(jié)果對運作不正常的項目采取針對性整改措施。推行托管服務制度，對運行不正常、主體經(jīng)營能力不足的項目，探索將項目進行托管服務，項目托管后“聯(lián)結(jié)的貧困戶利益不變”。

3.4 搭建產(chǎn)銷對接平臺，防范扶貧產(chǎn)品滯銷的風險

大力實施“品牌強農(nóng)”行動，提升農(nóng)產(chǎn)品市場影響力、競爭力，培育了新晃黃牛、黔陽冰糖橙、靖州楊梅、麻陽柑橘、中方刺葡萄、芷江鴨、溆浦鵝、辰溪稻花魚等一批地方特色鮮明的知名農(nóng)業(yè)品牌。推進扶貧產(chǎn)業(yè)農(nóng)產(chǎn)品對接大市場，建立供銷平臺、電商平臺、展示展銷平臺，舉辦本土特色農(nóng)產(chǎn)品節(jié)會等多方位營銷，加強扶貧產(chǎn)業(yè)農(nóng)產(chǎn)品銷售。例如辰溪稻花魚節(jié)、靖州楊梅節(jié)、麻陽柑橘節(jié)、中方葡萄節(jié)等活動有力促進了農(nóng)產(chǎn)品銷售。

3.5 落實農(nóng)業(yè)保險制度，防范生產(chǎn)災害的風險

擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，推動扶貧產(chǎn)業(yè)落實農(nóng)業(yè)保險，開發(fā)特色農(nóng)業(yè)保險，探索推進天氣指數(shù)、價格保險等特色保險，構(gòu)建扶貧產(chǎn)業(yè)保險保障綜合體系。懷化市開辦農(nóng)業(yè)保險險種60 余種，其中柑橘、魔芋、獼猴桃、茶葉、生豬價格指數(shù)、楊梅氣象指數(shù)等農(nóng)業(yè)保險20 余種，形成了中央、省、市、縣4 級農(nóng)業(yè)保險補貼品種體系，有效控制了貧困戶因市場變化、自然災害造成的損失。

3.6 推行“三項措施”強化利益保障，防范貧困戶利益兌現(xiàn)的風險

推行合同規(guī)范文本。按照《合同法》8 個要素，制定全市統(tǒng)一的合同文本，明確貧困戶前5 a 保本保底分紅，不承擔產(chǎn)業(yè)風險，約定幫扶模式、分紅比例、時限及違約責任，從合同上保障貧困戶利益。建立抵押擔保機制。要求帶貧主體用良性資產(chǎn)、實體項目或法人家庭資產(chǎn)作為抵押擔保，保證貧困戶利益兌現(xiàn)，防范因主體失信或產(chǎn)業(yè)虧損難以兌現(xiàn)貧困戶分紅的風險。建立利益兌現(xiàn)監(jiān)督機制。委托幫扶和股份合作模式主要使用銀行專賬監(jiān)督、財政直接監(jiān)督和監(jiān)事會現(xiàn)場監(jiān)督方式發(fā)放貧困戶分紅。直接幫扶模式采取“主管部門+監(jiān)事會”方式，對帶貧主體提供的生產(chǎn)資料、技術(shù)指導、保底收購等服務進行監(jiān)督。

4 小 結(jié)

產(chǎn)業(yè)扶貧是動態(tài)持續(xù)的過程，地方政府發(fā)揮主導作用，龍頭企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織、貧困農(nóng)戶等均是重要參與主體，各主體之間的有效分工與溝通交流機制是產(chǎn)業(yè)發(fā)展成功的重要保障[4]。在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中不可避免會遇到風險問題。如何有效規(guī)避與防范產(chǎn)業(yè)扶貧風險，是產(chǎn)業(yè)扶貧可持續(xù)發(fā)展不得不考慮的問題。產(chǎn)業(yè)扶貧風險的產(chǎn)生與防范均與地方政府、營業(yè)主體和貧困戶的決策、行為選擇等密切相關(guān)，且產(chǎn)業(yè)扶貧風險的后果并非局限于某一方面或者某一時間段內(nèi)，因此，產(chǎn)業(yè)扶貧風險的防控應是連續(xù)的過程[3]，應加強風險識別意識與識別機制研究，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)規(guī)律，鞏固產(chǎn)業(yè)扶貧風險防控成效，最終促進扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。